国内特大城市与发达地区乡村振兴经验对北京乡村发展的启示

肖萌 李书昀

摘要：城市化是世界各国发展的基本趋势，在城市化演进的过程中，协调的城乡关系是整个地区社会协调发展的重要条件。北京，是全国的政治、文化、国际交往和科技创新中心，北京郊区的乡村作为承载城市功能的战略腹地，其振兴和发展必然成为优化城市结构、提升城市能级、强化核心竞争力的重要途径。中共十八大以来，北京市围绕“四个中心”城市战略定位和“国际一流的和谐宜居之都”战略目标，推动城乡一体化发展。然而，与国内部分特大城市及发达地区相比，北京乡村在居民收入、产业发展、乡村文化提升、基础设施建设、乡村治理等方面仍存在较大的进步空间。本文将通过对北京乡村发展现状、问题和差距的分析，以及对上海、浙江乡村振兴政策和经验的比较研究，为京郊乡村的振兴和发展提出策略建议。

关键词：乡村振兴；特大城市；发达地区；北京；上海；浙江

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.009？中图分类号：TU982

文章编号：1009-1483（2019）09-0047-07？文献标识码：A？？？？

The Enlightenment of Rural Development in Beijing from the Experience of Megacities and Developed Areas in China： The Case of Shanghai and Zhejiang

XIAO Meng， LI Shuyun

[Abstract] Urbanization is the basic trend of the development of countries all over the world. In the process of urbanization， the harmonious development of urban and rural relationship is an important part of the whole social development. Beijing is China’s national political center， cultural center， international exchange center and scientific and technological innovation center. As the strategic hinterland carrying urban functions， the revitalization and development of rural areas in Beijing will inevitably become an important way to optimize urban structure， enhance urban level and strengthen core competitiveness. However， compared with some megacities and developed areas in China， Beijing rural areas still have great room for progress in terms of residents’ income， industrial development， rural culture promotion， infrastructure construction and rural governance. This paper will puts forward some suggestions for the rural revitalization and development in Beijing， by comparing the policies and experiences of rural revitalization in Shanghai and Zhejiang.

[Keywords] rural revitalization； megacity； developed area； Beijing； Shanghai； Zhejiang

引言

城镇化是世界各国发展的基本趋势，在此过程中，协调的城乡关系是地区社会协调发展的重要条件。在我国的城乡规划法律法规中，我國的建制从直辖市到县级市，一般都是涵盖了城市、镇、乡村的地域综合体，乡村是我国城市的基本组成部分。而对于特大城市和发达地区而言，进入工业化和城镇化的成熟阶段后，它与周边乡村的相互联系和相互影响会大幅度增强，城乡的物质交换也随之增多。一方面，乡村地区作为城市的基本组成单元，除了提供蔬菜、粮食等作物的生产空间以外，还可以发挥其在文化、生态、环境等方面的资源特性；另一方面，现代化文明向乡村的延伸，本来适合在城市中发展的二、三产业态，也将逐渐向乡村一端转移，生产技术、投产资本等要素随之向乡村流动。北京，是我国的政治、文化、国际交往和科技创新中心，是具有影响全国乃至世界形势能级的国际大都市，那么，京郊乡村作为承载城市功能的战略腹地，其振兴和发展必然成为优化城市结构、强化城市核心竞争力的重要途径。本文将通过对北京乡村发展现状、问题和差距的分析，以及对上海、浙江乡村振兴政策和经验的比较研究，为京郊乡村的振兴和发展提出策略建议。

1 北京乡村发展现状

中共十八大以来，北京市围绕“四个中心”城市战略定位和“国际一流的和谐宜居之都”战略目标，推动城乡一体化发展。通过推进美丽乡村建设、农业供给侧结构性改革和低收入农户精准帮扶等，北京市乡村发展取得一定成效，农业绿色发展水平得到提升，农业产业结构发生了深刻的变化，休闲农业和乡村旅游逐年增长；生态环境建设成效明显，2017年郊区污水处理率提高到80%，都市型现代农业生态服务价值超过1万亿元[1]。乡风文明建设取得积极成效，乡村治理能力增强，截至2017年北京市行政村已基本实现村规民约和党务村务财务公开覆盖[2]。然而，与国内部分特大城市和发达地区相比，北京乡村在居民收入、产业发展、乡村文化提升、基础设施建设、乡村治理等方面仍存在较大的进步空间。下面对标上海、浙江两地，分析北京乡村发展的问题和差距。

