新中国70年社会保障事业发展基本历程与取向

邓大松 李芸慧

内容提要：中国社会保障事业历经初创与调整、停滞与恢复、探索与改革三个主要发展阶段。党的十九大以来，中国社会保障制度的发展步伐加快，面临着新的机遇与挑战。推动新时代中国社会保障事业发展，应努力实现城镇职工基本养老保险全国统筹：实现养老保险基金保值增值;完善社会养老服务体系，加快“银发产业”发展;进一步深化社会医疗保险制度改革;加快建立住房保障供应体系;构建以促进就业为核心的失业救助制度;优化社会救助体系，促进制度融合;加快社会保障国际化进程。

关键词：社会保障事业;新中国成立70年;社会保障制度

中图分类号：C979

文献标识码：A

文章编号：1003-7543（2019）09-0005-14

中国社会保障事业经过70年的改革与发展，已经成为促进社会和谐稳定的稳定器和增进人民福祉、实现美好生活的保障网。新时代中国社会保障事业在不断解决旧有难题的同时，面临着更为复杂的风险与挑战。在新中国成立70周年之际，总结中国社会保障事业取得的成就和仍需破解的难题，对于新时代构建多层次可持续的社会保障体系、促进社会公平正义具有重要的意义。

一、新中国70年社会保障事业的发展历程

（一）社会保障事业初创与调整时期（1949～1965年）：集体保障，城乡有别

基于城乡分割的社会结构，我国在初期建立的社会保障事业具有明显的“国家—单位”保障的特征，其重心偏向于在国营企业和国家机关单位工作的职工，对于农村的保障则主要依托农村合作社进行。

1.各項社会保障制度的建立

1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》提出“逐步实行劳动保险制度”。此后，劳动部会同中华全国总工会起草了《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳动保险条例》）。经过多次修改，1951年，《劳动保险条例》正式颁布实施，就职工的养老待遇、医疗待遇、工伤待遇、集体劳动保险事业等作出了相关规定，是新中国第一部内容完整的社会保险法规。1953年1月，政务院作出《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》，此次修订后的《劳动保险条例》主要有两点变化：一是扩大了《劳动保险条例》的保障范围，二是提高了劳动保险的支付待遇。到1956年，劳动保险实施范围进一步扩大到13个产业与部门，签订社会保险集体合同的职工占到当年企业职工总数的94%。

在养老保险方面，《劳动保险条例》对养老基金来源、职工领取养老金年龄和退休金待遇作出了明确规定。按照规定，职工退职后，由劳动保险基金按其工龄长短按月给付养老补助费。1955年，国务院‘骏布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，这实际上将城镇养老制度分为企业职工养老保险和机关事业单位养老保险，二者在养老基金来源、退休待遇等方面都有显著的区别。然而，1958年由国务院发布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》写明该暂行规定适用于国营企业与机关事业单位所有员工，表明分立的养老保险制度又统一了起来。农村养老制度的建立则以农业合作化制度与农村合作社为基石，《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》中均提到农村合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员要做到“五保”。

在医疗保险方面，新中国成立初期建立的是一种以保障国家机关工作人员的公费医疗和保障国营企业员工的劳保医疗为主的医疗保险制度。《劳动保险条例》对劳保医疗的资金来源与管理作出了规定。1952年8月，《国家工作人员公费医疗预防实施办法》由卫生部发布并生效，全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员享受公费医疗待遇，公费医疗制度正式建立起来。此后，公费医疗的保障范围不断扩大，由此带来的财政压力逐渐凸显。为应对不断攀升的医疗支出，政府对公费医疗制度作出了调整和改进。从1960年开始，政府陆续颁布相关政策法规，对公费医疗和劳保医疗的报销项目进行了明确规定，并且明晰了由个人承担的医疗费用的范围，进一步缩小了对职工或机关事业单位工作人员直系亲属的保障范围。总体来说，20世纪60年代的调整是符合实际且有利于新中国社会主义现代化建设的。但由于制度设计本身受到高度的计划经济的影响，仅仅是小修小补，并未从根本上解决公费医疗与劳保医疗存在的问题，虽然后期引入了自费的机制，但总体上变化不大，依然是国家和单位大包大揽，个人缺乏自我保障机制，医疗费用增长速度也难以得到有效控制。在农村社会，以集体经济为基础，由农业生产合作社与农民自发建设医疗站，农民缴纳少量费用，不用缴纳挂号费与出诊费即可享受医疗保健服务。卫生部在1959年山西省稷山县召开的全国农村医疗卫生工作会议上肯定了这种农村合作医疗形式。此后，农村合作医疗制度在农村得到广泛实施。

在失业保险方面，新中国成立之初，新的经济秩序尚未建立起来，这一时期的劳动就业面临严峻的形势。为解决当时的城市失业问题，1950年6月，中共中央发布《关于救济失业工人的暂行办法》，救济办法以“以工代赈”为主，资金来源以政府拨款为主。20世纪50年代的失业救济制度只是为了解决旧社会遗留下的失业问题而采取的临时性措施，但可以视为失业保险制度的雏形，且失业救济制度妥善安置了当时大量的失业人员，为新中国国民经济的恢复起到了积极作用。1951年，中国依据《劳动保险条例》建立了社会保险制度，由于当时不承认失业问题的存在，因此，并未将失业救助纳入社会保险范围。1957年，在当时的理论和政策指导下，失业被认为已在中国境内消失，故停止执行失业救济，失业救济制度从此被搁置。此后近30年，失业保险都被排除在社会保障体系之外。失业保险制度虽然在社保初创时期昙花一现，但其依旧对日后建立失业保险制度奠定了基础。

