农村扶贫方式的政策取向及其演进逻辑

王建华 杨才园 谢玉梅

内容提要：从文本内容和政策工具两个维度，对1982～1986年、2004～2019年中央“一号文件”中的农村扶贫政策进行梳理。通过对产业发展脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫、兜底保障、社会扶贫八种主要扶贫方式的分析发现，我国的扶贫工作已进入深化发展阶段，精准扶贫成为新常态，扶贫方式基本成熟，从一元向多元拓展，但在扶贫政策工具的选择上，比较偏向于使用强制型的政策手段，而对于契约型和互动型的政策手段使用不足，社会和市场的潜力还没有得到充分释放。这就要求政府在后续的扶贫工作中注重政府、社会、市场的有机结合，着力构建协同治理机制。

关键词：农村扶贫政策;扶贫方式;政策工具

中图分类号：F328

文献标识码：A

文章编号：1003-7543（2019）09-0138-11

贫困问题是当前全人类共同面临的重大挑战之一。也是我国全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦的最大“拦路虎”。消除贫困是我国各族人民的共同愿望，也是国际社会的战略共识。在联合国2015年制定的十七个可持续发展目标中，“在世界各地消除一切形式的贫困”列在第一位。2015年印发的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出到2020年要实现农村贫困人口全部脱贫的目标，2016年出台的《“十三五”脱贫攻坚规划》对实施脱贫工作进行了全面部署。这些都充分体现了国内外在反贫困事业上达成的共识以及消除贫困的决心。

中国作为世界上最大的发展中国家，一直以增进人民福祉为发展的根本目的，积极推进扶贫工作，扶贫政策成效显著，扶贫开发工作也取得了举世瞩目的成就，使七亿多农村贫困人口基本解决了温饱和生存问题，初步实现了脱贫目标。根据联合国相关机构的统计，在全球脱贫工作中，中国的贡献率高达70%，成为世界上实现脱贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家，为全球脱贫事业作出了重大贡献，得到了国际社会的广泛赞誉。然而，我国目前仍存在着相当数量的农村贫困人口，尤其是农村贫困人口的贫困状况复杂，脱贫难度大，实现打赢脱贫攻坚战的目标还任重而道远，因此继续推进扶贫工作并制定高效的扶贫政策十分必要。这里基于对1982～1986年、2004～2019年的21份中央“一号文件”的系统梳理，分别从文本内容和政策工具两个角度对农村扶贫政策展开量化分析，厘清农村扶贫政策的发展脉络及其结构特征，并对我国后续扶贫工作的开展提出具体建议。

一、农村扶贫方式的文本内容分析

实现农村贫困地区人口完全脱贫是解决“三农”问题的核心内容之一。通过对1982～1986年、2004～2019年中央“一号文件”中扶贫政策的梳理发现，推进农村贫困地区脱贫一直是中央“一号文件”聚焦的重点。从结构上看，我国农村扶贫方式主要包括八种：产业发展脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫、兜底保障和社会扶贫。这里从这八种扶贫方式人手（见表1），分析我国农村扶贫政策的演进脉络及其结构特征。

（一）农村扶贫方式的内容解构

1.产业发展脱贫

1982年中央“一号文件”虽然没有提出具体的扶贫政策条款，但明确了家庭联产承包责任制的地位，极大地激发了农民发展生产、摆脱贫困的信心，从而为产业发展脱贫奠定了制度保障。此后的中央“一号文件”也都包含了产业发展脱贫的思想，并具体体现在通过发展产业实现脱贫目标的要求和措施上（见表2），凸显了中央对这种扶贫方式的重视。从产业层次结构来看，最早提出的是发展种植业，接着是开展多种经营、农林牧渔共同发展，进而主张兴办合作经济、举办乡镇企业、发展特色产业，最后提出调整贫困地区产业结构，提升产业化水平。由此可见，中央“一号文件”中所提出的产业结构经历了从一元到多元的发展，产业层次也经历了由低到高的层层递进式转换，即在物质扶贫进行到一定阶段后，又通过发展农村文化产业来进行精神扶贫，扶贫政策的衔接性较好，思路也较为清晰。从扶贫效果来看，通过产业发展脱贫使我国农村贫困地区的面貌得到了极大的改变，脱贫减贫成果显著。

