粤港澳大湾区协调发展水平评估及其提升策略

2019-09-10覃成林崔聪慧

改革 2019年2期

覃成林崔聪慧

内容提要：粤港澳大湾区建设是我国新时代实施的一项重大区域发展战略。促进协调发展是粤港澳大湾区建设的一条主线。本文运用可公开获得的数据，对粤港澳大湾区协调发展水平进行了分析。结果表明，2001—2016年，粤港澳大湾区的协调发展水平总体上提高了94.6%，目前的协调发展水平相对较高，协调发展度为0.9919。增强各城市间的经济联系有利于提高粤港澳大湾区的协调发展水平，缩小各城市间的经济增长率差异和经济增长水平差异是促进粤港澳大湾区协调发展的重要内容。建设覆盖港澳的高水平快速交通网络和推动通信网络的同城化，可以为粤港澳大湾区协调发展提供更好的基础条件。

关键词：粤港澳大湾区;区域协调发展;区域经济增长

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：1003-7543（2019）02-0056-08

建设粤港澳大湾区是我国的一项重大区域发展战略。2017年3月5日，国务院总理李克强在《政府工作报告》中提出，要“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”。2017年12月18～20日，中央经济工作会议再次强调要“科学规划粤港澳大湾区建设”。2017年7月1日，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。这标志着粤港澳大湾区建设正式启动。

在城市构成上，粤港澳大湾区由广东珠三角地区的广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门、惠州、肇庆9个城市与香港、澳门所组成。粤港澳大湾区有着国内外其他城市群所不具有的特殊性;第一，在社会制度方面，在“一国两制”的制度安排下，珠三角地区实行的是社会主义制度，香港和澳门则是资本主义制度，它们之间存在政治制度、法律制度、行政管理制度等方面的差异。第二，在经济制度方面，珠三角地区是中国内地关税区的一部分，香港、澳门则分别是独立的关税区和自由贸易港，三者之间的经济制度及经济自由度有一定差异。第三，在内部联系方面，珠三角地区的9个城市在广东省行政管辖下，经济社会联系紧密且相对容易协调，是一个具有明确分工与合作且由广东省统筹协调的经济系统。然而，这9个城市与香港、澳门在行政级别上不对等。香港和澳门是特别行政区，其行政区等级高于珠三角地区的9个城市。因此，它们之间难以形成对等的协商对话关系。总体上，珠三角地区的9个城市要与香港、澳门开展合作及协商发展事务往往需要经由广东省人民政府这个环节，或者需要获得广东省人民政府的支持，有时甚至需要中央政府的指导和协助。正是粤港澳大湾区这三个方面的特殊性，使其有了国内其他城市群所不具备的有利发展条件，如对接世界经济体系和对外开放的便利、经济社会制度异质性所蕴含的发展互补性及活力等，同时也给其内部各城市之间的要素流动、经济联系、产业分工、区域合作等造成了阻碍。如何实现区域协调发展，形成发展合力，是粤港澳大湾区建设必须要面临和解决的一个重大难题。

事实上，自香港和澳门回归祖国开始，粤港澳大湾区就开启了协调发展的进程。国家先后采取了一系列重大政策措施推动粤港澳大湾区协调发展。2003年，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称“CEPA”》）得以签署。2014年12月，在CEPA框架下又实施了《内地与香港CEPA关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》和《内地与澳门CEPA关于内地在广东与澳门基本实现服务贸易白由化的协议》，率先在广东实现对港澳服务贸易自由化。这些经贸制度的安排为粤港澳大湾区协调发展提供了指引和制度保障。经国务院批准，国家发展和改革委员会于2008年12月发布实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》，其主要目的之一就是促进粤港澳大湾区协调发展。在这些政策措施的推动下，粤港澳三地政府积极合作，为促进粤港澳大湾区协调发展付出了持续的努力。那么，时至今日，粤港澳大湾区的协调发展水平究竟如何？在推进区域协调发展方面还存在什么问题？本文将对此进行分析，希望从中获得有价值的政策信息，为新时代粤港澳大湾区协调发展提供决策参考。

一、相关文献综述

从区域范围看，粤港澳大湾区与大珠三角城市群是完全一致的。因此，关于粤港澳大湾区协调发展的研究，我们可以追溯到部分学者对大珠三角城市群的相关研究。刘进提出，大珠三角城市群比较适宜采用“一圈多层”的协调发展模式，而实现这个模式的关键是要加强粤、港、澳和穗、港、澳三地政府之间的联系和合作[1]。程玉鸿、李克桐从城市群的视角，分析了1991～2011年大珠三角城市群的区域协调发展水平，并将其分为低水平无序波动阶段（1991～1996年）、快速增长阶段（1996～2007年）和高水平波动阶段（2007—2011年），并提出了要充分发挥市场活力、促进一体化发展、合理发挥政府力量、促进城市群转型升级等推动大珠三角城市群协调发展的政策建议[2]。