在工伤保险方面，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备。”为改善工人的劳动环境、保障劳动安全，国务院先后颁发了《工人安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》《工人职员伤亡事故报告规程》《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》，要求企业从不同方面加强劳动保护组织管理工作。至此，中国的劳动保护制度初步建立起来。新中国成立初期的工伤保险制度主要针对国营企业职工和国家机关事业单位员工。《劳动保险条例》对国营企业员工的工伤补偿待遇、覆盖对象以及费用负担都作了详细的规定。1950年颁布的《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》则是机关事业单位员工工伤保险制度的起点。随着我国工业的发展，职业病的危害开始被重视，1957年，卫生部将因职业活动有关的疾病纳入工伤补偿的范围。1957～1966年，国家相继颁布了法规政策，对于工伤保险的范围和待遇作出详细的规范及调整。这一时期的工伤保险制度福利特征明显，在特定的历史阶段发挥了稳定工业生产、保障工人权益的重要作用，但明显超出了当时的经济发展水平。

在社会救助方面，1962年，内务部、财政部颁发《抚恤、救济事业费管理使用办法》，对于保障民政工作和民政事业发展的需要、加强民政事业费的管理和正确使用都起到了积极作用。对于农村地区的救灾工作，中央多次发出通知指导工作，如1963年9月21日发布的《关于生产救灾工作的决定》中规定了救灾工作的根本方针，对救灾的方法和人民群众生活安排等多个救灾关键问题作出具体指示。

在社会福利方面，中共中央、国务院于1962年召开城市工作会议，旨在解决三年自然灾害给职工生活带来的严重问题。会议对职工生活困难补助工作进行了专门研究和工作部署，要求各地加强对生活困难职工的补助工作，适当提高补助标准。1963年，中央国家机关工作人员福利费提取标准从按工资总额的1%提高到2%。1965年，《内务部关于国家机关和事业单位工作人员福利费掌管使用问题的通知》规定：福利费仍以解决工作人员及家属生活困难为主，有结余时，可以弥补统筹医疗费、托儿所、幼儿园等集体福利设施费用的不足。职工食堂、托幼园所在企业行政、工会妇联组织的共同努力下也得到了改善和发展。

2.对该阶段社会保障制度的评价

由于特定的历史需要，我国在这一时期强调个人、单位（集体）和国家利益的一致性，形成了“国家—单位”保障模式，这是我国初步探索社会保障制度的成果之一。尽管其中一些政策在改革开放后被新的政策重構与替代，但其开创性意义与取得的成就是毋容置疑的。

一是制度的覆盖范围与水平持续扩大。劳动保险制度与公费医疗制度免除了广大职工在旧中国时代无法解决的因生育、衰老、疾病、残疾、死亡等所带来的困难。1952年全国享受劳动保险待遇的职工为330万人，1958年达到1378万人，增长3.2倍：享受公费医疗待遇的职工1958年达到688万人，比1952年的400万人增长了72%。1952～1958年，国家用于增加职工收入和改善职工福利的劳动保险金、医疗费、文教费、奖励金及福利费等共计141亿元。

二是卫生医疗事业初具规模。1958年，全国共有医院和疗养院5600多所，比1949年增加了1.1倍：病床44万多张，比1949年增加了4.2倍。此外，还建立了大量的医疗保健所（站）、妇幼保健所（站）、卫生防疫站（组）、医疗防疫队、专科防治所（站）等卫生保健机构。在农村，人民公社举办了大量的卫生保健机构，实现了社社有医院，生产大队也配有卫生所与产院。

总体而言，新中国成立之初建立的传统的、依托于国家和单位集体的社会保障制度，较好地发挥了社会稳定器作用。

（二）社会保障事业发展停滞时期（1966～1977年）：企业保障，制度陷入停顿

这一阶段，因受多种因素影响，社会保障事业未能朝着日益完善的方向进一步发展。主管救灾救济、社会福利等事务的内务部于1969年被撤销，负责劳动保险事务的工会组织受到严重冲击而瘫痪，劳动部门受到削弱，国家相关部门已经难以有效地推动社会保障制度的实施。1969年2月。财政部发布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定：“国营企业一律停止提取劳动保险金。企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支在营业外列支。”这些规定造成了两方面的严重后果：一是社会保险基金积累停止，施行企业内部实报实销，造成部分企业负担过重：二是停止社会保险基金的统筹调剂，社保功能难以正常发挥。至此，社会保险彻底退化为企业保险，国家—单位保障制度的责任重心由国家转向单位，城镇企事业单位包办社会保险的现象迅速漫延，社会保障趋向于自我封闭的单位化。

然而，农村合作医疗是一个例外。受政府的强力推动、城市对农村医疗事业的大力支持、稳定的赤脚医生队伍、人民公社化体制等多种因素的影响，农村合作医疗在此期间得到了空前的发展。在第27届世界卫生大会上，联合国妇女儿童基金会高度肯定了中国农村医疗制度，称其“为不发达国家提高医疗卫生水平提供了样本”。

（三）社会保障事业的探索与改革时期（1978年至今）：多方保障，城乡一体

1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》（修正案），强调保护劳动者基本权利、保障劳动者基本生活的义务应由国家承担，社会保障制度的建设应从劳动者的养老、医疗、工伤、失业等多个维度考虑。1978年12月，党的十一届三中全会召开，原有的计划经济体制逐步瓦解，开始向社会主义市场经济体制转变。1978年，国家重设民政部，恢复其主管全国社会救助、社会福利、优抚事务的职能。1982年国务院正式设立劳动人事部，为我国社会保障事业的推进提供了宽松的外部环境。这一阶段社会保障制度的改革范围从国有企业职工的养老保险、待业保险制度，逐步扩大到覆盖全民的养老保险、医疗保险等社会保险制度，以及针对贫困人口的最低生活保障制度等社会救助制度与惠及公众的社会福利与军人优抚安置制度，进行了内容全面、系统的社会保障制度改革。

1.制度探索阶段（1978～1992年）：旧制度的恢复与新制度的试点

这一阶段的主要任务是重建政府的社会保障职能。由于特定历史原因，改革开放初期我国仅针对原有企业保险和社会保障制度的建立进行了一系列探索。尽管从深度和广度上都不及1992年以后建立的社会保障体制，但其为之后的制度改革奠定了坚实的基础。