2.转移就业脱贫

1983年中央“一号文件”明确提出了“以工代赈”的思想，主张通过转移就业取代直接救济来达到减貧脱贫的目标。而2006年中央“一号文件”又首次提出了“做好贫困地区劳动力转移培训”，在随后的2008～2010年、2012年、2014年、2016年、2018～2019年中央“一号文件”中都有通过转移就业脱贫的具体内容，典型的如2012年中央“一号文件”提出“加强农民的科技培训，全面造就新型农业农村人才队伍”：2018年中央“一号文件”进一步提出“培养农业职业经理人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人”等。总之，在加强贫困人口职业技能培训和就业服务领域，我国的扶贫政策已经从单一的谋生技能培训转向开发贫困人口的人力资源、帮助其实现全面发展方向转变。这种开发式扶贫方式的有效实施，不仅提升了贫困人口的综合素质，而且为产业发展扶贫提供了人力资本条件。

3.易地搬迁脱贫

2004年中央“一号文件”明确提出“积极稳妥推进生态移民易地扶贫”，这标志着易地搬迁脱贫方式的首次提出，2006年、2008年、2009～2010年、2015～2016年、2018～2019年的中央“一号文件”对实施这种扶贫方式的目标和措施进行了细化描述。总的来看，受“安土重迁”观念的影响，有些地区的贫困人口即使生活在自然条件较为恶劣的环境里，也不愿意离开他们世代生活的故土，以致易地搬迁扶贫方式在实施过程中受到一定程度的抵制，扶贫效果不够理想。相较于其他扶贫方式，易地搬迁脱贫方式使用得较少。

4.教育扶贫

1983年中央“一号文件”提出“改变贫困地区面貌，办好教育”。进入21世纪后，教育扶贫作为重点扶贫方式，反复出现在历年中央“一号文件”有关农村扶贫的内容板块中。从2004年起，连续16年的中央“一号文件”都强调要通过教育扶贫的手段来达到脱贫减贫的目标，其主要方式包括：大力发展贫困地区义务教育、实行贫困生“两免一补”政策、发展贫困地区职业教育、发展学前教育、减轻贫困人口教育负担等。通过教育扶贫，贫困人口的文化水平和综合素质得到了显著提升，同时也为产业发展扶贫提供了高素质的劳动力。

5.健康扶贫

1983年中央“一号文件”提出“在贫困地区防治地方病”，开始通过向贫困人口输送医疗卫生资源来实现脱贫目标。2005～2009年的中央“一号文件”进一步强调，要建立、推广、擴大、巩固和提升“新型农村合作医疗保险制度”，充分发挥“新农合”在扶贫工作中的作用。自2010年起，中央“一号文件”除继续强调发挥“新农合”的作用外，还进一步提出了建立、完善农村三级医疗卫生网络、大病救助制度，为贫困地区培养卫生人才等措施。总体而言，健康扶贫方式在政策上呈现从无到有、从试点到推广、从一元到多元的特征，且主要是围绕“新农合”这一基本医疗制度进行相关拓展，以充分发挥“新农合”的减贫作用。

6.生态保护扶贫

1984～1986年的中央“一号文件”并没有提出有关生态保护扶贫的具体措施，只是笼统地提出要保护和改善生态环境。2004年中央“一号文件”首次提出要在贫困地区进行生态移民，随后的2005～2015年中央“一号文件”强调要在贫困地区通过退耕还林、还草等方式来推进生态保护扶贫。为了提高生态保护扶贫的效果，2016年中央制定的《“十三五”脱贫攻坚规划》进一步明晰了生态保护扶贫的具体方式和要求。相较于其他扶贫方式，生态保护扶贫是在我国社会转型加速期面对环境污染、资源过度开采、生态失衡等一系列新问题而作出的战略选择，体现出中央对生态保护问题的重视，以及推进生态环境保护的态度和决心。

7.兜底保障

1982年中央“一号文件”提出要做好贫困地区的社会救济工作。2004年中央“一号文件”提出“对丧失劳动能力的贫困人口实行社会救济”，并倡导探索建立农村最低生活保障制度。从2005年起，中央“一号文件”主要围绕农村最低保障制度、农村养老保险、社会保障三个方面展开了对兜底保障扶贫的相关论述，并从2016年开始一再强调要做好贫困人口的兜底扶贫工作。兜底保障作为贫困人口的温饱保障线，在扶贫工作中发挥着最基本的作用。

