国际复合型首都乡村振兴经验研究及对我国首都乡村治理发展对策建议
2019-09-10那鲲鹏苟天来方丹
那鲲鹏 苟天来 方丹
摘要:2018年1月,中共中央国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》,对如何实施乡村振兴战略作出全面部署。北京,作为新时代中国特色社会主义背景下的大国首都,高标准、高水平、高质量地实施乡村振兴更是应有之义。然而,要建设《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出的“迈向中华民族伟大复兴的大国首都、国际一流的和谐宜居之都”,首都乡村是明显短板,这也要求我们必须结合国际视野,高站位、高标准、高质量地谋划与国际一流和谐宜居之都相适应的首都乡村治理对策。本文选取与北京功能形态类似,兼具政治、经济、文化、国际交往等多功能于一身的单城复合型首都——伦敦、巴黎和东京,以对标国际,立足自身,选择借鉴三大复合型首都乡村振兴中的治理经验,为新时代北京市郊乡村治理现代化和治理成效国际化提供建议参考。
关键词:乡村振兴;复合型首都;对策建议;伦敦;巴黎;东京
doi:10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.010?中图分类号:TU982
文章编号:1009-1483(2019)09-0054-07?文献标识码:A??
Research on the Experience of International Capital Rural Revitalization and Suggestions on the Governance and Development of Capital Rural in China: The Case of London, Paris and Tokyo
NA Kunpeng, GOU Tianlai, FANG Dan
[Abstract] In January 2018, the State Council of the Central Committee of the Communist Party of China issued "the Opinions on Implementing the Rural Revitalization Strategy", which laid out a comprehensive plan. Beijing, as the capital of a major country in the context of socialism with Chinese characteristics in the new era, should implement rural revitalization with high standards and quality. However, when it comes to building the firstclass harmonious and livable capital in the world, which proposed in "Beijing’s Master Plan for Urban Development(2016-2035)", the development of rural area is obviously a weak point. Therefore, it is necessary to combine the international vision to seek management strategies for the capital rural development. This paper selects three singlecenter compound capital as case studies: London, Paris and Tokyo, from which experiences of rural revitalization, it provides suggestions for rural governance in the outskirt of Beijing.