这一阶段关于养老保险制度的探索主要有三个方面：第一，职工养老由“企业保险”向“社会保险”转变，自1986年起，我国首先进行县、市一级的养老保险费社会统筹，逐步建立城镇企业职工基本养老保险费社会统筹。第二，养老保险费的缴纳开始由企业单方承担向多方负担转变。1985年，国家在“七五”计划纲要中明确提出：“社会保障资金应由国家、企业和个人合理负担”，养老保险个人缴费机制首次被融入社会保障制度的建设中。第三，探索由单一层次向多层次养老保障制度转变的方式。

这一阶段，我国对改革公费医疗与劳保医疗进行了探索，就医疗保险引入个人分担费用机制与医疗费用社会统筹进行了一系列的试点工作。1989年，国家批准丹东、四平、黄石和株洲作为医疗保险制度改革试点城市，在深圳市和海南省进行社会保障综合改革试点，这都为后续医疗保险制度的建立和完善提供了依据。与此同时，随着家庭联产承包责任制的实施，农村合作社逐渐减少，而以此为依托的合作医疗制度也开始解体。到1985年，继续坚持合作医疗的行政村由过去的90%降至5%，新的农村合作医疗保险制度急需建立。

20世纪80年代初期，长期潜伏着的失业危机逐步显现，失业问题开始受到重视。1986年7月，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，我国失业保险（待业保险）制度由此建立。1986～1992年是我国待业保险制度的形成和初步运行时期，这一时期失业保险范围不断扩大，统筹层次不断提高，促进了再就业机制初步形成，为以后的制度运行打下了坚实的基础。

改革开放后，劳动保护工作迅速恢复和发展。从1978年到20世纪80年代末期，国务院相继发布了《矿山安全条例》《矿山安全监察条例》《锅炉压力容器安全监察暂行条例》《企业职工伤亡事故报告和处理规定》，劳动部设立了相关机构，建立社会化的工伤保险制度已势在必行。从1989年开始，我国部分地区自主地开始了工伤保险改革的尝试并取得一定成效。

这一时期社會救济的范围也得到了扩大，方法和举措从单独发放社会救济救灾款项变为实行救济救灾同扶贫、扶志和扶优相结合的多重方式。1980年，中央政府专门成立了贫困地区经济开发领导小组，把社会救济的重点转移到帮助贫困户脱贫致富上来，并把扶贫工作的重点放在“老少边穷”地区。

改革开放初期，社会福利制度的重点在于恢复与重建，明确的方针政策使得这一时期的社会福利事业得到了迅速恢复与发展。职工福利迅速恢复，主要表现为修改和新增了若干项补贴项目，如上下班交通费补贴、取暖补贴等：提高了对职工生活困难补助起点标准：增加了职工福利基金的来源，为改善职工物质文化生活创造了条件。1986年3月，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，首次明确了构建社会保险、社会福利、社会救济与优抚组成的社会保障制度框架的设想。1990年12月，第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国残疾人权益保障法》，以法律条文的形式明确了残疾人享有的康复、教育、劳动就业、文化生活、社会福利等权益。1992年4月，第七届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国妇女权益保障法》，为保障妇女的合法权益、促进男女平等、充分发挥妇女在社会主义现代化建设中的作用提供了有力的法律支持。随着各项改革的不断深入，我国人民生活质量发生了巨大的变化，这一时期的社会福利得到快速发展。

2.制度改革阶段（1992年至今）：内容完整的社会保障体系初步形成

随着改革的逐步深化，我国社会保障制度建设开始进入一个体制和制度创新的阶段，初步确立了涵括社会保险、社会福利、社会救助、优抚安置和社会互助等多项内容的比较完整的社会保障体系。其中，社会保险处于核心地位，社会福利位居最高层次，社会救助属于最低层次，优抚安置和社会互助则发挥着社会稳定的特殊效应。

1993年，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“建立多层次的社会保障体系”，“实行社会统筹与个人账户相结合”，“社会保险行政管理和社会保险基金经营要分开”，这三项原则是对我国养老保险制度改革方向的重新认识。1993～1997年，有关部门开始着手制定具体的改革方案。1995年3月，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》发布，强调继续深化对企业职工养老保险的改革，并制定了统账结合与建立基本养老金调整机制的改革方案。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》发布，根据过去几年的试点经验，正式建立了统一的企业职工基本养老保险制度。我国基本养老保险制度设计虽然引入了基金积累制的理念，但始终没有解决养老保险转制成本引发的问题，进而影响了统账结合制度的健康运转，从而使个人账户沦为了一个名义账户。为解决做实个人账户这一问题，2000年国务院发布了《关于城镇社会保障体系改革的试点意见》，于2001年首先在辽宁省进行试点，从2004年开始，试点范围扩大到吉林和黑龙江两省。在试点地区充分调研和总结经验的基础上，2005年12月发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》调整了养老保险个人账户的缴费比例和缴费主体。2011年6月，国务院发布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，开始探索与建立城镇居民养老保险制度。我国农村地区早在20世纪80年代就开始探索农村社会养老保险制度。1992年民政部发布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，但初次试水的结果并未达到预期效果，参保人数逐年减少。1999年发布的《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》提出清理整顿农村社会养老保险，停止办理新业务，农村社会养老制度因此而陷入停滞。2002年11月，党的十六大报告提出在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度，对农村社会养老保险制度的探索被再次提上议程。2009年国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》并在部分地区开展试点工作，“新农保”至此登上了历史的舞台，为解决农村老有所养的问题发挥了至关重要的作用。“新农保”制度试点推进速度迅猛，覆盖范围迅速扩大，试点工作开展近三年就基本实现了全覆盖。2014年2月，国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将“新农保”与“城居保”合并，“新农保”与“城居保”的概念被“城乡居民基本养老保险”所替代。同时，机关事业单位养老保险制度的改革也被提上议程，机关事业单位职工和企业职工基本养老保险制度实现了并轨，促进了社会公平与和谐。这一阶段，我国养老保障体系的第二支柱“企业年金”和“职业年金”也在不断发展。