在粤港澳大湾区概念提出之后，关于粤港澳大湾区的研究文献不断增多。张日新、谷卓桐认为.区域协调是湾区经济的主要特点之一，粤港澳大湾区要把协调发展当作其发展的一个重要目标[3]。除此之外，相关研究多集中在粤港澳大湾区的战略意义、战略重点等方面。蔡赤萌认为，建设粤港澳大湾区，既是粤港澳区域经济社会文化自身发展的内在需要，又是国家区域发展战略的重要构成与动力支撑点，同时也是建设“一带一路”战略枢纽、构建“走出去”“引进来”双向平台的重要区域支点。此外，粤港澳大湾区的建设也是构建港澳经济长远发展动力，成功实践“一国两制”、达致港澳长远繁荣稳定和凝聚港澳向心力的重要措施[4]。粤港澳大湾区的建设肩负着如此重要的使命，那么，粤港澳大湾区发展的战略重点在哪里呢？关于这一点，覃成林等认为，粤港澳大湾区城市群的建设应该以建成全面小康社会和信息社会、具有强大引导力和辐射力的世界经济中心、国家重要的增长极和世界最具活力湾区为发展战略重点[5]。丘杉则认为，从长效合作機制的维度看，粤港澳大湾区要以“互联互通”为基本原则和方向，促进珠三角和港澳的共同发展;从国家发展动能维度看，粤港澳大湾区要将更多的国家发展理念、发展空间输送至香港，促进其繁荣稳定;从“一带一路”的维度看，粤港澳大湾区要实现与沿线国家和重要城市的无缝连接，打造总部功能，成为“一带一路”重要门户枢纽;从大城市群的维度看，粤港澳大湾区要以内部行政边界模糊化，推动连片发展，打造无城界阻碍的超级城市群[6]。刘成昆认为，建设粤港澳大湾区，必须要明晰香港、深圳和广州的核心城市地位，密切各城市的分工协作，健全区域公共治理，发挥市场机制作用[7]。毛艳华、荣健欣认为，在国家“双向”开放、“一带一路”建设和实现经济发展方式转变的战略背景下，应该将粤港澳大湾区建设成为“一带一路”重要支撑区域、国际科技创新中心、全球最具活力经济区、世界著名优质生活圈、“一国两制”实践示范区，这五个方面是粤港澳大湾区建设的重点。同时，他们提出应从凝聚区域合作共识、创新区域合作体制机制、培育利益共享产业价值链、共建湾区优质生活圈和完善湾区发展规划协调机制等五个方面人手，规划建设粤港澳大湾区[8]。此外，高国力等从国家宏观发展的角度，认为粤港澳大湾区的建设对于推动形成全面开放新格局、加快实施区域协调发展战略、促进新时代中国特色社会主义建设具有重要战略意义。在高质量发展阶段，要切实推进“一带一路”建设与粤港澳大湾区建设这个国家重大区域发展战略的对接。作为改革开放的前沿，粤港澳大湾区应该加快国际接轨、全面提升开放型经济水平，建设国际化、现代化和自由化经济体系，打造国际一流湾区经济体和世界级城市群.为我国湾区经济创新和开放发展提供先行示范[9]。

上述文献虽然讨论了粤港澳大湾区的协调发展问题，但是侧重于如何推动粤港澳大湾区协调的思路探讨，而且基本上限于定性分析。我们认为，无论是从科学研究的逻辑考虑，还是从促进粤港澳大湾区协调发展的现实需求看，都需要首先弄清楚粤港澳大湾区协调发展的状态。换言之，就是要先开展粤港澳大湾区协调发展水平评价研究，依据定量分析的结果，揭示粤港澳大湾区协调发展究竟处于什么状态，还存在什么问题。否则，仅仅凭经验判断，所提出的关于粤港澳大湾区协调发展的思路、建议等就有可能脱离事实。这恰恰是现有相关研究所存在的问题之一。

