基层干部“为官不为”现象研究

王伟业

摘 要：在当前中央强力反腐和推进国家治理能力现代化的背景下，基层政府干部的行政效能问题引发社会各界关注。基于中央纪委国家监委网站公开的350个“为官不为”典型案例，研究发现履职不力、缺乏担当是基层干部“为官不为”的主要表现形态，扶贫、拆迁和环保等领域是基层干部“为官不为”现象发生的集中区域。基层干部“为官不为”现象产生的原因主要包括自身主观意愿不积极、考核激励制度不完善和监督问责机制不健全。应该从增强个人修养、优化考核激励以及完善监督问责三个方面对“为官不为”现象进行规制。

关键词：基层干部;为官不为;案例分析

中图分类号：D262.6                   文献标志码：A                  文章编号：1674-9170（2019）03-0073-07

一、问题提出与文献回顾

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视党风廉政建设，大力惩治腐败，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展[1]，中国政府官员的纪律性和廉洁度有了明显提升。然而，在全党上下纠正“四风”取得重大成效，政府治理能力现代化不断推进的同时，形式主义、官僚主义在一定程度上仍然存在，“为官不为”现象暗地滋生[2]。有调查显示，71.7%的受访者在与干部打交道办事时经常有“为官不为”的切身体验，七成以上的受访者认为基层干部最容易出现“为官不为”现象，“为官不为”现象更多地发生在“县级部门”（47.1%），其次是“乡镇部門”（23.5%）。[3]可见，从主观感知角度来说，多数民众对基层干部的行政效能问题仍颇有微词。

基层干部作为中央和上级政府政策的具体落实者，其履职效能将直接影响到基层社会治理的成效。基层干部“为官不为”现象的滋生与蔓延，不仅损害公权力的合法性，也阻碍国家治理能力现代化的推进。因此，对基层干部“为官不为”现象进行全面剖析并提出相关治理对策，具有十分重要的现实意义和战略价值。

近年来，学界针对官员“为官不为”现象的研究较为丰富。在“为官不为”的表现形态上，金太军、张健荣将“为官不为”区分为畏首畏尾、不敢为的怕政，能拖则拖、不肯为的懒政以及疏于研学、不会为的怠政三种表征;[4]石学峰则将“为官不为”分为碌碌无为“庸”、敷衍了事“懒”、不敢担当“避”和消极怠工“散”四种形态。[5]

在“为官不为”现象的成因上，学者们从不同角度进行了诸多讨论，进行文献梳理后可分为主观性原因和客观性原因。主观性原因关注行政主体的心理状态，何丽君指出党员干部思想作风不端正、理想信念动摇、宗旨意识淡薄、革命意识衰退是导致“为官不为”根本原因[6];也有学者指出公共行政和职业道德精神的缺乏[7]和传统中庸处世之道的影响[7]也是基层官员庸政、懒政的主要原因;客观性原因主要聚焦于社会环境和制度建设，认为“为官不为”的滋生归咎于社会转型期异化的社会关系导致的市场交易泛化与裙带关系盛行[8]，以及公务员选拔任用、行政问责、绩效考核等机制和制度的不健全[9]。

组织学研究指出，在当前的政府层级治理结构下，由于政策制定和执行之间的分离，基层政府官员的日常工作具有一定的弹性和可操作空间，[10]这给一些基层政府官员的不作为、懒政怠政等行为提供了机会;从规避风险的角度出发，有学者发现，近年来政府官员的行为发生了很大变化，从之前的“邀功”[11]、共谋[12]发展到现在的避责、不作为。这种现象出现的原因是风险社会下，权责分立和问责力度加强，基层官员不得不采取避责策略来规避风险。[13]

在“为官不为”的规制上，龚晨提出应当建立“想为—能为—敢为”的长效机制[14]。徐昌明从传统行政文化角度出发，提出应当强化自律意识，弘扬儒家经世致用思想，吸收古代法家思想，强化制度约束，清除传统文化糟粕。[15]也有学者认为政府应该明确公务员权责清单，完善绩效考核指标体系和激励制度安排，建立健全问责机制等。[16]