1.1？乡村居民收入偏低，城乡居民收入差距大

1.1.1农村居民增收渠道比较单一

工资性收入是北京农村居民收入的主要来源（约占74.5%）。农民的就业技能普遍偏低，在大范围“小散低”企业关停并转的结构性调整面前处于不利地位。相比上海而言，转移性收入仍有上升空间。但受惠于各项社会保障及惠农政策的另一面，可能会造成农村“养懒汉”现象的滋生，出现农村内生动力不足等问题。

1.1.2城乡居民收入差距较大

相比浙江省杭州市城乡居民收入倍差1.87，北京高达2.57（见表1）。城乡居民文化水平差异大、城乡劳动力市场分割、城乡区域非均衡发展导致并进一步加深了北京城乡居民收入差距。北京城乡教育资源投入不平衡，农村素质、高文化程度的人才严重匮乏，农村居民中文化水平在大专及以上的人口比例小，直接导致农村居民的收入水平低于城镇居民。

1.2？乡村产业发展动力不足

在疏解非首都核心功能和着力建设高精尖经济结构的宏观形势下，北京乡村农业生产经营正由传统种植农业向生态农业、现代农业、休闲农业等方向进行转变。但相比休闲农业和旅游业发展较早、市场较为成熟的上海和杭州地区，京郊农村还存在产业结构低端、新型农业经营主体少、市场竞争力弱、农村集体经济后劲不足、农村资源配置与利用的综合水平不高等问题，经济呈现总体规模缩小、增速下调的基本态势。

1.3？传统文化衰落，乡村特色风貌缺失

在现代化和城市化的进程中，在外来文化的强势渗透下，北京乡村从内到外发生了深刻变革。从外在看来，与上海周边、江浙等地的典型村庄相比，北京市部分乡村景观风貌逐渐丧失，并日趋城镇化，部分乡村地域特色缺失，传统建筑风貌缺乏保护，新建建筑缺乏统筹、建设紊乱。从内在看来，乡村社会原来固有的“熟人”社会关系被打破，延续了几千年的传统村落及其文化正在消失。村民的精神文化生活贫乏，看电视、打牌占据了村民的大部分时间；随着资本的侵入，“守望相助，疾病相扶”抱团取暖的共同体被打破，取而代之的是一切向利益看，人情冷漠疏离，道德滑坡、诚信危机、孝道危机等伦理性危机出现在乡村社会。

1.4？乡村生态环境治理有待提升

相较上海、杭州地区，北京农村的生态资源相对匮乏，部分小流域水土流失面积未得到有效治理，对荒山、荒地的绿化效果不如其他两市。与此同时，部分“三高”工业产业仍大量存在于京郊农村，造成了北京乡村生态环境供给不足。由于经济和社会因素不同，上海和杭州乡村的人居环境治理成效略快于北京，尤其是北京城乡结合部和旅游景区的村庄还有较普遍的私搭乱建、垃圾处理等问题。此外，北京农村在生态保护利用与人文环境管理等方面，相较上海周边与江浙等地的典型村庄，尚有较大差距。

1.5？部分乡村基础设施建设存在不足

上海、杭州周边农村地区的基础设施配置比北京更为均衡，大部分乡村在农户住房、公共交通、供排水设施、环卫设施、能源供应、信息通讯等方面，不仅能满足本地农民的基本生活要求，而且能适应企业运营的需求。京郊农村虽然在基础设施配置方面处于全国领先行列，但与上海、杭州相比，在水冲式卫生厕所普及率（北京76.9%、上海99.1%、杭州94.7%）、煤改清洁能源、生活污水集中或部分集中处理率（北京42.7%、上海60%、杭州94.6%）等方面，存在影响农民群众生活品质的短板，仍有较大提升空间（见表2）。

1.6？城乡公共服务设施配置差距大

北京乡村的公共服务设施建设（文化教育、医疗健康和市场建设、社会福利机构建设方面）基本完备，大部分设施的建设水平高于上海、杭州的乡村地区，在村级农民业余文化组织、农副产品专业市场建设、乡镇敬老院建设、村有职业医生人数方面略低于其他两市（见表3）。主要问题表现在城乡公共服务设施配置的差异上，与城市相比，农村基础设施和民生领域欠账较多，目前无法满足民众的日常需求，保障水平较低，社会保障制度与公共服务水平需进一步提高。

