建设“一张图”实施监督系统的实践与探索

刘杰

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。改革开放以来，各级各类空间规划在支撑城鎮化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突等问题。为此，党中央作出组建自然资源部、实现“多规合一”、建立国土空间规划体系并监督实施的重大决策。文章结合鹤壁市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设的实践探索，从三个方分析并总结了信息化技术在国土空间规划体系建设中的重要作用。

建设的背景

2017年1月，河南省被确立为全国9个试点省份之一，开始了空间规划的探索工作，同步搭建了省级空间规划信息平台及鹤壁市空间规划信息平台，支撑空间规划试点建设工作。2019年5月，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于全面开展国土空间规划工作的通知》印发，文件要求基于国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，着手搭建从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，形成覆盖全国、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”。同年7月，明确了依托国土空间基础信息平台，全面开展国土空间规划“一张图”建设和市县国土空间开发保护现状评估工作。

鹤壁市在原有试点信息平台基础上，根据文件最新要求，整合了现状、规划、管理及社会经济四大类数据内容，完成了国土空间规划分析评价、国土空间规划成果审查与管理、支撑国土空间用途管制、国土空间规划监测评估预警、资源环境承载能力监测预警等功能，服务于覆盖规划编制、审批、实施、监测、评估、预警全流程管理。

建设的成果

在试点基础上，2018年，鹤壁市与相关单位联合编制《鹤壁市国土空间总体规划（2019—2035年）》。基于编制成果，河南省遥感测绘院同时开展国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设。项目结合鹤壁市空间规划体系、工程建设项目审批制度“双改革”要求，将一张蓝图及合规性检测等内容与工程建设项目审批系统进行融合及互联互通。目前，系统整合了30多个局委800余G的数据，建成了7个子系统，实现了各类空间数据的统一管理与共享。

国土空间规划“一张图”应用子系统通过对各行业的数据资源进行梳理，分析数据间的层次、类别和关系，对国土空间信息的数据资源进行统一规划，制定统一的数据资源编码与分类体系，形成国土空间规划“一张图”。国土空间规划分析评价子系统围绕生态保护、农业生产等不同功能指向，开展土地、环境等单要素评价，综合单要素结果进行集成评价，划分资源环境承载能力等级;以资源环境承载能力集成评价为基础，开展国土空间适宜性评价，为国土空间格局优化提供支撑。支撑国土空间用途管制子系统为管理人员提供规划编制和决策支撑的数据依据，并提供辅助国土空间规划编制的分析工具，帮助生成定制化数据产品。国土空间规划成果审查与管理子系统面向国土空间规划成果审批过程，提供规划成果质检、成果辅助审查等功能。国土空间规划监测评估预警子系统构建规划实施评估指标体系、专项评估及预警模型，提供国土空间规划监测评估预警功能，支撑责任落实，辅助管理者决策。资源环境承载能力监测预警子系统整合集成或接入有关部门资源环境承载能力监测数据，提供对资源环境承载能力的综合监管、动态评估和决策支持功能，推动资源环境承载能力监测预警规范化、常态化、制度化。国土空间规划指标模型管理子系统通过建设相关应用，实现国土空间规划监测评估预警过程中指标和模型的可视化管理和配置。指标管理和模型管理作为后台服务支撑前端应用，为国土空间规划监测评估预警管理系统及时提供服务。

应用的成效

经过努力，项目不仅形成覆盖全区域、内容丰富、标准统一、准确权威的国土空间基础信息数据资源体系，而且初步形成数据资源、指标模型、信息系统等成果，并得到广泛应用。

形成了一张底图。系统收集了来自发改委、自然资源和规划等30个委办局的各类空间数据，形成了以2000 国家大地坐标系和 1985 国家高程基准为统一空间基准，以鹤壁市国土三调初步成果为基础的现状、规划、管理及社会经济四大类数据内容，完成了坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图建设。

优化了国土空间开发保护格局。系统建设中，信息化建设单位与空间规划编制单位紧密结合，空间规划编制单位为信息化建设单位提供专业技术指导和双评价及双评估指标模型，信息化建设单位依据指标模型，为空间规划编制单位提供自动化分析工具，以边建边用，提高规划编制单位的评价和评估效率，辅助生成“三区三线”边界范围，优化国土空间开发保护格局。

营造了良好营商环境。前期基于一张底图，制定各规划间的冲突规则，检测冲突图斑，辅助空间规划编制及多规合一;结合“放管服”要求，在项目策划生成前期，对项目进行合规性检测，并对工程建设项目审批全流程提供空间数据服务，支撑并联审批，提升审批效率，压缩审批时间。（作者单位：河南省遥感测绘院）