8.社会扶贫

1986年中央“一号文件”提出“鼓励发达地区到贫困地区兴办企业，抽调优秀干部、并组织志愿者到贫困地区工作”。在此后的中央“一号文件”中多强调通过动员社会各界力量和组织志愿者等方式以实现既定的扶贫政策目标。2009年中央“一号文件”首次提出“要积极开展反贫困国际交流合作”，并在此后的中央“一号文件”中一以贯之，表明我国开始借助国际社会的扶贫资源以实现我国的脱贫政策目标。总的来看，广泛动员社会力量并借助国际社会资源参与扶贫开发工作是促进贫困地区脱贫减贫的有效举措。

（二）农村扶贫方式的阶段性特征

1982～1986年，中央连续出台了5个中央“一号文件”，对我国改革开放初期的“三农”工作作出了总体部署。进入21世纪后，中央又连续印发了16个中央“一号文件”，对农村扶贫工作进行了部署。

改革开放初期，1982～1986年中央“一号文件”所论及的扶贫方式较为单一，多强调进行产业发展扶贫（主要是发展种植业），而对于其他扶贫方式则较少涉及（见表2），这主要是受制于我国当时的经济发展水平，无法开展大规模、多方式的扶贫工作。由于易地搬迁扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫、兜底保障等手段多需要在前期投入大量的扶贫资金，且当时也没有足够的就业岗位来实现转移就业，再者这些扶贫方式不像产业发展扶贫那样可以通过扶贫资金的投入迅速转化成可供生活和再生产的物质资料，来解决贫困人口急需的温饱需求，因此这一时期的中央“一号文件”呈现以产业发展扶贫为主、其他扶贫方式为辅的时代特征。

进入21世纪后，由于我国的总体经济实力得到了明显提升，财政扶贫资金也随之增加，从而促进了大规模、多方式扶贫工作的开展。2004～2013年的中央“一号文件”除了继续强调产业发展脱贫这一基本扶贫方式外，还广泛应用易地搬迁脱贫、健康扶贫、教育扶贫、兜底保障等扶贫方式。随着我国加入世界贸易组织，在产业发展扶贫方式上，除继续发挥农林牧副渔等基础产业的作用外，还将通过发展制造业脱贫提上日程，而这需要较高素质的劳动力，从而又为转移就业脱贫与教育扶贫提供了契机。在经济高速发展的同时，各种社会问题与生态问题不断出现，因而兜底保障和生态保护扶贫的方式也随之被提出。因此，这一时期的中央“一号文件”呈现各种扶贫方式同时发力的特点，大规模的扶贫开发工作得以持续推进。

2013年11月，习近平总书记提出了“精准扶贫”的重要思想，标志着我国的扶贫开发工作进入了一个崭新阶段。通过对2014～2019年中央“一号文件”中有关扶贫方式的分析发现，多种农村扶贫方式中都体现着“精准扶贫”思想，如：产业发展脱贫强调“聚焦深度贫困地区，发展特色产业”：转移就业脱贫强调“瞄准贫困人口精准帮扶”：兜底保障扶贫强调“做好农村最低生活保障工作的动态化精细化管理”：而在易地搬迁扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保障扶贫、社会扶贫等方式上，扶贫对象的确定、扶贫手段的选择、脱贫标准的制定等无不体现着“精准”的工作思路。因此，这一时期中央“一号文件”中的扶贫政策，除了体现出对于上一时期扶贫方式的继承与延续外，还处处体现着“精准扶贫”的思想。

二、农村扶贫方式的政策工具分析

政策工具是指为达到具体政策目标所采用的手段或路径，科学地使用政策工具可以使制定的政策高效有力。由于解释力和现实操作性较强，政策工具分析法在理论和实践上得到广泛认可。国外学者Lindblom在20世纪50年代首次将其应用到公共管理领域，到90年代政策工具分析法得到极大发展。政策工具分析法的核心是通过政策内容的分类和特征的概括，对政策工具的匹配性及绩效进行全面评价，以推动政策意图转变为具体的管理行为和政策实践。