城镇职工医疗保险制度也引入了统账结合的模式。1994年3月，国务院批准《关于职工医疗制度改革的试点意见》，首先在江苏省镇江市、江西省九江市进行医疗保险统账结合的试点，随后试点范围扩大到58个城市。个人分担机制的引入在一定程度上消除了原有制度的弊端，但并未从根本上建立有效的医疗费用约束机制，致使一系列混乱现象出现。1998年12月，在充分试点的基础上，国务院出台了《关于建立城鎮职工基本医疗保险制度的决定》，这是我国医疗保险制度改革历程中重要的一步。同时，国家配套推进医药卫生体制改革，强化医疗服务管理以保证制度的顺利实施与稳定运行。到2000年前后，全国多数地区都组织实施了医疗保险制度的改革，医疗保险新制度在全国基本建立。此后，我国城镇职工基本医疗保险制度不断完善，覆盖范围也不断扩大。20世纪90年代以来。农村合作医疗制度也在不断恢复与重建。2002年10月，国务院作出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，决定建立农村卫生服务体系和新型农村合作医疗制度，重点应对农民因病致贫、因病返贫问题。2004年1月。国务院发布《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，标志着新型农村合作医疗制度在全国初步建立，“新农合”在全国迅速铺展开来。为解决城镇非从业居民的医疗需求，《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》于2007年发布，要求通过试点建立城镇居民基本医疗保险制度。2012年8月，《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》下发，探索建立重特大疾病保险制度。2016年1月，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，要求整合新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。这是推动医药卫生体制改革、实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义、增进人民福祉的重大举措。

1993年4月，国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，使失业保险制度向前迈出了一大步。该规定实施后，基金运行平稳，半数企业参与到制度中来，取得了一定的成果。然而随着改革的深入，该规定越来越不适应时代的需要，1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》，除了将“待业”改为“失业”外，在内容上也作了较大的调整。《失业保险条例》把失业保险制度建设推进到了依法实施的新阶段，为完善失业保险制度、保障劳动者劳动权益、维护社会稳定提供了重要依据。

1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》把工伤保险制度作为五项社会保险制度之一，并作为我国改革工伤保险制度的法律依据。1996年8月，劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》，标志着工伤保险制度开始进行全面的改革。坚持工伤保险与安全生产相结合、实行行业差别费率与企业浮动费率等改革措施，为工伤保险事业发展注入了新的活力。随着经济社会的发展，社会环境发生了重大变化，经济成分与就业方式的多样化使得原有工伤保险政策的问题逐渐显露。2004年1月1日，《工伤保险条例》正式开始施行。《工伤保险条例》为职工权益与安全生产提供了保障，维护了社会的稳定，是我国社会保障法制化进程中具有里程碑意义的大事，在保障工伤职工权益和促进安全生产、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。

1993年6月1日，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度，由此开启了我国城市社会救济制度的改革。之后6年间，各大城市先后进行试点，全国668个城市和1638个县城全部实现了城镇居民最低生活保障制度。1999年，《城市居民最低生活保障条例》正式颁布，我国城市居民最低生活保障制度以法规形式确定下来。此后，各项“配套措施”和“分类救助”办法纷纷出台和实施，使城市低保制度日益完善和成熟。

20世纪90年代中期，民政部在试点城市低保制度的同时，也开始探索建立农村居民最低生活保障制度。1996年发布的《民政部关于加快农村社会保障体系建设的意见》要求各地积极试点、稳步推进农村最低生活保障制度。2007年7月，国务院发布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》要求从各地的农村经济社会生产力水平和财力状况出发，建立农村最低生活保障制度。此后，国家发展和改革委员会、民政部、财政部等部门发出《关于建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的通知》《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，以建立城乡低保标准动态调整机制，缓解物价上涨对困难群众生活带来的影响。2012年9月，《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》发布，进一步规范了城乡最低生活保障工作。

在此阶段，社会福利事业也进入理论与实践并进发展的新时期，一系列关于老年人，儿童、妇女和残疾人等群体的福利政策与社会服务措施落地，更好地保障了社会特殊群体的基本权益，更加全面地提高了全体社会成员的福利水平。

3.社会保障事业发展状况

目前我国养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式，覆盖城镇企业职工、机关事业单位职工、个体工商户、灵活就业者和城乡居民。2018年。基本养老保险基金收入55 005亿元，基金支出47 550亿元，年末基金累计结存58 152亿元。全国有8.74万户企业建立了企业年金，参加职工人数为2388万人，年末企业年金基金累计结存14 770亿元。截至2018年末，全国参加城镇职工基本养老保险的人数为41 902万人，参加城乡居民基本养老保险的人数为52 392万人。

“保基本、广覆盖”是医疗保险事业可持续发展的必要条件。近年来，医疗保险参保人数快速增长，目前已基本建立起覆盖全民的医疗保险制度。2018年，基本医疗保险基金总收入21 090亿元，支出17 608亿元，年末基本医疗保险统筹基金累计结存23 234亿元，个人账户积累7144亿元。截至2018年末，参加职工基本医疗保险人数31 673万人，参加城乡居民基本医疗保险人数89 741万人，2018年全年生育保险参保人数达20435万人，比2017年末增加1135万人，全年生育保险基金收入756.02亿元，基金支出738.25亿元，年末生育保险基金累计结存574.29亿元。

我国失业保险坚持的是“广覆盖、低水平”的原则，失业保险金按照“以收定支、略有结余”确定给付水平。2018年失业保险金月均水平1266元，共为452万名失业人员发放不同期限的失业保险金。2018年为领取失业保险金人员代缴基本医疗保险费92亿元。全年失业保险基金收入1171亿元，支出915亿元，年末失业保险基金累计结余5817亿元。截至2018年，参加失业保险人数19 643万人，年末全国领取失业保險金人数达223万人。

