黄河流域生态保护与高质量发展的协调推进策略

内容提要：黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。处理好黄河流域生态保护与高质量发展的关系，对深化落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，形成新的发展格局和模式，具有重要的战略意义。推动黄河流域保护和高质量发展，要处理好“四大关系”，建立长效机制和体系，构建“三区七群”协调发展格局，积极推动产业优化升级，加强重点生态功能区保护，强化以水为核心的基础设施体系建设。

关键词：黄河流域;生态保护;高质量发展

中图分类号：F127    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）11-0033-07

2019年9月，习近平总书记在河南郑州召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出了黄河流域生态保护和高质量发展的重大国家战略，并明确了黄河流域作为我国重要生态屏障和重要经济地带的地位，以及黄河流域生态保护与高质量发展的关系和未来的重大战略任务[1]。黄河流域生态保护和高质量发展战略的确立与实施，将与其他区域发展战略一起，有效促进我国区域均衡发展和绿色发展，推动区域协调发展新格局的形成。

黄河流域是我国经济社会发展的重点区域，也是发展与保护矛盾比较突出的区域。正因如此，黄河流域的保护与发展问题始终受到党和政府的高度重视。2010年国务院批复的《全国水资源综合规划（2010—2030年）》将黄河流域水资源利用规划作为其重要组成部分;“十二五”时期国家发展和改革委员会会同有关部门编制了《全国生态环境保护与建设规划（2013—2020年）》，明确了黄河流域发展的重点任务和目标;国务院发布的《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化规划（2014—2020年），均对黄河流域的重点区域发展给予了明确的定位。“十三五”时期，黄河流域依然是我国生态环境保护和经济社会发展的重点区域。黄河流域的生态环境保护与发展问题，也是近年来学术界关注的焦点，涉及资源管理、生态保护、生态治理等各个方面[2-5];黄河流域生态保护和高质量发展被确定为国家战略后，更是引起学术界的广泛关注，形成了一系列成果[6-8]。

黄河流域作为中华文明的发源地之一和中华民族自强不息的沃土，是中华民族坚定文化自信的重要根基。保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。展望未来，在黄河流域生态保护和高质量发展战略的指导下，必须处理好长远目标与近期任务的关系，遵循轻重缓急和因地制宜的原则，因地施策、因时施策，因事施策、因实施策，逐步解决发展中的关键问题和难点问题，形成全面协调发展的新格局。

一、黄河流域生态保护和高质量发展的长远形势与近期任务

黄河流域的长久安澜，必须坚持辩证统一的逻辑思维，正确认识生态保护与高质量发展的关系。

（一）生态环境脆弱和資源环境的高负载是黄河流域的基本态势

黄河流域生态环境脆弱，是黄河流域的自然基础，这是由其所处区域的地势、地貌、气候、经纬度、海陆关系等自然环境条件决定的。与我国长江、珠江、黑龙江、淮河、辽河、海河等流域相比，黄河流域的生态环境是最脆弱的。尤其是流域内的高原生态系统、干旱与半干旱地区的草原或农业系统，脆弱性尤为突出，支撑经济社会发展的能力有限;即使是沿黄的河谷盆地、平原与三角洲地区，也存在旱涝、水资源短缺引起的突出生态环境问题。

资源环境高负载是黄河流域人地关系的基本状态。黄河流域具备适宜农业文明发展的自然环境和支撑工业化发展所需的关键资源，且优势突出。但黄河流域长期处于高强度的开发中，尤其是农业的开发具有悠久的历史，土地、水、能源、部分金属与非金属资源开发时间长、强度大，使流域资源环境处于高负载的状态。无论是农牧业区域，还是能源等矿产资源开发的城市，其资源环境一定程度上都呈现高负载的状态。例如，黄河流域以不到全国2%的水资源量，承载着全国近9%的人口;上中游区域的能源开发强度大，对当地脆弱的生态环境形成了巨大的压力;河南和山东都是我国人口稠密、城镇规模和产业规模比较大的区域。总体来看，黄河流域资源环境的高负载还有加重的趋势。

脆弱的生态环境和高强度的资源环境承载，使黄河流域长期处于巨大的压力状态中。认识这一基本特征，是正确处理黄河流域生态保护和高质量发展关系的基本出发点，也是制定相关战略和实施方案的基本出发点。