在政策工具的分类上，由于没有统一的标准，学者们的划分方式可谓千差万别。根据政策的作用机理，狄龙将政策工具划分为交流工具、经济工具和法律工具：依据所要获得的政策目标，麦克唐纳和艾莫尔将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型和系统型：根据政策的内容，Linder&Peters将政策工具划分为命令、管制、补助、财政、征税、契约等类型：根据政策的影响，罗斯威尔和泽格菲尔德将政策工具分为供给型、需求型和环境型。加拿大公共政策研究专家豪利特和拉米什结合政治学和经济学的理论，根据政府在公共物品和服务供给中介入的不同程度（见表3），将政策工具分为强制型、混合型和自愿型三种。

相较于其他政策工具的分类方式，豪利特和拉米什的划分方式浅显明了，各种政策工具彼此互斥，且有较强的包容性，可涵盖绝大多数的政策工具类型。此外，这种划分方式也在资源、教育、医疗卫生、养老等领域得到了广泛應用，并与扶贫开发所具有的公共品属性非常契合。因此对分析扶贫政策具有较强的解释力。为此，这里引入这一分类标准，将1982～1986年、2004～2019年中央“一号文件”中所使用的扶贫政策工具划分为强制型政策工具、契约型政策工具（混合型政策工具）和互动型政策工具（自愿型政策工具）三种（见表4）。强制型政策工具指政策对扶贫工作的推力，即通过法律法规、目标规划、制度建设、公共服务等方式增加扶贫的供给程度：契约型政策工具指政策对扶贫工作的拉力，即政府提供资金投入、金融支持、项目供给等减少“政府失灵”，拉动扶贫工作的发展：“互动型政策工具”指政策对扶贫的影响力，即通过交流合作、人才培养、完善市场等营造良好的扶贫环境，提高扶贫质量。根据这一分析框架，对1982～1986年、2004～2019年的21份中央“一号文件”进行了分析，共搜集到有关农村扶贫政策（包括扶贫措施、路径及要求）的文本共出现了154次，在此基础上对其进行了分类统计，并将其归类到相应的政策工具中，统计其出现的频次。

（一）政策工具的分类描述

如图1所示，1982～1986年、2004～2019年中央“一号文件”中的农村扶贫政策工具在使用频次上呈现分布不均的态势，主要表现为以强制型政策工具为主，这一比例高达66.23%;而契约型政策工具和互动型政策工具的使用比例分别为20.13%和13.64%，这表明农村扶贫政策的实施多要求以政府为主导，其实施手段及路径主要是由上至下、由外到内，并依靠政府的强制力推动。

1.强制型政策工具：强化目标规划与制度建设

通过统计分析发现，在强制型政策工具中使用最多的是“目标规划”，占政策工具总数的27.27%。占强制型政策工具数量的41.18%：其次是“制度建设”“法律法规”：使用最少的是“公共服务”，其比重仅占政策工具总数的1.95%。占强制型政策工具数量的2.94%。由此说明，在政策工具的使用方面，政府介入程度越大、市场因素影响越小，其使用频次越多。强制型政策工具具有简单有效性，能够直接作用于贫困地区和贫困人口，并迅速对其产生影响，能够快速地改变其生产生活条件。在强制型政策工具中，一般政府的“目标规划”一旦作出，相应的“制度建设”随之跟进，并辅之以“法律法规”为其保驾护航，从而保证了扶贫政策实施的高效迅速推进。但在强制型政策工具中，“公共服务”的使用明显不足，其在脱贫工作中的作用也不突出。

2.契约型政策工具：偏向资金投入

通过统计分析发现，在契约型政策工具中使用最多的是“资金投入”，其比例占契约型政策工具总数的61.29%，占政策工具总数的12.34%：接下来是“项目供给”：使用最少的是“金融支持”，其比例仅为政策工具总数的2.60%。这表明我国政府仍然倾向于选择政府介入程度较大的政策工具。因为在扶贫工作开展初期，需要大量的资金投入，而这又主要依赖于政府的财政支持，政府参与程度越高，“资金投入”也就越多。相较之下，“金融支持”则使用得较少，究其原因，一方面在于市场力量在扶贫工作中参与较少，另一方面在于目前国内金融在资源配置方面的作用还较为有限，因而无法充分发挥其在脱贫工作中的作用。总的来说，由于契约型政策工具自身的性质——政府参与度较低、市场影响明显，又囿于我国长期城乡分割的二元经济结构，相较于强制型政策工具，其在使用频次上较低。