在如何评价区域协调发展状态或者水平方面，尽管相关的文献不少，但真正从区域协调发展的内涵出发，建立相应的评价方法，开展区域协调发展分析的文献并不多。其中，陈红霞、李国平从时间和空间两个角度分析了1985～2007年京津冀区域经济协调发展的时空差异，并将其测度指标分为量指标和质指标.量指标包括人均GDP、年度GDP和GDP增速，而质指标用市场一体化水平来分析结构水平[10]。覃成林等基于对区域经济协调发展内涵的认识.构建了一个区域经济协调发展的评价方法[11]。该方法依据判断区域经济协调发展的三个标准，设立了Moran's I指数、区域经济增长率变异系数、区域经济增长水平变异系数，分别考察区域经济联系、区域经济增长状态、区域经济差异状态。然后，将这三个指标平均赋权，计算区域协调发展度。程玉鸿、李克桐在上述指标体系的基础上又加上相对价格这个指标来衡量市场一体化程度，利用最值法对各项结果进行无量纲标准化处理，最终用平均赋权法计算区域协调发展度[12]。这些学者所提出的区域协调发展评价方法都共同强调了必须反映区域协调发展内涵这个要求，因此是较为科学的。与之相比，部分文献因为没有考虑到这个要求，甚至是错误地理解了区域协调发展的概念及内涵.所提出的相关评价方法白然不能正确地评价区域协调发展状态或水平，而等同于区域经济发展评价或者区域可持续发展评价。这是一个需要纠正的问题。

本文拟采用覃成林等提出的区域经济协调发展水平的测度方法[11]，对2001～2016年粤港澳大湾区的协调发展水平进行测度。除了测算粤港澳大湾区协调发展的总体水平之外，本文还将用Moran’sI指数、区域经济增长率变异系数、区域经济增长水平变异系数这三个指标，分别考察粤港澳大湾各城市之间在经济联系、经济增长状态、区域经济差异等方面的变化。

二、测算方法与数据处理

（一）区域协调发展水平测算方法

本文采用覃成林等[11]提出的区域经济协调发展水平测算方法。第一，用Moran’sI测度粤港澳大湾区各城市间的经济联系状态。计算式为：

第二，用粤港澳大湾区各城市经济增长率变异系数测度它们之间经济增长的状态。

第三，用粤港澳大湾区各城市经济增长水平变异系数测度城市间经济差异状态。

第四，用平均赋权法将所测度的，I、βt、Vuw合并成一个反映区域协调发展水平的综合指标.用z表示。

（二）数据来源及处理

本文选取2001～2016年为研究时段.以粤港澳大湾区的11个城市为分析单元，包括广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门、惠州、肇庆等珠三角地区的9个城市，以及香港、澳门。本文之所以选择2001-2016年为研究时段，一是考虑到自香港和澳门回归之后，国家就开始制定和实施推动粤港澳大湾区协调发展的政策。因此，从2001年开始观察和分析粤港澳大湾区协调发展状态的变化是合适的。二是本文所需要的公开发布的统计数据到目前为止仅能获得2016年的数据，2017年的数据尚不可全部获得。

本文所使用的原始数据来源于相关年份的《广东省统计年鉴》《香港统计年鉴》《澳门统计年鉴》。由于香港的有关统计数据是以港元为货币单位的，本文根据国家统计局中2001～2016年人民币兑港元的年平均汇率对港元进行换算。澳门的有关统计数据则有以澳门元为单位的，也有以美元为单位的，本文选取其以美元为单位的，同样根据国家统计局2001～2016年的人民币兑美元的年平均汇率对美元进行换算。这样便得到了均以人民币为单位的2001～2016年粤港澳大湾区的有关基础数据。

三、粤港澳大湾区协调发展水平分析

（一）区域协调发展总体水平

表1（下页）显示，2016年粤港澳大湾区协调发展总体水平较高，U值为0.9919。2001～2016年，粤港澳大湾区的U值由0.5097变为0.9919，总体上上升了94.6%。期间，粤港澳大湾区的U值出现了三次不同程度的下降。具体来讲，2001—2008年，U值由0.5097上升到0.9999，但2009年出现了第一次下降：2009～2010年出现上升，但2011年迎来了第二次下降，此次下降幅度较小;2015年，出现了第三次大幅度的下降，U值下降到0.3048，下降幅度高达69.5%。但随即转为上升，到2016年达到了0.9919。从中可以看出，粤港澳大湾区协调发展度的变化是非线性的过程。其中的原因主要是部分城市或者个别城市的经济增长发生了较大的变化。如，2015年，澳门经济增速出现了-18.1%的大幅下滑，与之相反，珠海的经济增速达到10.0%，二者相差28.1個百分点。2001～2008年，粤港澳大湾区协调发展度的快速上升则主要是得益于珠三角地区经济增长水平持续提高，缩小了与港澳的差距。此外，从2008年开始的短暂下降过程则与国际金融危机的冲击有关。