（二）与“水”相关的问题和风险长期存在

一是洪水风险。新中国成立以来，黄河治理取得巨大成就，洪涝灾害得到有效防范，但洪水风险将长期存在。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，“洪水风险依然是流域的最大威胁”[1]。尤其是下游区域，面临着长期的洪水威胁，“地上悬河”形势严峻，滩区防洪运行和经济发展矛盾长期存在。由于全球气候的变化，处于季风气候区的黄河流域，发生极端天气和气候事件的概率增大，防范风险的难度增大。经过长期的发展，黄河流域的人口、城镇、产业和基础设施等，形成了较大的规模，分布范围广泛。保护居民和财富不受洪水等灾害威胁，面临较大的压力。

二是水资源短缺。水资源总量有限和人均占有量偏低，黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%，水资源开发利用率高达80%[1]，水资源短缺明显。与此同时，还存在水资源利用粗放、农业用水效率不高等问题。随着流域内山东半岛、太原城市群、呼包鄂榆地区、中原经济区、关中-天水地区、兰州-西宁地区、宁夏沿黄地区等区域的城镇化和工业化发展加速，用水需要还会增长，水资源短缺的压力还会有所增大。流域性整体水资源缺乏将是常态。高效节约用水既是近期需要解决的突出问题，又是长期面临的严峻形势。

三是水环境问题突出。2018年，黄河137个水质断面中，劣V类水占比达12.4%，明显高于全国6.7%的平均水平[1]。黄河流域是我国电力、化工、钢铁、建材、有色冶金等重化工业集聚的区域，致使黄河干流和汾河、伊洛河等支流水环境压力加大，沿黄城市的水环境治理任务突出。此外，城镇化引起的城市水环境问题和农业面源污染也是比较突出的问题。流域性污染治理、防范水环境风险、保障水质稳定达标的任务都较为繁重。

此外，局部地区还存在生态系统退化、水源涵养功能弱化、水土流失严重、湿地萎缩、生态流量偏低等一系列与水相关的生态环境问题。

（三）发展与保护的矛盾均较为突出

经过长期建设和发展，黄河流域在经济社会发展方面取得了较大成就，基本上形成了有利于未来发展的国土空间开发结构和经济社会分布格局，但也形成了生产力布局与生态环境安全格局之间、发展规模与资源环境承载之间的矛盾。突出体现在以下方面：一是中上游区域能源等矿产资源的开发与本地生态环境保护的矛盾突出，尤其是流域内一系列重化工园区的布局与建设，对水环境、水资源的影响较大。二是城镇化和工业化的快速发展导致重点区域资源环境压力增大，存在发展规模与承载能力间的不匹配、发展方式或模式与区域生态环境要求不协调的问题。三是重点城镇化地区基本农田保护、农业生产持续发展面临较大的压力。四是黄河流域是我国贫困区域比较集中的区域，贫困地区的发展与保护的矛盾比较突出。

总体来看，保护与发展矛盾突出的态势，将长期困扰着黄河流域的经济社会发展。黄河流域是我国破解这对矛盾的难点区域，建成生态经济带的愿景任重道远。为此，急需探索人与自然再平衡、在更高层次再协调的战略途径和措施，构建有利于生态文明建设的发展模式，推动流域保护与经济发展良性互动，形成可持续的发展道路和格局。

（四）提升发展质量面临较大压力

总体来看，提升黄河流域发展质量面临较大的压力，具体体现在：已经形成的经济系统，以重化工等传统产业为主，产业升级改造缺乏强大的动力，建立高效集约节约的产业链、产业集群的动力不强，机制保障不足;新产业、新业态发展壮大的动力不足，市场竞争力和技术竞争力不强;高素质的劳动力队伍缺乏;等等。

二、黄河流域生态保护和高质量发展需要把握的重大关系

黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，必将促进流域的快速发展，因而黄河流域保护与发展的关系须在新的形势下重新谋划与构建。具体来说，要处理好流域生态环境安全格局稳定与开发布局之间的关系、重点区域发展规模与资源环境承载之间的关系、重点突破与系统统筹之间的关系、机制保障与因地制宜之间的关系。

（一）流域生态环境安全格局稳定与开发布局之间的关系

黄河流域生态系统是一个有机整体，维护流域生态环境安全格局稳定是长期任务、千秋大计。遵循人与自然和谐共生的科学自然观和绿水青山就是金山银山的绿色发展观，尊重自然、顺应自然，促进人与自然和谐，是黄河流域开发与发展的最基础原则和最基本遵循。无论是资源开发利用、生产企业和重大项目的建设布局，还是城镇布局与建设，都应以保持流域生态环境格局的长久稳定为前提。国家确定的一系列生态功能区功能的稳定和持续效力的发挥，是生态环境安全格局稳定的基本标志。必须以关键生态功能和生态要素为依据，确定整个流域的经济社会生产力布局、发展规模与发展方式。