[Keywords] rural revitalization; compound capital; countermeasure and suggestion; London; Paris; Tokyo
引言
習近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略和“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。2018年1月,中共中央国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》,对如何实施乡村振兴战略作出全面部署。北京,作为新时代中国特色社会主义背景下的大国首都,高标准、高水平、高质量地实施乡村振兴更是应有之义。2018年5月5日,中共北京市委北京市人民政府印发了《关于实施乡村振兴战略的措施》,明确提出“到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业现代化、农村现代化、乡村治理体系和治理能力现代化基本实现”其中,关于乡村治理体系和治理能力的论述更是相较于国家标准提出的更高要求。然而,与巴黎、伦敦、东京等复合功能型的首都乡村相比,北京市郊乡村不论是在基础设施和公共服务设施建设上,还是在乡村产业结构、农业现代化水平、乡村风貌、历史文化传承、农民收入水平等方面都还存在较大差距。要建设《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出的“迈向中华民族伟大复兴的大国首都、国际一流的和谐宜居之都”,首都乡村明显是短板,这也要求我们必须结合国际视野,高站位、高标准、高质量地谋划与国际一流和谐宜居之都相适应的首都乡村治理对策。
1 案例选取依据
一般来讲,在城市化率30%~50%的发展阶段,农村人口大量流入城市,大片乡村土地荒废,乡村景观和生态环境遭受工业化城市化的破坏。在城市化率50%~70%的发展阶段,人口和就业向城市的集中导致乡村人口进一步减少,乡村“空心化”更加严重,村庄衰落趋势更加明显[1]。伦敦、巴黎和东京市郊先后在20世纪20年代、40年代和50年代出现了较为严重的乡村凋敝、农业败落、人口衰减等现象,加之城市的蔓延,原有的村落形态和自然风貌遭到破坏,也相继发起了乡村振兴运动[2-4]。经过半个世纪甚至更长期的发展,目前,伦敦、巴黎和东京市郊乡村环境整洁,产业兴旺、已成为复合型首都乡村振兴的典范。
为更好地落实《北京市乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,建设“迈向中华民族伟大复兴的大国首都、国际一流的和谐宜居之都”,我们选取与北京功能形态类似,兼具政治、经济、文化、国家交往等多功能于一身的单城复合型首都——伦敦、巴黎和东京市郊乡村的振兴模式进行了较系统的研究,以对标国际,立足自身,选择借鉴三大复合型首都乡村振兴中的治理经验,为新时代北京市郊乡村治理现代化和治理成效国际化提供建议参考。
2 复合型首都乡村治理研究——以伦敦、巴黎、东京为例
2.1?研究范围的界定
大伦敦地区基本为都市区,因此为提升与北京市域的可比性,基于学术文献普遍采用的界定方法[5],明确本研究中伦敦郊区范围为大伦敦地区与英格兰东南部郡紧密相邻的部分;根据2004年《巴黎大区规划》明确巴黎市区、近郊区和远郊区范围,由于近郊区城镇化进程较为成熟、人口密度较大,农业用地少且农业属性弱,因此在本研究中将近郊三省与巴黎市区界定为都市区,将远郊四省界定为巴黎郊区;根据日本《第五次首都圈整备法》,明确本研究中东京市区和郊区范围。其中,伦敦、巴黎和东京分别指代大伦敦地区、巴黎大区和东京都市圈。
2.1.1首都规模
由于功能过于集中,复合型首都规模较大,多以“都市圈”或“首都地区” 涵盖了包括首都城市地域范围及周围相邻地区。
2.1.2乡村范围
除东京外[6],伦敦、巴黎与北京的市郊范围都集中在12000~15000km2,人口数量也集中在750万~1000万之间,乡村范围和人口规模相当,借鉴意义较强(见表1)。
但中国和日本同属于东亚国家,小农经济为主,在地缘、农村的資源禀赋等方面有许多相似之处,东京市郊乡村振兴的相关治理措施对本研究也有较大启发。
2.2复合型首都乡村振兴发展阶段及特点分析
