国外PPP模式发展经验及其对我国的启示

江猛

多年来，各地市政建设由地方政府主导，主要依赖自有资金或成立融资平台等方式融资进行，但是随着城镇化建设速度的日益加快，新的发展形势给地方政府基础设施建设、运营、维护带来新的挑战，如何建立一种政府与企业市场主体的“利益共享”机制，是破解当前投融资困局、促进城市可持续发展的有效途径。正是在这样的背景下，PPP模式应运而生，它通过有效平衡短期和长期收益，让企业“有钱可赚、有利可图”，且盈利相对稳定，一定程度上解决了基础设施短期回报差的问题，从而使民间资本真正进入基础设施领域成为可能。本文拟从PPP模式出发，借鉴国外PPP模式发展的经验，进而提出如何促进我国PPP模式发展的路径。

一、PPP模式内涵、适用范围及优缺点

（一）PPP模式内涵

简单点说PPP模式就是一种政府与社会资本合作的新型融资模式，它通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，使得政府与社会资本建立一种利益共享、风险分担及长期合作关系，从而缓解政府公共基础设施建设资金不足问题、增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率。

（二）适用范围

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。比如：燃气、供电、供水、供热等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训等公共服务等项目均可推行PPP模式。

（三）优缺点

1、优点：PPP模式的优点比较明显，主要可概括为以下四方面：一是降低了政府公共建设投入。PPP模式引入私营部门承担公共品与服务项目融资、建设、运营等大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，公共建设投入大幅减少，有利于减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力。二是降低了总体项目费用。政府和私营企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，使项目总体费用降低。三是合理分散了风险。PPP模式在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。四是有利于激发非公有制经济的活力。PPP项目的实施降低了社会资本参与公共领域项目的门槛，拓宽了私营部门发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。

2、缺点：PPP模式也存在不少缺点，主要可概括为以下三个方面：一是易产生纠纷，PPP模式实际上是让私营机构承担服务公众的责任，一旦服务不被公众认可，政府将会受到压力，这种压力也会传导给投资人，纠纷由此产生。二是易导致决策拖沓，由于PPP融资项目融资数额巨大，通常都是多家机构参与项目运作，这样就形成了较为复杂的运营机构，易导致决策的拖沓。三是易导致实际操作混乱，PPP模式融资项目，每一个项目都需要专门制订规则和章程，没有可以照搬的模板，这可能导致实际操作中的混乱。

二、PPP模式分类及应注意的问题

（一）PPP模式分类

根据PPP项目经营性质特点，PPP项目操作模式可以分为三类：授予特许经营权、授予特许经营权附加部分补贴、政府购买服务。具体操作模式适应情况如下：

1、授予特许经营权。该模式适用于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目。主要通过依法放开自然垄断行業相关项目的建设、运营市场，由政府授予特许经营权。

2、授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股。该模式适用于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目。主要通过建立投资、补贴与价格的协同机制，由政府授予特许经营权并附加部分补贴或直接投资参股。

3、政府购买服务。该模式适用于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目。主要通过合理确定购买内容，由政府购买服务。

（二）应注意的问题

1、要明确风险分担责任。社会资本参与PPP融资项目最担心的是风险如何分担、如何有效控制风险。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关，所以在PPP融资协议中，根据项目具体情况在政府和私营部门之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。

2、要合理预测并调节投资收益。在PPP项目中，社会资本参与的目的是赢利，政府主要任务是监管。在签订合同时，要根据行业的收益率制订好收益分配规则，均衡各方收益。

3、要健全法律法规制度。PPP项目通常前期投资额高，影响项目的因素多，收益不确定性大，社会资本在参与这些项目时会考虑进入后的风险。因此，PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，通过完善的法律法规保护双方利益。

4、要成立专业化推进机构。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资。为顺利推进PPP项目，需要专业的人才和专业化的中介机构提供具体专业化的服务，通过制订规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持。

三、各国PPP管理模式及其特点

加拿大、英国、南非是国际公认PPP市场较成熟的国家和地区，其PPP中心运行成功，具有代表性。

（一）加拿大PPP管理模式。加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一。PPP模式在加拿大得到了各级政府的大力支持，发展良好。自1991～2013年，加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化和国防等行业。2008年，加拿大组建了国家层级的PPP中心，即加拿大PPP中心。该中心是一个国有公司，专门负责协助政府推广和宣传PPP模式，参与具体PPP项目开发和实施。同时，加拿大政府还设立了总额12亿美元的“加拿大PPP中心基金，由该中心负责管理和使用，为PPP项目提供占投资额最高25%的资金支持。

（二）英国PPP管理模式。英国财政部是PPP的主管部门。2010年前，负责PPP运行的机构有两个：一个是财政部的PPP工作组，除原职责外，还负责批准英格兰地区的PFI交易（苏格兰、威尔士和北爱尔兰的PFI交易由各地方负责审批）。另一个是“英国合作伙伴关系”，独立于财政部，按公司化运营，市场投资人占股51%，财政部和苏格兰主管部门分别占44%和5%，以市场化方式对项目和公司进行投资。2010年后，IUK合并了PPP工作组和“英国合作伙伴关系”的职能，统一管理实施PF2项目。

（三）南非PPP管理模式。南非PPP管理工作由财政部及其PPP中心、国家和省级政府部门、市级政府共同承担，直接向国会或公选的立法机构负责。PPP中心设6个处，即项目评估处、市级项目评估处、信息处、风险分析处、绩效监管与评估处、商业开发处，为PPP创造良好环境。

四、国外PPP模式发展经验对我国的启示

1、明确政府在PPP管理中的职能定位。从国家经验看，要推广PPP机制，重新界定政府的职能和边界显得尤为重要。政府应该把更多的精力集中在发展战略上和加强监管上，减少对微观事务的管理和干预。

2、建立完善的PPP管理法治体系。我国目前采用部委发“通知”制定“政策”的方式来规范PPP项目运营，国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，大多仅适用于某个行业，缺乏全局性和系统性。应建立完善的法律、政策体系保证PPP项目的各方利益不受损害，特别是公众利益，同时要明确PPP应用的领域与方式。

3、设立专门的管理部门。从国际经验看，推广PPP模式往往需要国家层面设立管理机构，协调各部门创新机制，对PPP的全过程进行管理。建议由省级地方政府牵头成立PPP中心，负责PPP信息的统一发布和技术指导，并由经验丰富的相关人员组织专家库，协助地方政府确定中标者。

4、形成一套有效的监管体系。PPP模式能否成功运作的关键是政府的监管。政府作为监管政策的制定者，在制定PPP模式监管框架时，要充分征求包括投资者、运营者、消费者等利益相关方的意见，使监管法规既能保证基础设施服务的质量，又能保护有关利益方的合法权益。