（二）重点区域发展规模与资源环境承载之间的关系

保障重点区域的人居环境安全，保持经济发展活力、潜力和竞争力，是黄河流域发展的基本目标。协调好重点开发区域、城市群地区的发展规模与资源环境承载之间的关系，尤为重要。优化区域开发结构、促进产业结构升级、提高创新能力，是缓解重点区域生态环境约束的有效途径。优化资源开发利用模式、提高资源利用效率、建立科学的生态环境安全格局，是提高重点区域资源环境承载的关键任务。应加强国土开发的适应性评价，为开发规模和开发方式选择提供科学依据;加强生态红线、永久基本农田、城市开发边界、资源利用上线、环境质量底线管理等一系列基础工作，确立合理的承载能力和开发格局。

（三）重点突破与系统统筹之间的关系

流域性的保护与开发涉及自然、社会、文化、经济等方面，是一项复杂的系统工程。必须用系统的理论、方法和手段解决黄河流域面临的问题。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确提出，“黄河流域生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程，对一些重大问题，在规划纲要编制过程中要深入研究、科学论证”，这是系统观的具体体现。黄河流域的开发与保护，必须尊重系统性、整体性的规律和原则，找准生态环境保护、资源利用、高质量发展的突破重点，集中力量办大事，推动整个流域发展迈上新台阶。

（四）机制保障与因地制宜之间的关系

建立全局统筹的协调机制是保障黄河流域生态保护和高质量发展战略实施的重要举措。黄河流域生态保护和高质量发展战略的深化落实，应坚持因地制宜的思路，聚焦解决阶段性问题，但系统性的保障机制也是不可或缺的。以整体性的保障机制牵引流域各种类型区域差异化施策，是推动流域协调发展的有效途径。

三、黄河流域生态保护和高质量发展的长效机制和体系构建

推动黄河流域生态保护和高质量发展，应以促进人与自然的和谐发展、促进区域经济结构调整和增长方式的转变为基本目标，遵循综合协调、保护优先、区域差异三大基本原则，基于流域内不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，构建保护与发展的长效机制。

（一）建立健全跨区域协调机制

黄河流域内部的经济发展不平衡，发展能力、基础和潜力差异明显。受资金、技术等因素的影响，黄河流域在防治污染、节约资源、降低能耗等方面面临较大的困难。解决这些困难，必须通过建立健全跨区域的协调机制来实现。积极建立有效、实用的合作机制，统筹协调流域发展的重大问题，如建立區域行政首长联席会议制度、重大项目部门会商制度和通报制度等，统筹考虑上下游关系、区域内外关系以及生产与生活的关系，统一协调环境基础设施建设和环境保护工程，对重大资源开发和建设项目进行区域整合，构建流域产业发展区域统筹的整体框架。

（二）建立责权明晰的责任体系

在流域保护与发展的整体框架下，明确企业、地方政府和中央政府需承担的责任和义务。企业是推动经济增长的主体，也是环境污染和生态破坏的直接来源者;除非治理污染带来的边际收益大于边际成本，否则它不会主动增加环保开支。因此，必须对企业加强监管，把企业的生态环境保护意识纳入生产管理的每一个环节。地方政府应在国家大政方针指导下制定适应本区域的各项措施，依据本区域生态环境条件发展经济，尽力使经济发展与区域生态环境相协调。中央政府最有可能从全局、长远发展的角度来认识经济增长和环境保护的关系，并做到两者兼顾，能够根据经济发展水平与特点出台生态环境保护相关政策，并使其随着经济、社会的发展作出与时俱进的调整。中央政府应积极制定流域整体发展与生态环境相协调的相关政策，完善相关体制机制，实现长远的、整体的利益最优化。

（三）强化环境管理法规体系建设，健全生态补偿机制

环境管理法规体系是依法利用资源、保护环境的基础，而健全生态补偿机制正是解决经济发展与环境保护矛盾的重要举措。所谓生态补偿机制，就是要通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，通过相应的制度安排使生态投资者获得合理回报，生态环境损坏者和生态保护成果受益者付出相应费用，激励人们从事生态保护投资并使其生态资本增值[9-10]。

采取财政扶持和资源税费征收的方式，支持和扶持环境保护基础设施建设，将会大力推动黄河流域生态经济建设，加强水源涵养和水土保持力度。要向生态环境保护重点地区、资源型经济转型地区提供财政补助，并适度增加自然保护区和生态功能保护区的投入力度。

坚持“谁开发、谁保护，谁利用、谁补偿”的原则，建立跨流域调水的资源补偿机制，由国家相关部门和省级政府协调，由受水区按照使用量提供相应的资源补偿费用。在进行区域环境容量与环境承载能力系统分析的基础上，制定有效的“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）落实措施，最大限度地保护生态环境。