纵观伦敦、巴黎、东京复合型首都市郊乡村的振兴,大致经历了三个发展阶段:第一阶段即初级阶段,为了促进农业农村发展,主要致力于乡村物质空间的建设,为乡村地区提供足够的基础设施(路、水、电、气、房)保障,提高乡村生活质量;第二阶段即完善阶段,开始关注乡村生活和生产发展的多样性需求,鼓励增加就业、改善公共服务、促进农业空间不同利用方式的均衡发展;第三阶段即成熟阶段,注重对历史文化遗产和乡村特色的保护,以及城乡融合发展。下面分别对伦敦、巴黎、东京市郊乡村振兴特点进行分析。
2.2.1?伦敦市郊乡村振兴特点
伦敦城乡发展高度融合,乡村环境优美,资源多样,宜居宜业,完善的法律制度体系是伦敦市郊乡村得以繁荣的基石。一是在构建生态格局方面,“大伦敦绿化带政策”有效控制了城市无序蔓延,同时保护乡村开敞空间、农业、林业用地,以及为城市居民提供体验乡村风情和休憩娱乐的场所,从规划法律制度层面建立城乡生态可持续发展的基本骨架[7]。微观层面,伦敦市郊乡村在物质循环和乡村环境保护上是国际典范,如农副产品生产流程、乡村建筑、生态环境建设等均严格坚持可循环原则[8]。二是在发展乡村旅游方面,摒弃群雄逐鹿而采取抱团发展的思路,由东南乡村旅游集团(TSE)对乡村资源进行系统调查和统筹开发,乡村差异化发展,特色互补、活动多样,保持长期的人气和生命力[9]。市郊乡村民宿管理规范严格,其民宿业(B&B)在起源于伦敦周边并在英国发展超过100年,民宿分级制度(依据民宿的硬件设施和软件条件将乡村民宿分为4级)、经营法规(如《粉红书:旅游住宿经营法规》)、培训组织等体系成熟[10]。三是在体制机制方面,《乡村法》赋予了第三方评估机构(乡村委员会)监督和管理乡村规划建设的权利,可定期对所辖乡村的基础设施建设、乡村景观、人文景观因素的发展情况进行评估,不断提升乡村品质[11]。
2.2.2?巴黎市郊乡村振兴特点
巴黎市郊乡村农业功能多样、生态环境优越、乡村文化繁荣。一是大力发展生态农业,制定了生态农业法律和长期发展规划,建立了完善的质量标准体系,在消费方面政府强势要求所有食堂和餐厅菜谱至少20%为绿色食品,鼓励“家庭农园”作为都市农业的核心载体,农业生产之外兼具休闲、体验、教育等功能,为市民提供多元化的服务[12]。二是乡村文化塑造,通过建立自然保护区、历史遗迹保护区,以及“手工业企业装备奖励金”政策等抓手,对市郊乡村的历史遗迹、自然村落、传统工艺进行了系统的保护,在市郊乡村打造多个印象画家群聚绘画的地点,传承独具法兰西文艺风情的浪漫文化[13-14]。三是乡村旅游市场管理机制,如《马尔罗法》中制订了保护历史性街区的法令,《质量宪章》对民宿的住宅质量、服务质量和周围环境都制订了严格的规定和标准,“法国家庭农舍”品牌机构根据相关标准制定了“一枝麦穗”至“五枝麦穗”的评定等级,为游客的选择提供参考,运营上采用“农户+协会+政府”的联动机制等[15]。
2.2.3?东京市郊乡村振兴特点
东京市郊乡村的演化呈现出由面到带、再到分散的斑块形态演变,其乡村产业的发展是多功能相结合的一种模式,表现形式也多种多样,如市民农园、设施农业、观光农业等,强调各功能的协调发展,表现出很强的多元城乡互动模式[1]。主要强调了三方面功能:一是粮食安全的保证功能。市郊乡村的农业发展高度现代化,由政府和农协共同建立了一系列的农产品质量安全保障体系,通过多样化的产销方式(规模化、现代化生产,或农户向都市居民直销等),实现高品质农业供给,另一方面,日本都市农业的发展为城市提供了高品质的农业空间,以“体验农园”“优良田园住宅”等事业在城乡地区全面展开,成为城乡物质交流的桥梁。二是生态环境维护功能。通过对农林用地的精细化管理,完成物质循环系统,塑造高品质农林景观的同时形成二次(人工)性自然的维护,为城市供给生态资源[16]。三是城乡文化交流的腹地。通过保持传统文化(桧原村民间歌舞、祭祀仪式、绘画工艺等)[17]、发扬农耕文化(都市农园、田园牧场等)、引入现代艺术文化(越后妻有“大地艺术祭”等)[18]、建设乡村文化基础设施(乡村驿站等)等方式,塑造繁荣的乡村文化氛围,为东京地区社会文化的形成和维护奠定基础,如东京都世田谷区与川场村通过建设“乡村驿站”作为两地推进文化交流、农产品品牌建设、自然环境保护等合作的据点,通过以城带乡、城乡协作的思路开展各类交流活动,促进乡村繁荣发展[19]。另外,在市场制度方面通过《农工商合作促进法》限制工商业出资股份49%以下,提升农林渔业生产者参与“六次产业化”(鼓励农户搞多种经营,延长产业链条)的主体地位[20]。