（二）区域经济联系变化

由表2可知，粤港澳大湾区的I值均大于0，说明其内部各城市之间的经济联系总体上是比较紧密的，有利于协调发展。2016年，粤港澳大湾区的I值为0.0930，比2001年略有下降，降幅为7%。从变化过程来看，粤港澳大湾区的，值出现了两次不同程度的下降。2001～2003年，粤港澳大湾区的，值趋于上升，但2004～2009年出现了第一次下降，其I值由0.1120下降到0.0540，下降了51.8%，下降的幅度较大。2011～2013年，出现了第二次下降，其I值由0.0730下降到0.0650，下降了11.0%。2014～2016年，I值又开始上升，到2016年达到0.0930。由此，可以看到，2001～2016年粤港澳大湾区的，值均大于0，有利于协调发展。值得注意的是，I值与U值的变化过程出现了明显的不同，表现为变动趋势和变动时间上的不同步。这说明，粤港澳大湾区协调发展状态并不完全决定于各城市间的经济联系，还与各城市经济增长的其他影响因素有关。诸如经济规模、产业结构、对外部冲击的敏感度和抗冲击力等也会影响各城市的经济增长状态，进而影响粤港澳大湾区协调发展的状态。

（三）区域经济增长差异变化

表3（下页）显示，2001～2016年，粤港澳大湾区的βt值由0.5315变为0.3847，下降了27.6%，说明粤港澳大湾区各城市间的经济增长差异总体上是趋于缩小的，这是趋向协调发展的重要体现。但是，βt值也不是持续稳定下降的，大体上经历了三个不同程度的下降过程。其中，2001～2007年出现了第一次下降，βt值由0.5315下降到0.2082，下降了60.8%，下降幅度较大。2009—2010年迎来了第二次下降，βt值从0.5864下降到0.3925，下降了33.1%。2011—2014年出现了第三次下降，βt值由0.4398下降到0.1552，下降了64.7%，下降幅度较大。直至2016年βt值出现上升趋势，达到了0.3847。由此可见，粤港澳大湾区的βt值变化过程与U值变化过程有一定的相关性，表现在两者的数值均出现了三次不同程度的下降过程。这表明，在总体上粤港澳大湾区经济增长差异趋于缩小，相应地，其协调发展程度提升;反之，亦反。

（四）区域经济差异变化

由表4可知，2016年，粤港澳大湾区的VUW值为0.7764.比2001年低了0.4973.减小了39%，说明粤港澳大湾区内部的经济增长水平差异趋于缩小，协调发展水平有了明显提高。就变化而言，粤港澳大湾区的VUW值也经历了两个不同程度的下降过程。具体来讲，2001—2009年出现了第一次下降，VUW值由1.2737下降为0.7986，下降了37.3%。2013～2016年出现了第二次下降，VUW值由0.9811下降为0.7764，下降了20.9%。这个变化过程与前述的I值所呈现的两个下降过程有较大的相关性，表现在二者的转折点均是在2009年和2013年。同时，VUW值的变化过程与U值也存在着一定的相关性，表现为二者均在2009年出现了转折。即，粤港澳大湾区经济增长水平差异缩小，其协调发展水平上升;反之，亦反。

四、结论与政策建议

本文分析了2001～2016年粤港澳大湾区协调发展水平的变化过程及特征，得到以下主要结论：

第一，2001～2016年粤港澳大湾区协调发展水平总体上提高了94.6%。2016年，粤港澳大湾区的协调发展度（U值）为0.9919，说明其达到了相对较高的协调发展水平。

第二，2001～2016年，粤港澳大湾区的，值均大于0，说明其内部各城市间的经济联系是比较紧密的，是有利于协调发展的。同时，粤港澳大湾区的βt值和VUW。值分别减小了27.6%、39%，说明各城市间的经济增长率差异和经济增长水平差异总体上是趋于缩小的。这两个方面的变化均表明了粤港澳大湾区经济发展总体上是趋于协调的。可见，无论是从区域经济联系，还是从区域经济增长状态和区域经济差异看，粤港澳大湾区总体上是在朝着协调发展的方向演进。

第三.就变化过程而言，无论是粤港澳大湾区的协调发展水平变化，还是其经济联系、经济增长率差异和经济增长水平差异的变化，都是非线性的。协调发展水平和经济增长率差异经历了三个不同程度的下降过程，经济联系和经济增长水平差异经历了两次转折性的变化。同时，经济增长率差异和经济增长水平差异与协调发展水平的变化呈现较大的相关性。即，这两个方面的差异缩小，协调发展水平提高：反之，亦反。此外，我们的分析结果也证实了，各城市间经济联系状态对粤港澳大湾区协调发展有正向的影响.但是不能完全决定其协调发展的状态。除了城市间的经济联系之外，诸如各城市的经济规模、经济结构、对外部冲击的敏感度及抗冲击力等都会影响其经济增长，进而影响粤港澳大湾区的协调发展状态。