上述文献为本研究奠定了坚实基础。但梳理文献不难发现，针对基层干部“为官不为”现象，现有研究都比较偏重逻辑推演，缺乏实证和案例分析。本文选取了中央纪委国家监委网站公开的350个形式主义、官僚主义、不作为等“为官不为”典型案例，试图对当前基层干部“为官不为”现象进行一个简单的描述分析，并探究其成因，提出相应的对策建议。

二、基层干部“为官不为”现象的特征

目前，学界对“为官不为”的内涵界定丰富多样。在参考中华人民共和国公务员行政级别和卢汉桥等的定义基础上，本文将“基层干部‘为官不为’”定义为县乡两级和群众自治组织的正、副职领导干部，在负有法定义务的职责范围内不能及时、有效履行职责的不作为行为。[17]

腐败或廉政研究存在数据难以获得以及公开数据不连续等困难，而追踪某家媒体长时间的报道可以在一定程度上克服数据的碎片化和断缺[18]。中央纪委国家监委网站作为综合性党务政务门户网站，其发布的资料具有及时性、权威性和系统性，这为我们提供了难得的数据来源。根据先前的定义，我们在中央纪委国家监委网站搜索“为官不为”“不作为”“形式主义”“官僚主义”等关键词，通过整理和筛选，选取了350个典型案例（观测时间截至2018年12月31日），这些典型案例的发布时间从2013年至2018年，案例范围遍及全国22个省（区、市）和多个城市。样本具体描述统计结果见表1和表2。

需要说明的是，由于这些案例信息只是通过媒体报道来获取，既没有进行科学抽样，也无法涵盖所有的“为官不为”行为。但不可否认的是，这些案例具有一定的代表性，可以在一定程度上反映当前“为官不为”现象的表现形态和发生领域。从表1可以看出，在“为官不为”的表现形态上，“履职不力，缺乏担当”占据了大多数。

“履职不力，缺乏担当”的主要表现：基层干部不按照规定程序办事;对分管部门监管不力;作风漂浮，不认真调研和了解情况，导致违规事件的发生等。例如，吉林省四平市铁西区平西乡原副乡长杜国民、民政助理张文海未认真调查核实致使他人违规领取低保金问题。根据中央纪委国家监委网站报道，2015年至2016年，张文海在负责低保年度核查时，没有认真核实低保申报信息，没有入户走访调查，时任分管领导杜国民对该项工作部署不力、失察失管，致使不符合条件的2名村民违规领取低保补助金1.07万元。[19]

“弄虚作假、懒政怠政”主要体现：基层干部工作不实，例如纪律作风集中整顿活动心得体会材料照抄;向上级虚报、谎报基层情况，甚至骗取财政资金等。例如，重庆市开州区厚坝镇食药监办主任万小红在脱贫攻坚结对帮扶工作中弄虚作假问题。2017年3月至7月，万小红在对石龙村群众涂某开展结对帮扶工作过程中，未细致了解涂某的家庭情况及经济状况，为应付上级检查，在涂某不知情的情况下，万小红凭自己主观臆想填写扶贫档案，在《贫困户入户调查登记表》《贫困户2017年收入规划表》《贫困户2017年收入确认表》上擅自代涂某签名并按下指印，导致扶贫档案内容与实际情况严重不符。[20]

“消极应对，推诿扯皮”主要体现为基层干部事业心和责任感严重缺失，对群众关心的问题懒散拖，办事效率低，不及时呼应群众需求。例如厦门市思明区筼筜街道屿后西社区联络员郭珣办事拖拉等问题。2017年8月，屿后西社区户籍居民刘某向屿后西社区提交厦门市重度残疾人居家护理补贴申请材料，并于9月补交有关证明材料。但郭珣在接收材料后未及时处理，直到2018年4月，才将刘某的材料上报街道审核，导致刘某7个月的护理补贴延迟发放，严重影响申请人权益。在此期间，刘某親属多次向社区反映，都没有得到及时处理。[21]

表2报告了“为官不为”现象的发生领域，可以看出，“为官不为”现象已经渗透到社会治理的多个领域。其中，扶贫领域尤甚，占据了36.6%。当前，扶贫开发已经进入攻坚阶段，越来越多的扶贫资金进入基层，为贫困群众脱贫致富提供了坚实基础。但与此同时，个别基层部门和干部，对扶贫数据和信息审核把关不严，对扶贫项目监管不力，甚至违规确定贫困户，弄虚作假，以权谋私，欺骗上级，将自己列为贫困户，骗取扶贫资金。脱贫工作是政治任务、民生工程，这一领域的“为官不为”应该引起我们的高度重视。除了扶贫，拆迁、危房改造等领域的“为官不为”现象也应当引起我们的重视。当前我国正构建服务型政府，政府应当履行好公共服务和社会管理职能，加强自身改革和建设，切实维护社会公正和社会秩序。