工伤保险与其他社会保险项目相比较，一个最大的区别是工伤保险费只由雇主缴费，雇员不承担任何费用。工伤保险待遇分为医疗待遇、伤残待遇、死亡待遇三类。2018年全年享受工伤保险待遇人数为199万人，全年工伤保险基金收入913亿元。支出742亿元，年末工伤保险基金累计结存1785亿元（含储备金294亿元）。截至2018年，参加工伤保险人数为23 874万人。

社会救助是社会保障体系的最后一道防线，是解决贫困问题、帮助弱势群体的重要制度安排和措施。2018年，全国城市低保平均标准为579.7元从，月，农村低保平均标准为4833.4元/人·年。截至2018年末，全国共有1008万人享受城市居民最低生活保障，3520万人享受农村居民最低生活保障，455万人享受农村特困人员救助供养，全年临时救助1075万人次。

4.对该阶段社会保障制度的评价

改革开放后，我国社会保障制度进行了全面的改革和重构，社会保障体系建设趋于完善，社会保障制度框架构建逐步成熟，社会保障发展成就举世瞩目。

一是社会保障制度体系基本建成。当前，我国建立的社会保障体系囊括了社会保险制度、社会救助制度、社会福利制度以及军人保障、住房保障、教育保障等特殊保障制度，使我国人民抵御不同社会风险的能力大大提升。

二是社会保障制度的覆盖面持续扩展。改革开放前，社会保障的对象主要是国有企业职工，之后逐步扩展到所有城镇职工。进入21世纪之后，建立了城乡居民社会保险制度，使得社会保障对象从工薪劳动者扩展到全体国民。

三是社会保障项目不断增加。针对城市与农村贫困人口的最低生活保障制度与多项专项救助项目结合，形成了一套新型社会救助制度体系。社会保险制度体系不断扩展和完善，近几年对长期照护保险制度的研究步伐加快，理论依据与实践探索都得到了扩展。在社会福利方面，提供公共卫生与老年护理服务，增加了住房补贴与残疾人补贴等福利项目。

四是社会保险制度的统筹层次不断提高。从《劳动保险条例》的企业内部统筹扩大到独立于用人单位之外的新型社会保险制度的地区统筹，逐步从县级、市级统筹扩展到省级统筹，目前正在积极筹划城镇职工基本养老保险全国统筹。我国社会保障管理机制不断完善，逐步设立社会保障管理部门和运行规则。2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，国务院于2014年2月发布了《社会救助暂行办法》，这些法律法规的颁布，有效保障了社会保障事业的持续发展。

五是社会保障基金规模不断扩大。2018年全国社会保险基金收入72 649.22亿元，比2017年增长24.3%，剔除机关事业单位基本养老保险后同口径增长7.3%。其中，保险费收入52 543.2亿元，财政补贴收入16 776.83亿元。全国社会保险基金支出64 586.45亿元，增长32.7%，剔除机关事业单位基本养老保险后同口径增长12.7%。当年收支结余8062.77亿元，年末滚存结余86 337.13亿元。我国日益重视采用科学的管理机制，遵循精算平衡的原则，建立可持续的社会保障基金管理制度。

在看到成绩的同时，对于未来的挑战也必须有清醒的认识。我国社会保障建设面临着经济新常态、新型城镇化和人口老龄化带来的巨大压力，新的发展阶段对我国社会保障事业的发展重点提出了新的要求，同时我国社会保障事业发展面临的挑战也越来越大。

二、新时代中国社会保障事业发展面临的挑战

新中国成立70年来，社会保障事业稳步推进，改革开放后发展更是迅猛。但是应当清醒地看到，当前我国社会保障制度建设和实施中仍然存在一些亟待解决的矛盾和问题，不平衡不充分的特点在社会保障领域也有所体现。

（一）如何解决基本养老保险全国统筹与可持续发展的难题

现阶段，推进基本养老保险全国统筹至少存在两大难点：第一，部分地区积极性不高。部分发达地区担心本地区劳动者退休后养老待遇受到影响，因而对推进全国统筹的积极性不高。第二，中央调剂金制度实践经验欠缺。在基本养老保险全国统筹难以一步到位的情况下，中央调剂金制度成为过渡阶段的制度选择，但这项制度暂无经验可循，在实施阶段可能面临种种困难。养老金收支平衡是社会保障领域的一个难点问题，尤其是在新的历史时期，经济增速放缓将不利于养老保险基金的收支平衡。不仅如此，基本养老保险全国统筹还面临如下挑战：人口老龄化高峰期即将到来，制度赡养率将快速上升;隐性债务巨大，缺乏有效补偿渠道：扩面工作虽然还有一定的潜力，但是难度会越来越大：退休职工基本养老金连年上调，统筹基金压力增大;降低养老保险费率与基金的收支平衡存在矛盾。在这种情势下，如何补齐养老基金入不敷出的短板，如何保障养老基金收支平衡，如何实现社会保障可持续发展，值得各界深入探讨。

（二）老龄化问题凸显背景下如何保障“老有所养”

自2000年我国进入老龄化社会后，人口老龄化进程迅速加快。截至2018年，我国60周岁及以上人口占总人口的比重为17.9%，65周岁及以上人口占总人口的比重为11.9%，进入深度老龄化社会。老龄化会带来许多社会问题，例如，抚养比提高，青年人负担加重：养老保险基金支出增加，养老保障负担沉重：高龄化、空巢化、失能化、少子化、独居化导致社会矛盾突出。解决这些问题，必须推动老年健康产业的发展，而发展老年服务产业最大的短板是养老服务机构和设施。总体来看，老年服务产业发展面临如下难点：第一，老年服务产业投资周期长，利润产出慢：第二，不同性质、不同所有制的养老服务机构面临不公平竞争，民办非盈利养老服务机构无法抵押贷款、分红、连锁经营。不利于广泛动员民间社会资本参与健康养老产业投资;第三，申办难，养老机构申办面临城乡规划建设、国土资源、环保、消防等众多部门的前置审批。解决养老服务低效率问题，缓解养老问题对我国社会发展的压力，改善人口结构变化造成的一系列社会影响，事关百姓福祉，亟待国家和社会构建完善的社会养老服务体系来填补。