3 我国首都与国际复合型首都乡村治理的对比差距分析
由于工业化和城镇化进程的滞后,我国的乡村振兴尚处于初级阶段,逐渐向完善阶段过渡。党的十八大以来,北京市虽然在农业产业转型升级、美丽乡村建设、农村文化教育、医疗健康等方面都取得了较大进展,但与已经经历过“乡村衰败—乡村繁荣”的伦敦、巴黎和东京乡村相比,北京市郊乡村还有较大差距,主要表现为以下四点。
(1)北京市郊乡村环境不尽如人意。农村基础设施和人居环境在局部、细部“脏乱差”问题依然突出,农村环境边整治边反弹问题比较严重,与首都形象不相匹配。
(2)农村产业结构相对低端。乡村旅游、都市农业、休闲度假、智慧农业等发展不足,不能满足北京市民有机食品供应及休闲娱乐的需求。
(3)乡村风貌和传统文化衰落。北京市郊乡村受到城市空间挤压和经济社会渗透的影响,早已失去了乡村特有的风貌,文化特色单薄,缺乏首都应有的历史文化底蕴和民族特色。
(4)城乡基础设施和公共服务不均等。北京城乡的基础设施和公共服务设施差距较大,后续管理不到位,尚无法实现其他国际复合型首都的城乡基础设施均等(见表2)。
4 我国首都乡村治理的对策建议
与巴黎、伦敦、东京等复合功能型首都市郊乡村相比,北京市郊乡村不论是在农民收入,还是在产业发展、风貌特色、文化传承、设施建设等方面都还存在较大差距。在当前北京乡村振兴工作推进过程中,面临乡村与城市资源割裂独立发展的陷阱,并且尚未形成有效的将城乡旅游资源、市场资源、管理标准进行全市全盘棋发展考量的战略,亟需针对北京市郊乡村治理中的关键问题研究出台一系列切实可行的“快招、新招、实招”。
4.1?乡村旅游破题,建立以城带乡、城乡串联的全域乡村旅游体系,将乡村打造为北京市乃至全国的休闲战略腹地和世界的京味窗口
当前,北京尚未建设好与“国际一流的和谐宜居之都”相匹配的美丽乡村,乡村旅游的贡献率与发达国家复合型首都乡村也存在较大的差距。以日本东京都市圈为例,2017年乡村旅游收入为1922亿元,约占当年东京GDP(65630亿元)的1/30,而2017年北京乡村旅游收入仅为99亿元,仅占当年全市GDP(28000亿元)的1/300,乡村旅游潜力亟待挖掘与释放[21-27]。此外,自2017年起,北京乡村旅游还出现了旅游人数与旅游收入同比增长“双降”的趋势且至今未得到回升(见表3、表 4)。因此,亟需提出破题北京乡村旅游的困境,提出能够对标国际、体现首善标准、“京韵农味”的对策。
(1)由市文化和旅游局牵头,统筹各级乡村旅游规划,打造以城带乡的全域旅游格局,破解当前京郊乡村旅游各村同质化建设、缺少全域规划的问题。一是成立市级乡村旅游领导工作小组。由市文化和旅游局牵头,重点联合农业农村、园林绿化、水务、规划、民委等部门,综合统筹各区重点乡村旅游项目和规划,着重围绕“三大文化带”和“三山五园”打造一批特色的“京味乡村”,加强“京韵农味”品牌建设,对接国际国内资源做好重点乡村旅游项目的宣传推广,丰富北京旅游的内容和特色。二是科学决策乡村旅游建设发展。建立由区级相关部门、科研院所及智库专家组成的区级乡村旅游管理委员会,对以村/镇为单位编制的旅游规划进行指导,避免各自为政,切实解决发展过程中碎片化与业态重复的问题。
(2)规范民宿管理体系,引导建立民宿預定合作平台和乡村餐饮线上平台,建立更加细分的星级认证分级体系、标准化管理体系、顾客反馈的评分体系,促进乡村旅游提档升级。一是由市文化和旅游局负责完善京郊民宿标准,进一步细分当前的民宿等级。当前北京仍执行国家“金宿级、银宿级”的2级民宿分级标准,过于笼统,不利于民宿质量的提升。建议借鉴伦敦和巴黎的做法,比照宾馆认证方式,以民宿的住宅质量、经营者服务质量及周围环境维护3项重要指标作为分类依据,将民宿分为5级,以行业协会牵头建立卫生、服务、管理等培训机制和民宿预定合作平台准入标准,建立细分等级,提升服务品质。二是由市商务局牵头建立质量管理机制并制定奖惩措施。由政府委托第三方评估机构通过每年定期与不定期、随机抽查与重点督查相结合等多种方式,加强对京郊民宿的管理,以保障民宿质量和服务水平。可对检查中达到3级标准以上的民宿进行政策补贴,对于不符合规定的进行停业整顿处罚。三是对民宿经营者开展多种类型培训和经营课程。根据每年市场的不断变化,由各区文化旅游局为民宿经营者提供住宿设施、环境维护、旅游顾客需求了解、插花园艺、厨艺提升、基本医疗知识等相关培训课程,提高民宿经营者管理服务能力。