三、基层干部“为官不为”现象产生的成因

（一）基层干部自身原因

干部的不作为可以分为客观性不作为和主观性不作为，前者是能力问题，后者是态度问题。[22]从客观性角度来看，当前国家正推进治理体系和治理能力现代化，这对基层干部的履职能力提出了新的需求。在新形势下，部分基层干部由于自身能力的欠缺，疏于研习，执政理念和能力与实践脱节，对政策的理解和执行存在偏差，出现“本领恐慌”，无法适应新形势，不能为、不会为。

但当前“为官不为”现象背后更多的是主观性原因。十八大之后，中央开展强力反腐。在从严治党的大背景下，某些基层干部将“为官不为”作为挡箭牌，甚至喊出“为官不易”“官不聊生”等奇谈怪论。在委托—代理模式下，基层政府是中央政策目标的具体执行者，政府官员应当追求公共利益，全心全意为人民服务;但从公共选择理论看来，政府官员是能够进行收益—成本计算的“理性经济人”，倾向于追求自身利益而不是公共利益。[23]这两者之间存在着一系列矛盾，导致很多基层干部在工作中采用“变通”“选择性应付”[24]等行为策略，降低了行政效能，很容易出现典型案例中所通报的监管不严、履职不力、失职失责等“为官不为”现象。

（二）考核、激励制度的不完善

组织学研究认为，组织激励可以在很大程度上解释人和组织的行为。[25]政府作为一个正式组织，对基层干部最大、最现实的激励莫过于职位晋升与物质激励。基层工作条件较为艰苦，待遇一般，随着近年来社会经济的快速发展，基层干部的薪资待遇已经跟不上经济增长的步伐，这使得很多基层干部内心不平衡;在中央强力反腐的背景下，很多官员的特权和福利被取消，一些基层干部出现“权力瘦身”后的“相对剥夺感”[4]，“不求有功但求无过”的“太平官”思想弥漫。很多基层干部由于年龄、能力的限制，遭遇“职业天花板”，自知升迁、涨薪无望，干脆选择消极不作为。

在政绩考核方面，近年来呈现出从明确激励到弱激励的转变。过去我国对于官员的政绩考核偏向GDP的考核监督。GDP的指标容易量化，激励报酬体系明确，各地干部官员积极性高涨，出现一场场“政治锦标赛”[26]。但在新的政治生态下，政府不仅关注经济增长，也更加关注民生、环保等领域，但这些领域的考核指标体系和成果很难量化，这使得对基层干部的激励大大减弱，“为官不为”成为官员的一种理性选择。从我们的案例中也不难看出，“为官不为”现象更多地集中在民生、环保领域。

（三）监督、问责机制的不健全

首先，在当前大力反腐的背景下，中央出台各种政策、法规，建立了巡视制度，旨在净化官场生态，正本清源。但是在严厉的制度制约下，基层干部的工作积极性却进一步降低，很多基层干部害怕犯错、不敢做事，畏首畏尾不敢为。

其次，问责惩戒机制不完善，问责滞后、力度软化。本研究的案例分析发现，对于基层干部“为官不为”的惩处，大多数为警告处分或严重警告处分，较少有撤职处分和开除党籍处分;处罚滞后，很多官员都是在“为官不为”行为几年之后才被问责，例如，沈阳市于洪区沙岭街道办事处主任安海，2011年至2012年，在沙坨子村土地征收补偿工作中管理不力，对有关地块勘测工作情况掌握不全面、数据不清楚，未按照规定标准进行补偿，造成国家损失271.7万元。[27]但这位干部直到2015年才被辽宁省纪委问责。问责机制的不完善给一些基层干部的“为官不为”提供了可乘之机。