3.互动型政策工具：重在人才培养

通过统计分析发现，在互动型政策工具的分类中，使用最多的是“人才培养”，占该项政策工具总数的57.14%，占政策工具总数的7.79%：“合作交流”也有一定的使用：使用最少的是“完善市场”，其仅占政策工具总数的1.95%。对贫困地区人口进行教育培训，是深入挖掘贫困人口人力资源的重要手段。加强对贫困地区人才的培养，不仅有利于贫困人口自身的脱贫致富，而且有利于发挥辐射带动作用，实现对其他贫困人口的示范与帮扶。2000年9月中国签署《联合国千年宣言》以后，开始积极参与脱贫工作的国际交流，因而使得“交流合作”这一政策工具也得到了一定应用。而在“完善市场”工具的使用上则明显不足，这主要是由于我国长久以来实行的计划经济体制造成的市场发育不足，这种情况在短期内又无法迅速得到改善，因而“完善市场”工具使用得较少。

（二）政策工具的时间序列分析

图2表明，随着时间的推移，中央“一号文件”中所体现出的扶贫政策工具在使用数量上呈现三个阶段的变化趋势。在第一阶段（1982～1986年），我国的市场经济刚刚起步，受制于当时的经济发展水平与市场条件，这一时期政策工具的使用在数量上较少，而且种类也比较单一，基本以强制型政策工具为主。在第二阶段，根据中央于2001年制定的《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的要求，加强了对各种扶贫政策工具的利用，使其在数量上呈现上升趋势。其中，强制型政策工具的使用仍然维持在较高水平上：契约型政策工具呈现波动式上升趋势，并于2009年达到这一政策工具使用量的峰值：互动型政策工具也呈持续上升的趋势，其使用量在2010年达到这一阶段的最大值。在第三阶段（2011～2019年），2011年是各种政策工具使用量最少的一年，政策工具总量基本下降到最低水平。这是由于2011年是第二、三阶段的过渡期，同时2008～2010年是我国扶贫政策工具使用量的第一个高峰期，又由于《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》是在2011年底制定的，因而2011年基本延续了前几年的扶贫政策，故政策工具的数量在图2中处于最低水平。

从2012年开始，在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的指导下，扶贫政策工具总量迅速上升，其中强制型政策工具的上升趋势最为明显，其余两种政策工具则呈现比较平缓的变化趋势。2016年我国制定了《“十三五”脱贫攻坚规划》，使2016～2019年扶贫政策工具的使用总量达到又一高峰期，并且在数量上达到1982年以来的最大值。在这一阶段，强制型政策工具继续大量使用，其余两种政策工具也有一定的使用。

总的来看，通过对21份中央“一号文件”的内容分析可以发现。我国在使用扶贫政策工具上经历了由单一到多元、由政府主导到全社会共同参与的过程，虽然目前我国在扶貧方式上仍以“强制型政策工具”为主，但已增加“契约型”和“互动型”政策工具的使用。