（四）以节能减排、绿色GDP为导向完善考核体系

树立科学的发展观、政绩观，是实现流域经济社会与自然生态可持续发展的基础。这就要求各级领导干部在谋求经济发展时，既要尊重经济规律、社会规律，又要尊重自然生态规律;既要充分考虑经济与人口增长的需求，又要考虑资源的支撑力与生态环境的承载力。为此，应当把绿色GDP、节能减排等内容纳入各级领导干部的政绩考核体系中，并不断完善科学的政绩评价标准、考核制度和奖惩制度，在发展经济的同时确保流域生态资产的“保值”“增值”。将节能减排工作和政绩考核结合起来，节能减排要求就更容易得到贯彻，对政府官员、企业责任人的考核也就显得更有实际意义。一方面可以有效地改变政府官员的政绩观，抑制和规范政府及企业的投资行为;另一方面，也能够有效地改善投资结构，促使投资方由高污染、高能耗行业向低污染、低能耗行业转移。与此同时，应同步建设一批直接服务于重要产业基地、产业集聚主要节点的环境保护基础设施，从强化能力建设入手，改善流域产业与人口集聚区条件，提升缓解保护与发展矛盾的支撑能力。

（五）制定区域性产业准入与退出政策体系

针对黄河流域产业发展和环境质量状况，按照国家主体功能区建设有关要求，以“不欠新账、多还旧账”为基本原则，在流域内实行严格的环境准入政策，从严控制“两高一资”总体规模和空间布局。黄河流域重点产业环境准入制度应至少基于以下三个层次建立：第一，其属性应符合国家产业政策和各自地域产业布局战略;第二，选址地区的环境基础设施完善，已有或经区域调控后有富余总量指标;第三，以资源环境利用效率来审核行业及企业入驻产业集聚区的可行性。

（六）探索以生态型替代生态破坏型的产业置换机制

生态建设必须认真考虑如何解决居民的吃饭、增收和富裕等实际问题，这些实际问题和长远生计得不到有效解决，生态建设就很难取得持久成效。流域生态建设与经济发展互动机制构建的关键，在于如何把当地人民从只能依赖生态资源消耗才能生存的传统落后产业中解脱出来，将产业发展、经济增长与生态建设结合起来。这就需要一种产业置换机制，根据流域的自然、人文资源和地域、民俗等特征，选择一种或几种能够促进生态建设和保护的生态型产业来置换传统耕作农业和污染工业，并以生态产业增量逐步“消化”掉污染工业存量。所选产业不仅要适合当地实际情况，而且要具备形成产业链的潜在空间，带动与之相关的生态产业发展。

四、黄河流域生态保护和高质量发展的具体推进策略

推动产业升级和绿色化发展，保障重点生态功能区域提供优质生态产品，强化以水为核心的基础设施体系建设，是黄河流域发挥各地区比较优势、促进生态环境保护与经济社会协调发展的主要策略。

（一）以“三区七群”为基本框架，推动黄河流域人与自然协调发展

所谓“三区”，是指青藏高原保护与限制开发区、黄土高原资源开发—经济发展—生态环境保护协调发展区域、华北平原现代化高质量升级—生态环境保护协调发展区。这三大区域基本体现了黄河流域自然环境的差异和特点，以及保护与发展面临的区域性问题。

所谓“七群”，是指山东半岛城市群、中原城市群、关中城市群、太原城市群、呼包鄂城市群、银川平原城市群和兰西城市群。上述城市群是黄河流域人口—产业—城镇的重点集聚区，是落实“区域中心城市等经济发展条件好的地区要集约发展，提高经济和人口承载能力”的重点区域，也是我国“十三五”规划确定的要重点发展的城市群，在推动我国新时代区域协调发展中具有重要地位。优化城市群的空间结构、发展模式、产业结构，对保护水环境和促进高质量发展至关重要，探索深化改革、生态文明建设的新路子也应以这些城市群为重点。

“三区七群”协调发展格局的构建，既符合黄河流域生态环境的基本狀况，又符合流域经济社会发展的现实基础和未来潜力，更能有效落实“因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展”的要求。

华北平原地区是我国人口稠密和经济发展的重点区域，应以高质量发展为引领，以山东半岛城市群和中原城市群为重要载体，协调好新型工业化、新型城镇化、农业现代化与区域生态环境的关系。保护好这一区域的耕地，对保障我国的粮食安全极其重要。