最后，我国政府工作人员都有编制，工作具有“铁饭碗”的性质。虽然上世纪90年代的下岗潮使得国企工人的“铁饭碗”被打破，但是由于公务员从事的是需要一定稳定性的国家行政管理工作，这种工作的性质决定了其人员流动性不能太大，因此公务员编制被保留了下来。公务员拥有较好的社会保障和较高的社会地位，基本不受外部劳动力市场的冲击。稳定、流动性较小的工作性质使得“只要不犯错，就能熬成婆”等消极思想充斥在基层干部队伍之中，严重制约了工作人员的工作积极性，助长了“为官不为”的风气。

四、基层政府官员“为官不为”现象的规制

（一）增强个人修养

当前基层干部“为官不为”主要是主观性的，即态度问题。为此，应当端正基层干部工作态度，切实解决干部思想上“贫血”、精神上“缺钙”、行动上“乏力”的问题，加强思想教育，提升基层干部的职业精神，重塑理想信念，同时加强技能和业务培训，以适应新时代治国理政的需求。

首先，要加强党性教育，严格遵循党章要求，提高党员干部的核心价值和行政伦理规范，增强“四个意识”，坚定“四个自信”;其次，要培育公务员的理性精神，增强为社会公众服务的信念，强化法治意识和规则意识，在日常工作中要避免人情、关系等非理性因素的干扰，更多地关注基层干部个体的心理成长和心理平衡，将公共精神、行政文化要求内化为基层干部的自觉行为;[28]最后，要提高基层干部再学习能力与积极性，可以强化一些专业知识和业务的培训以提高其治国理政能力，增强一些基层干部对新兴科技事物，例如社交媒体、大数据等的适应能力。[29]

（二）优化考核激励

完善基层干部考核和激励机制是我国人事制度向现代公务员制度转变的必由之路。为此应當调整基层干部考核内容和方法，改变不合理的干部考核测评方式。首先，调整考核导向，改变基层干部“唯GDP论”的思维定式，改革传统政绩观，积极引导基层干部在民生、环保等领域有作为;其次，规范考核体系，确立科学、有效的考核评价机制，明确“为”与“不为”的界限，减少个人主观意志的影响，注重对实际成绩的考评，结合各机关部门情况，考评主体适当引入其直接服务对象来提升信度和效度，从而准确、有效地体现考核的导向作用[4]。

在职位晋升上，应当注重对绩效考核结果的应用，奖罚并施，同时运用正面激励和问责机制。对敢作敢为、有所作为的官员应增强正面激励，而对于消极不作为的官员，应强化问责机制[4]。此外，应当改革公务员薪酬制度，参照国民经济现状、物价指数等因素及时调整公务员的工资水平，使个人薪酬与能力和贡献挂钩，为基层公务员和各级官员提供与市场上劳动水平相当的合理薪酬和保障，激发其主动为民服务的意识，积极作为。

（三）完善监督问责

首先，应当建立“四张清单”制度，明确基层政府权力、责任、服务和效能的范围，构建电子政务系统，畅通上下级沟通机制，强化内部监督，在监督腐败行为的同时，也要加强对隐性的“为官不为”行为的监督;其次，应当通过门户网站等载体，加强外部监督，充分发挥互联网优势，建立政务信息公开机制，推进阳光行政，让权力在阳光下运行;最后，加强民众和舆论监督，通过各种信息传播媒介监督权力的行使。

2015年6月中共中央政治局审议通过了《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》，2018年5月中共中央办公厅又印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，这对基层干部的能力和责任提出了新的要求。为此，应当认真贯彻落实文件精神，完善“为官不为”的问责机制，加大追责力度，构建全面、开放的问责体系，努力将公众、社会、舆论监督有机地嵌入问责过程。但是也要注意外部监督的范围和权限，在监督基层干部的同时也要保障其基本权益，注重其隐私和自由生活空间。应当完善相关法律法规，在保持一定比例岗位的稳定性的同时，以加强竞争的方式让公职人员队伍积极有为，充满活力，[22]可以在某些技术岗位实行聘任制，探索建立干部“能上又能下”的机制，完善对领导干部的考核和淘汰机制。例如，陕西安康市石泉县的“干部退回制度”[30]。该制度针对党员干部廉而不勤、廉而不为、慵懒散漫等问题，将不合格（不作为、慢作为、乱作为）的干部下放到贫困村进行实践锻炼，引发了人们的关注。

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责任编校    王学青