(3)引导长城、西山永定河、大运河等首都文化建设的重点文化区的相关管理单位及旅游类、文化类和农业类国企参与到重点乡村旅游资料开发,将乡村旅游建设纳入到全市旅游资源平台体系中,解决资源条件优良的乡村因资金不足而产生的建设品质不高、进而和北京市首都文化旅游割裂等问题。可借鉴伦敦东南乡村旅游集团(TSE)的对于英国乡村旅游资源开发建设的经验,依托国企的资金与资源优势,统筹打造区域特色乡村景点,做好旅游线路的串联,每年应时应季推出各式的活动、节庆、展览,保持长年人气,为国内外游客和首都市民提供高品质、多样化的乡村旅游产品。
4.2?建立乡村农民主体性机制,充分调动村民的积极性
北京市第三次农业普查数据显示,进村道路损毁率为32.3%,村内道路损毁率为43.0%[28]。过去很长一段时间,乡村建设项目实施过程中“村干部干、村民看”等村民主体性意识不强的现象仍旧比较突出,村民参与乡村建设的规划设计、项目实施和评估等也不够深入。乡村振兴需要创新机制,以确保村民主体性地位及参与深度。
(1)创新和完善美丽乡村建设项目招投标制度,在确保质量的前提下,拓宽农民参与机制。凡是当地农民能干的,应当让农民去干。把当地农民的参与程度作为项目审批的重要指标,逐步引导村民参与到村庄公共空间和公共事务的建设和治理中来,同时保障农民的劳务性收入。
(2)建立以结果导向为主的村民主体性评估机制,避免过去以 “痕迹管理”为主、重视检查书面材料的形式化评估模式。由政府委托第三方评估机构对首都乡村村民主体性的建立与发挥进行年度评估。要把村民对乡村规划、建设和管理过程中的知晓程度、参与程度和满意程度作为重要的评价标准。对于评估中村民知晓度、参与度和满意度高的村庄各区县要予以表彰鼓励,并将其好经验、好做法进行推广示范;反之要督促整改。
(3)进一步规范工商资本下乡占股比例,确保乡村和村民主体地位。制定工商资本下乡管理规定,明确工商资本可进入的领域、相关的股权比重、监管主体、对违法违规行为的处理制度等。日本在推进实施农业“六次产业化”过程中,通过《农工商合作促进法》限制工商业出资股份不得超过49%,防止现有工商资本前向整合兼并农业;进而在资本引入的基础上,提升农林渔业生产者参与“六次产业化”的能力并鼓励其自我成长为农工商经营主体,强调农业生产者与工商企业在业务支持、知识共享和产业关联的基础上建立创新平台和经济网络。
4.3?促进城乡要素双向流动,构建城乡互助机制,缩短城乡资源要素对接链条
推动北京市乡村振兴需要充分发挥北京“大城市”的优势,重点要丰富当前城市支援乡村的长效机制。除了“双报道”“第一书记帮扶”等机制外,借鉴国际上城乡互助和跨地域协作的机制也非常有必要。
4.3.1建立“新型农业经营主体进社区”的长效机制
根据第三次农业普查数据,目前北京市新型农业经营主体规模经营的面积占比达到14.4%,已具备带动小农户直接对接中高端消费群体并形成优价优质的现代农业经营体系的条件。建议由市商务局牵头推动建立城乡农产品交流对接平台,定期组织当地新型农业经营主体与区内各大型社区的对接,通过周末、节假日特色农产品的展示,建立认耕、订单等多样化的农产品销售模式,缩短城乡资源要素对接链条,降低质量追溯成本,逐步形成优价引导优质的都市农业生产经营体系。
4.3.2建立强区和弱区、城市和乡村“结对子”机制
重点以首都功能核心区、城市功能拓展区与门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆生态涵养发展区乡村对接,通过建立平台打通乡村旅游、农产品销售、人才服务等要素,形成经济强区与经济弱区之间的协同发展机制。借鉴日本东京市郊群马县川场村与东京都世田谷区结为伙伴关系的案例,一方面,世田谷区民将川场村作为第二故鄉,区政府经常组织区民到川场村观光旅游;另一方面,川场村民则通过周末在世田谷区的各个公园、超市及各种节庆活动中举办川场村物产展示销售会,向世田谷区民提供安全、放心的农产品,从而创出了品牌农产品、扩大了销路,观光业也得到了很大发展。
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