部分政策文件存在四大问题：他们为何回避难点？

徐忠

推动经济转型和高质量发展的关键在于建立规则明确、透明、市场化、法治化的高水平市场经济体系。要实现这个目标，有一个问题需要优先解决，即提高决策的科学性、有效性和精准度。党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大决定，明确了改革的总体框架，为改革做好了“顶层设计”。以此为指引，机关干部白加黑，“5+2”，加班加点，抓紧出台改革方案。但是，社会上对一些重大改革措施的评价并不一致，还有一些人表示一些改革的实际获得感并不强。这是需要我们仔细审视的一个问题。

仔细翻阅我国已经出台的政策文件，有以下几点观察。

从决策机制上看，有的文件表述上都与十八届三中全会精神和中央精神保持一致，但一些改革的难点和需要解决的具体实际问题往往没有提到。我想这背后可能与政策文件的制订过程和决策机制有关。大部分政策文件是由处长们负责起草的，各个部门的处长们起草文件和会签文件时一交流，往往发现各部门对一些问题的看法存在分歧，这种分歧可能是因为认识上的差异，也可能有部门利益的考虑，很难协调一致。然而问责对改革方案出台是有时间限制的，为了在规定时间内完成规定动作，就只好把有分歧的问题从文件中拿掉。所以，我们的政策文件看上去是一致性意见，实际上是分歧观点被拿掉的结果，而这些有分歧的内容恰恰是改革真正需要推动解决的重点和难点问题。

从文风上看，文件追求大而全、面面俱到，但具体该怎么做往往语焉不详，需要相关部门出台细则才能执行。我国的政策文件大多结构工整而相似，涵蓋改革的方方面面，从形势研判到改革的必要性，从指导思想到基本原则，等等。但是对于政策的细节的表述却很少。即使有，很多也用鼓励、支持等表述，但如何鼓励和支持则不清楚。为什么会有“以文件落实文件”，一个原因就是上一级的文件没有把细节讲清楚。事实上，多个文件出台，实际效果达不到预期目的也会影响市场主体的预期。当然这可能有中国的一种文化心理，“不愿意把事情用老百姓能明白的语言写清楚，也不屑于记录描述细节过程，而是见大不见小，喜欢写大文章讲大道理。”

从文件设计思路看，能否体现政策制定的科学性，体现激励相容的机制和市场化导向很关键。很多文件在这方面还有提升的空间。同时，存在为了短期目标以行政措施改变了长期的制度，而制度的稳定对保持预期稳定非常重要。

从执行上看，立法部门化，行政部门较大的自由裁量权无法真正体现市场化和法制化。立法机关委托行政部门立法。法律、规章、制度出台需要各部门之间自下而上地沟通协调，负责起草文件的处长一征求意见，发现各部门意见不统一，有分歧的意见也不能写进法律里，只好大而化之。结果是法律、规章、制度的落实，不得不依靠行政部门出台相关细则，明确标准和操作程序。这也就赋予了行政部门较大的自由裁量权。同样的规则因为执行部门的自由裁量权过大而产生显著不同的效果，必然会扰乱市场预期，冲击市场信心。

近年来，我国推进了一系列的改革，客观地看，成绩是实实在在的。人民群众对进一步深化改革、释放改革红利充满期待。在此背景下，只有进一步改进决策机制，改革问责机制，改革文件设计理念，改革文风，才能巩固改革预期，增强市场主体对中国经济发展的市场信心。当然改革的方式改革了，不但老百姓改革的实际获得感增强了，也会改善公务员的工作和生活质量。

（作者系中国人民银行研究局局长，本文节选自作者在中国经济50人论坛2019年年会上的发言）