黄土高原地区是黄河流经的主要区域，资源丰富，生态环境脆弱性突出，是开发与保护矛盾突出的区域。处理好资源开发与生态环境保护的关系是目前最紧迫的问题。未来应遵循可持续的基本规律，促进其合理发展。应以太原城市群、关中城市群、呼包鄂城市群和银川平原城市群为载体，探索可持续发展的模式与方式。

青藏高原区域是黄河的发源地，是我国的重要水源涵养区，长期的战略应是面上保护、点状开发，形成服从自然的开发格局。

（二）積极推动产业优化升级，促进绿色发展

落实国家生态文明建设战略的要求，积极推动工业行业优化升级，是实现生态环境保护与经济协调发展的重要策略。

积极推进生态工业园区建设。利用多种经济、政策手段相融合的策略，促进绿色发展。坚持优先落实产业升级政策、优先保证环保投入、优先加强环境管理能力建设，重点支持以优势特色资源深加工等绿色产业为代表的生态经济园区，探索化工类产业园区以资源节约型、环境友好型为导向的经济发展模式和增长方式，逐步实现产业升级。通过农产品深加工园区、特色农业和养殖业基地建设，推动生态农业和现代化发展。完善区域性生态经济园区、循环经济园区支持政策，推动园区发展。

强化黄河中上游能源重化工基地优化发展。该基地是指陕西、山西、内蒙古西部和宁夏宁东区域，这些基地的煤炭与天然气生产、能源供给、新型煤化工等产业已形成突出的规模优势，对保障全国能源安全意义重大。现已形成宁夏宁东能源化工基地、鄂尔多斯能源与重化工基地、陕西榆林能源化工基地三大产业集聚区。这一区域能源的开发与化工的发展，对流域和区域生态环境影响较大，因而必须提升环境管理和保障能力，推动技术保障体系建设，促进其可持续发展。

（三）加强重点生态功能区保护，夯实提供优质生态产品的基础

黄河流域自然资源丰富、景观壮丽秀美，沙漠浩瀚、草原广布、峡谷险峻，壶口瀑布更是气势恢宏;拥有三江源、祁连山等多个国家公园和国家重点生态功能区。应深化落实黄河流域生态保护和高质量发展战略的要求，加强重点生态功能区保护，夯实提供优质生态产品的基础。

在现代流域发展思想指引下，充分考虑全国国土空间格局，以及流域的自然和经济社会状况，合理划定生态环境保护分区;充分考虑上中下游的差异和空间格局生态功能的不同要求，确定分区保护目标，实现上中下游、不同空间格局因地制宜治理黄河生态的目标。积极探索生态环境保护技术研发与集成，为系统解决全流域生态环境保护问题提供支持。

上游要以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，提升水源涵养能力。中游要突出抓好水土保持和污染治理;有的地方则要以自然恢复为主，减少人为干扰;对汾河等污染严重的支流，则要下大气力推进治理。下游的黄河三角洲是我国暖温带最完整的湿地生态系统，要做好保护工作，提高生物多样性[1]。

（四）强化以水为核心的基础设施体系建设，确保流域安全

完善防洪减灾体系建设，确保流域安全。黄河水害隐患还像一把利剑悬在头上，丝毫不能放松警惕。保障黄河长久安澜，应根据新的形势和要求，加强防灾减灾体系的建设，确保流域安全。完善水沙调控机制，紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”[1]。加强河道和滩区综合提升治理，减缓黄河下游淤积，确保黄河沿岸安全;加强重点河段的防护工程，确保重点区域的安全。

完善城市给排水和农业水利基础设施，推进水资源节约集约利用。要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放型向节约集约型转变。

黄河中上游地区要优先建设矿区生态环境修复工程、高效节水及水资源综合利用工程，强化区域生态防线功能，破解当前水资源不足的困局;在汾河流域要加快工业园区污水处理工程建设;在渭河流域则要加快生活污水处理工程和农业面源污染控制工程建设。

参考文献

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[10]王德凡.内在需求、典型方式与主体功能区生态补偿机制创新[J].改革，2017（12）：93-101.

Abstract： The Yellow River Basin plays an important role in economic and social development and ecological security in China. It is of strategic significance to deal with the relationship between ecological protection and high-quality development in the Yellow River Basin in order to deepen the implementation of the development concept of “innovation， coordination， green， opening and sharing” and form a new development pattern and model. To promote the protection and high-quality development of the Yellow River Basin， we need to handle the “four relationships”， establish long-term mechanism and system， build the “three areas and seven urban agglomerations” coordinated development pattern， actively promote industrial optimization and upgrading， strengthen the protection of key ecological functional areas， and strengthen the construction of infrastructure system with water as the core.

Key words： the Yellow River Basin; ecological protection; high-quality development