（三）如何实现养老保险金保值增值

养老保险基金的保值增值是养老保险制度平稳运行的基础，是维护制度可持续发展的必要条件。然而。起伏不定的国内资本市场、发展滞后的投资管理方式、尚不健全的投资监管体系以及风云变幻的经济运行态势，使我国养老保险基金面临增值困境。第一，我国养老保险基金的投融资模式存在问题。养老保险基金的安全性要求，制约了养老保险基金的投资行为，使得我国养老保险基金的投资始终處于低风险和低收益的阶段。第二，养老保险基金筹资形势日益严峻。我国养老保险基金征缴管理的法律规定不够完善，基金收缴率下降，养老金账户缺口问题较为严重。第三，养老保险基金的筹资渠道受限。来源渠道过于单一这一问题在我国养老保险基金制度发展过程中的长时间存在。使得企业养老保险缴费难以短时间下降，也使得养老保险基金面临着两难境地。如何在确保社保基金安全性、流动性的基础上，进行有效的投资运营以实现社保基金保值增值的收益性目标，是我国社会保障事业面临的严峻挑战。

（四）如何有效实施“健康中国”战略

党的十八届五中全会将“健康中国”上升为国家战略，党的十九大又提出“深化医药卫生体制改革”“发展健康产业”“完善国民健康政策”以确保“健康中国”战略的实施，这些都对社会医疗保险制度的建立和运行提出了新要求。“健康中国”战略的实施以疾病的预防和控制为主，使医疗护理产业的发展方向由以治病为中心转向以健康为中心，要求提高服务质量和服务水平，不断提高人民健康水平。从目前我国社会医疗保险的保障范围来看，医保支付范围主要集中于疾病治疗领域。对于亚健康状态的关注较少，“重治疗、轻预防”的制度设计使医保基金的支出集中于治疗领域，医保支付方式以后付制为主，对医疗服务行为的约束力不足，过度医疗、医疗费用增速过快的现象较为严重。因此，当前仅以疾病治疗为目的、以费用报销为手段而忽视综合防治的社会医疗保险制度难以满足实施“健康中国”战略提出的新要求。如何构建与完善我国多层次的医疗保险体系，统一全民基本医疗保险制度，完善大病保险、医疗救助等补充性项目，如何将健康管理与社会医疗保险有效结合，从根本上解决社会健康问题，是我国社会医疗保险制度运行面临的新挑战。未来的医保体系应更好地为人民群众提供覆盖全生命周期、全方位的健康服务，提高全民健康水平，促进社会医疗保险可持续发展，推动健康中国战略的实施。

（五）如何实现更加充分、更高质量的就业

国家“十三五”规划纲要提出，要把促进充分就业作为经济社会发展优先目标、放在更加突出位置，稳定并扩大城镇就业规模，促进更加充分、更高质量的就业。“更高质量的就业”，主要是指充分的就业机会、公平的就业环境、良好的就业能力、合理的就业结构、和谐的劳动关系，等等。2018年全年城镇新增就业1361万人，有551万城镇失业人员实现再就业，就业困难人员就业181万人。年末城镇登记失业人员974万人，城镇登记失业率为3.80%。就业人数的增加为实现更加充分、更高质量的就业提供了有利保障，但是距离目标仍有一定距离。当前，我国经济发展进入新常态，GDP增长速度放缓，而进入就业市场的高校毕业生逐年增多，部分劳动者的职业技能难以匹配经济发展方式的转变，就业总量压力和结构性矛盾并存。当前的社会保障体系在公平性、便携性与可持续性等方面尚有欠缺。劳动关系调整机制有待完善，就业公共服务的提供数量不足。这些都给实现更加充分、更高质量的就业带来了重重阻力。

（六）如何贯彻“租购并举”，实现住有所居

现阶段，“租购并举”已成为解决我国住房问题的重要政策，这一政策面临一些发展难点。协调好市场调节与政府调节之间的关系是难点之一，具体而言，就是如何既发挥市场在房地产行业发展中的决定性作用，又将“租购并举”政策落到实处：租赁市场的发展是难点之二，即如何补齐我国住房体系供应中租赁市场这块短板，引导城乡居民树立正确的居住观念，解决租赁房源供应量和质量问题：实践经验欠缺是难点之三，即如何创新“租购并举”发展模式。明确住房制度改革的主要方向。

（七）社会救助与精准扶贫如何相向而行

扶贫向来是我国长期发展战略的重要一环。改革开放以来，我国开始大范围有计划地组织开发式扶贫工作，党的十九大提出要筑牢、织密安全网，补齐民生短板，增进人民福祉。按照中央的部署，2020年要确保在我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽。这意味着我们必须采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的扶贫与脱贫措施。同时，如何确保扶贫同扶志、扶智相结合也是精准扶贫工作中需重点关注的问题。“扶贫”可以依据收入水平等客观指标，“扶智”可以依据受教育程度、年龄等因素，但是“扶志”界定模糊。什么样的“志”是需要扶的，帮扶的程度怎么衡量？“扶志”意味着不仅要提供物质帮助，而且要鼓励贫困户积极摆脱贫困，这对基层扶贫工作人员的宣传工作提出了更高的要求。

社会救助制度具有生存保障功能，能够在一定程度上减少贫困的发生，与精准扶贫的反贫困目标不谋而合。精准扶贫与社会救助制度都回应了社会中某种贫困状态并作出相应处置。通过社会救助辅助精准扶贫，能够使两个单独的救助项目转变为交互整合的反贫困制度。精准扶贫与社会救助的融合治理，对扶贫效果显现、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义刨。但是，社会救助与精准扶贫是两种社会救援制度，在对象、政策规划、标准确定、获取信息上存在着一定的差异，会导致两个项目对接工作困难、标准难以准确衡量、治理高成本低效率等问题。