1.7？乡村治理基础薄弱，内生动力不足，治理机制滞后

鄉村基层党建工作人才基础薄弱。乡村基层党建是基层治理的核心，北京乡村基层党建目前存在人才架构不合理、乡村基层干部队伍人才缺失等问题。北京市村干部文化总体水平偏低（大专水平以上仅占42.1%）、老龄化严重（近50%）并且个人综合素质上与“能人治村”的要求尚有差距，在现代农业、实用技术及民主管理等方面知识储备不足，带领群众发展的思路不广、办法不多，对政策的理解和执行不到位。其次，村民主体作用发挥不足。在农村发展项目中村民“靠边站”“被动干”的现象突出，很多惠民工程演变为政府主体推进，村民缺乏参与建设家园的主动性。同时，乡村治理机制相对滞后。随着新型城镇化的稳步推进和强农、富农、惠农政策的实施，农村集体获得征地补偿款也随之增加，但集体经济发展的同时乡村治理机制却明显滞后，具体表现在村务公开不及时或假公开、“小官贪腐”、乡村干部的权力约束和监督机制不完善等。例如，海淀某村的村集体资产高达70亿，村干部的工资均高达20万。村民对村内事务的知晓度和参与度低，且基层行政的复杂性、基层制度监管的漏洞等更助长滋生“小官贪腐”。

2 国内发达地区乡村振兴政策和经验比较研究

北京与上海、浙江相比，因城市职能和功能定位上的区别，在乡村治理的政策和手段方面亦存在各自的特点。北京因职能需要，其乡村振兴的重点主要放在城乡要素交流、都市高效农业、食品安全、环境整治等方面。相比北京，上海和浙江地区虽然在上层建筑上不如北京系统全面，但却存在许多卓有成效的创新举措值得借鉴。如上海在都市农业和城乡融合方面做了更多突破性的尝试。杭州市则根据其产业特点，在完善农村物流、推进农村电商增效和乡村旅游等方面贡献了许多新思路。下面从乡村产业、乡村文化、生态环境、基础设施、公共服务、乡村治理6个方面进行梳理和比较研究。

2.1？乡村产业

北京郊区的乡村振兴策略充分地体现出“调、转、节”的发展思路，农业生产规模收缩并且向优质安全绿色方向调整。《北京市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，要充分认识和重视京郊的农业资源空间优势，为首都提供丰富多样的休闲农业、乡村旅游和生态服务产品[2]。《关于批准创建2018年市级现代农业产业园的通知》部署各部門专项支持高标准农田建设、耕地地力保护①、有机肥替代化肥、农膜回收处理等项目[3]。相比北京，上海在乡村产业发展策略方面，更加注重优化政策供给方式，保障各区享有更多的自主权，同时加强条块联动、城乡联动、政企联动。如《关于上海市开展农业产业兴村强镇示范行动的通知》选取奉贤区青村镇、浦东新区大团镇为农业产业兴村强镇示范镇，强调加强资金资源统筹及投融资机制创新 [4]。《上海市人民政府办公厅关于本市加快推进家庭农场发展的指导意见》在松江区重点培育粮食生产家庭，并推广至全市[5]。浙江则是在农村电子商务、农品打造、农旅结合方面提供了许多创新举措。如遂昌县政府与高校合作大力助推电商（微商）培训活动，“遂昌模式”成为乡村传统产业成功转向电子商务化的典型[6]。浙江省《关于加快推进农家传统特色小吃产业发展的指导意见》制定农家小吃产业振兴规划，组织推进采购基地和原辅材料种养基地的建立 [7]。《全面实施乡村振兴战略高水平推进农业农村现代化行动计划（2018—2022年）》规范提升农家乐休闲旅游业，鼓励建设省级示范性农家乐经营户[8]。

2.2？乡村文化

乡村公共文化体系建设是北京市郊乡村文化建设的主要载体，通过区级公共文化机构向乡村的倾斜力度，推动乡村文化繁荣。如《关于实施乡村振兴战略的措施》以打造区域综合文化活动中心为抓手，实现镇（乡）、村两级公共文化服务全覆盖[9]。《北京市传统村落修缮技术导则》从技术层面规范了传统村落中建筑修缮和改造的标准[10]。此外，宣传部特别编制了《北京市戏曲进乡村工作方案》推动“文艺演出星火工程”等活动对京郊文化的带动作用[11]。浙江在乡村文化振兴方面，除了在乡村公共文化设施、传统村落等方面有所要求外，还对市郊景点进行了精品游线的串联打造。如《浙江省传承发展浙江优秀传统文化行动计划的通知》中提出对传统村落、传统民居、山水人文旅游精品路线等统筹打造[12]。