根据上述结论，就进一步提高粤港澳大湾区协调发展水平提出如下建议：

第一，根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》，制定和实施促进粤港澳大湾区协调发展的政策措施。粤港澳大湾区协调发展水平处于较高的水平，一方面表明粤港澳大湾区在国家实施的CEPA、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》等重大政策措施的推动下，经济发展总体上趋于协调。由此可以预期，2017年由国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府共同签署实施的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，特别是国家实施的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，亦将继续推动粤港澳大湾区协调发展，其推动的力度将会更大。另一方面，必须指出，本文所定义的协调发展度是一个相对概念，所分析的协调发展水平也是一个相对程度，是相对于特定分析时段而言的。因此，粤港澳大湾区在未来仍然需要持续推动协调发展进程，不断提高协调发展水平。这也应是《粤港澳大湾区发展规划纲要》所要实现的目标之一。后续，在国家层面、粤港澳三地层面将要制定实施的其他相关政策措施也要把促进粤港澳大湾区协调发展作为一个重要的政策目标。通过这些方面的努力，持续不断地推动粤港澳大湾区协调发展。

第二，依靠制度創新和加强交通信息网络建设，增强粤港澳大湾区内部珠三角与港澳的经济联系。增强粤港澳大湾区各城市之间的经济联系是促进其协调发展的一条重要路径。目前，在加强粤港澳大湾区内各城市间经济联系方面，急需解决的问题是如何增强珠三角9个城市与香港、澳门之间的经济联系。解决这个问题的关键是如何在“一国两制”框架下，通过制度创新，克服横亘在珠三角地区与香港、澳门之间的制度障碍[12]。在此方面，粤港澳三地政府已经采取了行动。按照《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，粤港澳三地将在中央政府的支持下，共同建设国际一流湾区和世界级城市群。其中，克服制度障碍，形成发展合力，是应有之义。除了制度创新之外，我们认为，加快建设以高铁、轻轨等组成的轨道交通网络和高速公路网络，实现通信网络的同城化，可以为增强粤港澳大湾区内部经济联系提供更好的基础条件，是促进粤港澳大湾区协调发展的重要手段[13].。可以预见的是，广深港高铁和港珠澳大桥的相继建成运营，必将成为推动粤港澳大湾区协调发展的新因素。因此，我们认为，需要继续通过采用智慧交通、智慧通关等新技术和管理模式，更好地发挥它们的作用。同时，把澳门早日纳入珠三角轨道交通网络，增加珠江东西两岸之间的轨道交通和高速公路通道，解决好高速公路网络“密而不畅”的问题。这些举措必将对粤港澳大湾区协调发展产生积极的长远影响。

第三，在新的发展条件下，积极探索建立健全粤港澳大湾区协调发展机制。粤港澳大湾区是一个发达的城市群，应该按照区域协调发展机制体系的构划，从市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制和治理机制五个方面研究和构建粤港澳大湾区协调发展机制体系，更加科学和有力地推动其协调发展[14]。

参考文献

[1]刘进.有关大珠三角都市群协调发展模式的探索[J].经济与社会发展，2005 （9）：115 -117.

[2]程玉鸿，李克桐.“大珠三角”城市群协调发展实证测度及阶段划分[J].工业技术经济，2014（4）：59-70.

[3]张日新，谷卓桐.粤港澳大湾区的来龙去脉与下一步[J].改革，2017（5）：66-75.

[4]蔡赤萌.粤港澳大湾区城市群建设的战略意义和现实挑战[J].广东社会科学，2017 （4）：5-14.

[5]覃成林，刘丽玲，覃文吴.粤港澳大湾区城市群发展战略思考[J].区域经济评论，2017（5）：113 -118.

[6]丘杉.粤港澳大湾区城市群发展路向选择的维度分析[J].广东社会科学，2017 （4）：15 -20。

[7]刘成昆.融入城市群打造湾区经济：粤港澳大湾区城市群发展分析[J].港澳研究，2017（4）：55-60.

[8]毛艳华，荣健欣.粤港澳大湾区的战略定位与协同发展[J].华南师范大学学报，2018（4）：104-109.

[9]高国力，黄征学，张燕.促进“一带一路”与三大区域发展战略对接[J].宏观经济管理，2018（8）：15-18.

[10]陈红霞，李国平.京津冀区域经济协调发展的时空差异分析[J].城市发展研究，2010（5）：7-11.