（八）如何接轨国际，促进中国社会保障国际化

如何实现社会保障对跨国劳动者的保障职能。是社会保障国际化的重要课题。目前各国的普遍做法是国与国之间签署社会保障双边互免协议。我国社会保障双边互免协议的签署存在如下难点：首先，与我国签署社会保障双边互免协议的国家较少。目前只有德国、韩国、加拿大、芬兰等。其次，社会保障双边互免协议有其局限性。双边互免协议主要涉及养老保险与失业保险等强制社保缴费的免除，但一些社会保障项目，如医疗保险与生育保险的管理属地化特征较为明显，实际操作中异地结算较为困难，只有部分欧盟成员国能够实现医疗保险的互免。最后，缺乏有力的宣传机制。一些人不知道此协议的存在，仍然存在双重缴费的问题：我国社会保障网站等新闻媒体广泛宣传协定的力度不够：雇主与雇员缺乏对协定的签署与实施情况的掌握，公共服务机构缺乏对跨国劳动者在境内境外缴纳社保费用情况的跟踪调查：与签署有互免协议的合作国家定期交流机制不健全，不能及时向对方通报和协商协议实际运作中产生的新问题。

三、新时代中国社会保障事业的发展取向

党的十九大报告对构建多层次的社会保障体系及其举措提出了明确要求。满足人民群众对美好生活的向往，离不开社会保障体系的健全和完善。完善和巩固社会保障体系，是我国社会保障事业进一步发展的重中之重。

（一）实现城镇职工基本养老保险全国统筹

我国早在2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》中就提出要逐步实行基本养老保险基金全国统筹，党的十九大报告也重申了此目标。未来应在全国范围内统一城镇职工基本养老保险制度，在制度覆盖范围统一、缴费比例统一、缴费基数确定办法统一、征收机构统一、支付项目和待遇计发办法统一、经办管理服务办法统一的基础上，实现城镇职工基础养老金全国统筹。首先，推行中央调剂金制度，逐步过渡到全国统筹。调剂金由中央统一建立，主要用于支援养老负担过重的地区，城镇职工基本养老保险基金有结余的省份根据历史债务和预计未来的收支情况，按照一定比例向中央上解基金，上解比例分阶段提高，从而达到均衡各地养老负担、逐步实现基础养老金在全国范围内统筹的目标。要确保中央调剂金账户中的资金（包括中央财政的转移支付和基金投资收益）及时、足额地到账。全国社会保障基金理事会专门核算，统一投资运作中央调剂金。其次，在实现真正意义上的基础养老金全国统筹以后，统一设立中央基础养老金作为最低标准的基础养老金，地方政府在中央基础养老金基础上根据各地经济发展状况提高和加发养老金。中央基础养老金和地方基础养老金均来自全国统收统支的社会统筹基金，中央基础养老金体现社会公平，地方基础养老金体现效率（长缴多得）和地区差异。最后，设立专门管理养老保险实务的国家养老保险局，组织结构上实行垂直管理，在中央设立总部，在各省（区、市）设立分部，地方各养老保险分部由国家养老保险局直接领导与管辖。充分挖掘大数据技术在信息管理与数据分析方面的优势，建立全国养老保险信息数据库，确保各部门间的信息与资源分享顺畅，降低管理成本，提高制度运行效率和公共服务质量。同时，还应完善养老金调整、延迟退休、基金投资、户籍改革等配套政策，为实现基础养老金的全国统筹提供有力的支持。

（二）买现养老保险基金保值增值

随着社保管理制度的发展和健全，社保基金的投资限制可以逐步放宽。2015年8月，国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》，2016年基本养老保险基金投资管理改革正式启动，其目的十分明确，就是为了拓宽社保基金投资渠道，确保保值增值。未来在适度放宽社保基金投资的相关限制后，应按照规范、稳健、专业化和市场化的原则进行社保基金运作。养老基金投资的渠道不只是资本市场，也可扩展投资领域，如对保障性住房、健康養老产业、基础设施、国家能源等领域进行投资，以实现养老保险基金的保值增值。同时，加强对养老保险基金的财务管理与监督，建立基金投资运营情况的披露制度。

（三）完善社会养老服务体系，加快“银发产业”发展

当前我国老龄事业和养老服务体系建设均处于起步阶段，在人口老龄化、家庭结构“小型化”趋势等问题日益突出的情况下，人们对社会养老福利的需求与现有社会养老福利制度供给之间的矛盾更加凸显，养老必定会走向专业化和社会化。据中国老龄科学研究中心的预测，2030年我国老年人的退休金总额将达到7.3万亿元，老年人口消费规模将达到13万亿元。据此，未来我国应进一步扶持老龄产业的发展，以信息技术为引擎，推动养老服务产业升级。

智慧养老具有信息产业高技术性、高附加值的特点，可从技术、物流、内容等多方面为养老服务注入新的活力，从而提升整个养老服务产业的价值，推动养老服务产业升级和信息经济的发展。要以老年群体的需求为导向，推动互联网技术和养老服务产业的深度融合，建立信息化养老服务平台，以更好地满足老年人的养老需求。同时，老年人的养老需求也趋于多样化，“互联网+养老”的服务供给应具备多样性与针对性，按需提供异质性的服务，包括老年生活照料、安全卫生、医疗护理、文化娱乐、老年教育、精神慰藉等。

（四）进一步深化社会医疗保险制度改革

国民的健康程度是国家富强与民族繁荣的重要指标，“健康中国”战略的推进对社会医疗保险的保障作用提出了新要求，要完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。未来应坚持预防为主、防治结合，改变我国现有的医疗保险支付格局，缓解过度医疗、医疗费用增速过快的问题，破解我国长期以来“看病难、吃药贵”的困局，建立一种国家财政负担轻、患者受益、人人都满意的医疗保险制度。总体设计是：根据财政承受能力和疾病对国民健康的侵害程度的顺次，将医疗保险细分为基本医疗、重大疾病医疗和特殊人群医疗三个层次。首先，国家为缴纳基本医保的人群提供免费门诊医疗服务。根据相关专家统计与测算，门诊所花费用，国家财政是可以负担的。其次，住院治疗的一般疾病，即大病，由国家举办的医疗机构提供，通过社会医疗保险机构或商业医疗保险机构向医院购买。最后，针对城乡特困人群的医疗，由包括政府出资和社会筹资的社会医疗救济基金实施医疗救助。