2.3？生态环境

北京相对上海、浙江两地，生态资源较为匮乏，农村环境问题凸显，因此在农村生态环境培育方面的政策相对具体。如《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》统筹实施“两山三库五河”生态保护[13]。北京市委《关于实施乡村振兴战略的措施》要求完善绿隔区公园环建设，统筹做好村庄拆迁腾退、人口疏解、留白增绿等各项任务[9]。上海在乡村生态环境培育方面值得一提的是《上海市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》通过试行生态环境损害赔偿制度，建立符合上海特点的鉴定评估和技术体系、资金保障和运行机制，明确了责任主体和解决途径，有效加快推进生态文明建设[14]。浙江省台州市通过推行“三绿清单”，即绿色货币、绿色公约、绿色资产，推动乡村绿色低碳旅游新模式[15]。

2.4？基础设施

北京、上海、浙江在乡村基础设施建设方面分别体现了各地的乡村资源特色和城镇体系发展需求。北京市郊乡村基础设施建设主要以改善城市生态环境和提升乡村生活环境为重心。《门头沟区打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》建立镇村产业排污综合考评机制，落实“煤改电”农村地区电网升级激励政策等。《实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划（2018—2020年）》对开展农村饮用水水质提升、污水治理和垃圾治理工作提出相关标准和要求[16]。上海相关政策则体现了其保护水体环境的迫切需要。如《上海市农村生活污水处理设施运行维护管理办法（试行）》对上海市分散式农村生活污水处理设施（含污水收集系统和处理系统）的运行维护管理提出规范和要求[17]。浙江方面侧重于道路运输和物流管理方面的建设。如《关于深入贯彻四好农村路建设精神 加快推进农村物流发展的通知》提出加快县乡村农村物流网络节点体系建设，建设改造18000个村级农村物流服务店，打造10家农村物流品牌企业等项目，提升农村物流发展水平[18]。

2.5？公共服务

北京在提升农村公共服务方面采用以城带乡的策略。《关于实施乡村振兴战略的措施》中强调城市公共服务向农村延伸，建立城乡一体的教育、医疗卫生、社会救助等基本公共服务体系[9]。浙江在策略上将乡村公共服务与产业紧密结合，以发展乡村教育事业、鼓励乡村就业创业和推动乡村医养产业发展为抓手。如《全面实施乡村振兴战略高水平推进农业农村现代化行动计划（2018—2022年）》的通知中提出：促进城乡就业创业服务一体化，将基层公共就业服务平台延伸到乡村；推进乡村医养产业发展，加快高水平医疗联合体和县域医疗服务共同体建设等方针[19]。

2.6？乡村治理

对比北京、浙江两地的乡村治理经验，北京乡村治理重心在于社会和谐稳定发展，浙江则更加注重人才创新和产业活力。《关于实施乡村振兴战略的措施》提出建立健全选派第一书记工作长效机制，打造“一站式服务”的综合服务平台等[9]。《实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划（2018—2020年）》提出建立健全村人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会并有效发挥作用[20]。浙江在创新人才培养方面力度较大，如《加快农创客培育发展的意见》通过加大面向大学生信息发布和高校定向培养力度，鼓励各地举办农业创新创业大赛等创业创新引导，加强融资渠道优化农创客对接服务等[21]。《深化农业技术与农业工程职称改革暨做好2018年度职称评审工作的通知》深化推进农业技术与农业工程职称改革，拓宽职业农民职称评审通道[22]。

3 对策建议

上海、浙江两地在乡村振兴工作中取得成效显著，一些典型村庄已经成为全国知名村庄，并且其发展取得了显著的经济社会和政治效益。梳理两地的经验可以发现，在村庄建设管理、生态涵养区村庄的绿色发展、人才引进、村民主体性发挥方面既有顶层设计，又有实招妙招。