三、结论与讨论

通过对21份中央“一号文件”中有关农村扶贫政策的统计分析，可总结出我国扶贫政策的一系列特点，并就扶贫政策的优化提出方向性建议。

第一，农村扶贫工作深化发展，精准扶贫成为“新常态”。结合中央“一号文件”的内容来看，1982～1986年，我国的农村扶贫政策刚刚起步，因而这一阶段的扶贫方式比较单一，在政策工具的使用上偏向于政府介入程度大、强制力强的“强制型政策工具”。但进入21世纪后，我国的农村扶贫政策开始进入过渡发展阶段，在政策工具的使用上虽然还是强制型政策工具为主，但市场和社会的作用凸显，“契约型政策工具”和“互动型政策工具”逐渐被采用，呈现多元互补的格局。自精准扶贫政策实施后，我国农村扶贫政策开始进入全面深化阶段，这一时期我国的农村扶贫方式基本成熟，扶贫工作机制不断完善，扶贫工作呈现常态化、法制化的态势。在接下来的扶贫工作中，要继续发挥政府总揽全局的作用，并保持农村扶贫政策的连续性和稳定性。扶贫工作具有艰巨性、长期性的特征，因此“运动式”的治理方式无法从根本上消除贫困问题，采用“常态化”的治理方式是十分有必要的。“常态化”治理方式所具有的理性化、规范化、制度化等特点，在保持农村扶贫政策的连续性和稳定性方面具有积极的促进作用。只有把农村扶贫政策置于常态化轨道，才能保证农村扶贫工作的常态化治理。随着“精准扶贫”成为我国农村扶贫工作的新常态，在接下来的农村扶贫工作中应以此为“抓手”，无论是在宏观层面上，如扶贫政策的制定，还是在微观层面上，如基层扶贫工作人员的观念、贫困户对政策的认知等，都要坚持“精准扶贫”的工作思路，唯有如此，才能使农村扶贫政策发挥出应有的成效。

第二。扶贫方式逐渐成熟，从一元向多元发展。对中央“一号文件”中农村扶贫政策工具的统计分析发现，在政策工具的使用上，强制型政策工具的使用量最多，契约型政策工具的使用量居于第二位，互动型政策工具的使用量最少。在强制型政策工具的使用中，“目标规划”和“制度建设”是基本手段。市场作用最明显的“互动型政策工具”在我国目前的扶贫工作中还没有得到充分利用。因此，为实现我国打赢脱贫攻坚战的目标，政府除继续发挥强制型政策工具的作用外，还应通过一系列具体措施加强契约型政策工具和互动型政策工具的使用。针对契约型政策工具中的“项目供给”不足和“金融支持”过少的现象，除继续发挥好政府主导作用外，还应进一步加强社会和市场的参与程度。政府应创新扶贫绩效考核机制，同时采用多样化的激励方式如“荣誉激励”“优惠政策激励”等手段鼓励市场和社会组织积极参与到扶贫开发工作中，推进扶贫资源、项目整合，强化金融扶贫作用，完善金融扶贫机制。另外，针对互动型政策工具中“交流合作”与“完善市场”的缺位，应主要通过协调社会力量、运用市场作用来解决。如支持参与扶贫开发的各类主体以公平竞争的方式积极参与政府的社会购买服务工作中，支持社会组织承担具体扶贫项目的实施工作。

第三，政府的扶贫作用突出，社会和市场的潜力有待挖掘。中央“一号文件”中的农村扶贫政策表明，我国的扶贫战略是以政府主导为主、市场作用和社会力量参与为辅的模式。这首先体现在政策工具的使用上——强制型政策工具的使用占绝对优势，而契约型政策工具和互动型政策工具的使用量明显不足。片面强调政府的作用而忽视社会和市场功能的发挥，容易引发“政府失灵”现象。“政府失灵”在我国扶贫工作中表现在多个方面，如政策实施过程中的腐败问题、形式主义、数字脱贫、争当贫困户现象、优亲厚友等。这些问题是政府力量有限所导致的结果。因此，政府应采取各种手段动员和引导社会力量，使其积极参与到我国的扶贫工作中来，加强对契约型政策工具和互动型政策工具的使用，以充分发挥市场这只“看不见的手”在优化资源配置、协调各方中的作用，以实现政府、社会、市场的有机结合。在农村扶贫工作中政府应充分“简政放权”，对于只能通过政府干预才能完成的事项，政府理应积极参与：对于依靠社会力量和市场作用就能完成的工作，政府不必“事必躬亲”，而应采取一系列激励措施，引导和动员市场和社会组织积极参与，并将其纳入我国扶贫战略中。对此，政府应当敢于“简政放权”，为市场和社会组织充分发挥作用提供良好的政策环境。实现政府、社会、市场作用的有机结合，需要调动各方主体的力量，激活相关要素、激活参与主体、激活市场，同时壮大社会组织力量，实现人力、财力、物力的有机结合。此外，要创新监管体制机制，明确各方权责，形成政府、市场、社会共同参与治理的“大扶贫”格局。

（责任编辑：文丰安）