此外，未来还应重视建立多层次的医疗保障体系，满足不同水平的医疗保障需求，积极推动、引导商业医疗保险的发展，进一步出台相应的鼓励措施和优惠政策，引导和鼓励商业保险进入医疗卫生领域，并规范其经营行为，发挥其在满足高水平和个性化医疗保障方面的积极作用。

（五）加快建立住房保障供应体系

近年来，我国住房保障成效显著，住房保障制度不断完善。随着经济发展进入新常态以及城镇化程度的不断加深，探索新时期我国城市住房保障体系的发展方向势在必行。未来我国应建立覆盖全民的住房保障制度，鼓励通过市场化方式解决住房问题，促进租赁市场持续健康发展，建立与完善“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的差异化住房政策体系。在市场主导中高端需求的同时，特困人群的住房问题应由政府进行兜底保障，加大政策扶持与保障房供应，加快棚户区改造以及公共租赁住房、经济适用房的建设，并在保障房附近配备完善的教育、医疗、交通等资源，满足低收入群体的住房需求。对于有经济来源但买不起房的群体，主要以“租赁方式”解决住房问题。高净值人群的住房问题则通过市场交易来解决。

（六）构建以促进就业为核心的失业救助制度

就业是最大的民生。构建以促进就业为核心的失业救助制度，帮助有劳动能力但处于失业状态的社会成员再就业，引导其进入劳动力市场，实现更高质量和更充分就业，是我国社会保障事业发展与改革的目标之一。

具体而言，要从如下方面着手：第一，拓宽失业救助制度的覆盖范围，由原先的救助对象为低保家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员拓宽到残疾人、农民工以及采取阶段性就业的妇女等就业困难或稳定性不强的灵活就业群体。第二，丰富失业救助方式，构建囊括物质救助、精神救助与技能救助的失业救助体系，特别强调技能救助，由原先重补贴的救助方式转变为注重就业培训、职业介绍等积极鼓励再就业的方式，帮助失业人员提高职业技能，增强其就业能力和创业能力。第三，各级政府开展职业教育与培训，应由开设短期的、零散的培训班转变为建立长期的、系统的培训学校，培训内容突出实用性与针对性，增强待业人员与市场需求的匹配性。以适当的财政补贴与税收优惠的方式吸引高校与有资质的企业、社会组织提供职业培训与就业指导资源。第四，建立健全公共就业服务体系，将公共就业服务机构下设到街道与社区等基层单位，提供就业培训与失业保险咨询业务。第五，对于因健康状况、技能水平、家庭因素等原因难以实现自主就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员，政府应设置公益性岗位，依法签订劳动合同：对于选择自主创业的困难就业人员，应给予创业补贴与税收减免。

（七）优化社会救助体系，促进制度融合

实现2020年我国现行标准下农村贫困人口脱贫，应促进扶贫开发与社会保障有效衔接，整合社会救助与扶贫政策，建立新型社会救助体系。具体而言，应从如下方面着手：一是将目前的扶贫政策纳入社会救助制度中，建立长期稳定的社会救助体系。整合农村最低生活保障标准与扶贫标准以及各项救助项目与扶贫项目的资源，避免重復受益与福利依赖。二是推进社会救助与各项社会保障项目的衔接。明确农村“五保”制度与城乡居民养老保险制度覆盖对象，允许部分老年贫困人员重复领取相关补贴：城市与农村的救助福利应取消与低保资格挂钩，其政策运行应保持独立地位，单独申请、单独审批，救助福利的项目可适当缩减，覆盖对象范围应广于最低生活保障制度。三是优化行政管理体系。在建立社会救助体系的前提下，逐渐整合目前的扶贫与社会救助的管理机构，设立统一由国务院领导的专管部门，主管包括产业脱贫、易地搬迁脱贫和最低生活保障在内的社会救助工作，明晰精准扶贫与社会救助的范畴与层级关系。四是通过“互联网+”技术构建社会救助信息与服务网络，保证救助对象的精准性，消除城乡社会救助信息系统的阻隔性，推动人力资源和社会保障部门、民政部门、公安部门、工商管理部门、房产管理部门、银行等多部门联网交互与信息共享机制的实现，最终构建城乡一体化的低收入家庭经济状况核对信息系统，为城乡社会救助制度及服务的整合提供全方位的保障。

（八）加快社会保障国际化进程

我国目前已在社会保障国际化的实践上取得了一些进展。如《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》等双边协议的签订，实施《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》用以保障跨国劳动者的相关权益，但社会保障国际化还任重而道远。

加快社会保障国际化进程，应从如下方面着手：一是基于互惠互利的原则，加强与其他国家合作，签订社会保障国际化双边协定。拓展国际社会保障项目的广度与覆盖面，鼓励企业为外派职工购买国际社会保障险种。二是寻求与国外社会保障制度的对接模式。目前我国签订的社会保障双边协议以互免为主，主要是为了减轻雇主的用工成本。我国需进一步加强对国外派遣雇员的保障，增强社会保障跨国便携性，使国外工作人员可以依法享受其他国家在基本医疗保险和工伤保险方面的保障待遇，在区域经济一体化的基础上推进社会保障一体化。三是设置专门的国际社会保障管理平台与经办机构，推动数字化在社会保障国际化领域的应用，建立跨国职工数据库与服务平台，为有需求的企业与个人提供业务咨询服务。四是构建风险防范与应对机制。各国社会保障制度的差异、信息不对称、国际政治变动等因素，都可能带来较大的风险。要通过建立相关的风险防范机制，在政府职能范围内为国外务工人员或有外国雇员的企业提供风险提示和政策指导，加强个人与企业自身对风险的识别与防范，化解社会保障国际化中的不安全与不稳定因素。

（责任编辑：文丰安）