对标两地乡村发展的历史，北京市乡村振兴面临着与这些地区共性的问题，比如：乡村风貌缺少管理、私搭乱建问题严重；生态涵养区有绿水青山，但是由于污染防治措施落实严格，存在有资源无客源的问题；老龄化和空心化，人才流失严重；北京乡村治理中村民主体意识未有效发挥，在农村发展项目中出现“靠边站”“被动干”问题突出，不少村庄基础设施建成后得不到有效管護。在系统梳理上海市、浙江省两地乡村振兴工作的经验后，结合北京市当前面临的美丽乡村建设问题，笔者提出以下建议。

3.1？立法先行，规范引领乡村振兴

要充分发挥立法和规章在北京乡村振兴中的统筹和标尺作用，建议北京市级层面全面研究制定促进乡村振兴的地方性法规、政府规章，尤其是在农村集体产权制度改革、乡村风貌、乡村民宿发展、乡村污水垃圾处理等领域，突出重点，统筹兼顾，促进立法先行和规范引领。上海和浙江近期开展了很多先行先试的做法值得借鉴，比如上海近年来陆续出台了《上海市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》《上海市农村生活污水处理设施运行维护管理办法（试行）》等；浙江的《关于加快推进农家传统特色小吃产业发展的指导意见》《关于深入贯彻四好农村路建设精神 加快推进农村物流发展的通知》《全面实施乡村振兴战略高水平推进农业农村现代化行动计划（2018—2022年）》《关于加快农创客培育发展的意见》等，浙江一些地方如安吉县制定了地方标准规范——《乡村治理工作规范》。

3.2？支持生态涵养区实验推行绿色发展，将绿水青山转变为金山银山

要探索打破当前生态涵养区产业发展限制的机制，夯实绿色发展条件，探索生态休闲旅游产业。可以借鉴浙江省台州市“三绿清单”模式，在建立和健全生态休闲旅游产业发展根基的情况下发展产业。一是要在村庄内建立严格的绿色公约，内容覆盖垃圾分类、环境保护、废物利用、村庄卫生等方面，做到人人知情，人人履责；二是从规范管理、长效保护、整合利用等方面着手，对境内丰富的自然资源、人文资源加以保护和管理，制定“绿色资产清单”，强化乡村绿色资源的保护与传承，每年由农、林、水等部门直接评估或者委托第三方进行严格评估，以防以环境为代价发展产业；三是针对游客“食、住、行、娱、游”5个环节中的低碳行为制定货币兑换条件，即“绿色货币”制度，鼓励游客自觉肩负环保责任，将绿色低碳旅游观念贯穿旅游全过程。

3.3？建立人才引进和配套服务机制，确保乡村振兴人才兴旺

一是要丰富规划师人才队伍，充分认识到乡村振兴策划工作先于规划工作，借鉴上海在区级形成乡村规划师储备库，吸引涉及建筑、艺术、文化等各类领域的人才下乡，解决当前乡村规划创意短板的问题。二是充分发挥退休党员余热，在镇、村两级搭建城区退休党员设岗定职平台，引导退休党员发挥其社会资源优势、管理经验及业务能力等，做到人尽其才、才尽其用；同时注重加强基层党组织与城区退休党员的联系，通过镇、村评优等活动，对农村发展做出贡献的城区退休党员进行奖励。三是重点要做好人才下乡的医疗和教育公共服务保障，大城市应该定向地兼并小城镇的卫生院和小城镇的中小学，将其改造成为大城市名院的分院和名校的分校，快速地提升公共服务质量，确保下乡人才能够在乡村附近得到良好的公共服务，干得久、呆得住。

3.4？明确美丽乡村建设不招投标内容，提升村民参与村庄建设的主体性

要重点明确政府和村民在村庄建设中的责任边界，要以投工投劳、资金等配套投入调动村民参与村庄建设和管护的积极性。其一是在村庄规划过程中，以问题为导向，与村民实现“共谋”；二是在村庄建设过程中，部分项目不实施招投标，从与村民自身休戚相关的自家房屋周边环境共建做起，通过“以奖代补”的形式，逐步引导村民参与到村庄公共空间和公共事务的建设中来，实现“共建”；三是在村庄管理过程中，通过订立人人知情的管理公约，认养、认捐、认管村庄公共空间内的物品，实现与村民“共管”。

注：

①维护耕地土壤的地形、地貌条件、成土母质特征、农田基础设施及培肥水平、土壤理化性状等综合构成的耕地生产能力。

参考文献：

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