动力耦合：地方政府廉政制度创新的浙江经验

2019-09-10付翠莲申爱君

廉政文化研究 2019年3期

付翠莲申爱君

摘要：近年来，浙江省在廉政制度创新过程中打破了传统的碎片化、运动式的反腐倡廉治理路径，紧扣“清权、确权、亮权、督权”四个关键环节，构建权力清单和责任清单制度，实行政务公开制度，通过推进廉政文化建设、制定严格的考评机制等，探索出一套制度化的廉政制度创新模式。浙江省地方政府廉政制度创新的动力机制，与贯彻型创新模式、发展型创新模式和竞争型创新模式相契合，也与中央对地方政府廉政建设的要求、本地发展要求、社会环境以及其他内外源动力因素相耦合，为浙江省廉政建设夯实了坚实的基础。

关键词：地方政府;廉政制度创新;责任清单;权力清单

中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1674-9170（2019）03-0048-07

一、廉政制度创新的理论渊源与研究视角

社会进化论认为，利益是维持生存和发展的必要条件，经济人的本质是逐利，政治人的本质是争权。英国保守主义历史学家阿克顿勋爵早有“有权必腐，极权极腐”的著名论断。孟德斯鸠也认为：“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。”[1]霍布斯从社会现实出发提出了“人性本恶”。休谟则指出：“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目标。”[2]“用这种方法（分权与制衡）来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”[3]。麦迪逊等人主张必须设计出各种制度对政府进行约束防范的同时，还要建立相应的机制对政府进行“制衡”。德国社会学家贝克在风险社会理论中提出“有组织地不负责任”（organized irresponsibility），即公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任。[4]他认为政府组织并不是为公众谋求利益，相反，政府组织往往是推卸责任的，所以在政策制定以及政策实施中都要对其进行监督和防范。无论是休谟的“无赖假定”还是霍布斯的“人性原则”都对权力怀有戒心，深信政治权力的存在是一种“必要的恶”，权力是一种有风险的东西，认为有必要对权力进行监督和防范。

在历史实践中，中国共产党历来重视党风廉政建设和反腐败工作，尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终保持反腐败高压态势，坚持以“零容忍”的态度惩治腐败，深入推进党风廉政建设和反腐倡廉工作，反腐败斗争取得了重大成效。当前，学界有关政府廉政建设的研究成果较多，但通过对其梳理研究，发现其研究成果大体可分为三类：一是关于廉政建设途径的研究。孙应帅提出，十八大以来党的廉政建设要更多地依靠制度和法律建设推进反腐倡廉建设，更好地完善全方位反腐倡廉体系，以更快回应人民的反腐败要求。[5]陈凌鸿和杨玮认为，廉政建设必须要在提高机关工作人员素质上下功夫。他们认为人的问题是管理的中心问题，廉政建设的关键在于育人。[6]李永忠提出通过制度反腐的具体路径：通过在地方党委实现直选这一方式来实现用人制度的改革;以特赦化解“腐败呆账”;动员并发挥群众在反腐败中的作用;设立改革试验区等。二是对地方政府廉政建设的力度和效度进行研究。李和中在《中国地方政府廉政建设责任制考核评价体系研究》一书中分析了地方政府各项廉政指标的共性特征，系统阐述了地方政府党风廉政建设责任制评价运行体系，将第三方评价纳入评价主体，激励社会公众参与政府廉政评价。[7]杜治洲等人以“投入—效果”为指标来测量地方政府治理腐败的努力及成效[8]，在对地方政府廉政建设的评估体系、评估指标、评估方法充分调研的基础上，将地方政府在廉政建设方面的投入与产出进行对比来计算地方政府廉政建设的力度和效度。三是对廉政建设衡量指标的研究。汤艳文等人认为，地方政府廉政建设评价指标筛选的科学性不足，指标畸轻畸重、贪大求全、投入导向、数据处理标准化和重要指标遗漏。要平衡使用主客观指标，坚持结果导向，筛选关键指标，并用数据挖掘的筛选方法。[9]总体看来，这些研究大多都还停留在宏观层面对地方政府廉政制度进行研究，整体性和系统性略显不足，从廉政建设逻辑结构角度进行探究较少。

廉政建设的关键是廉政制度建设。反腐败是出发点，廉政制度建设是主要抓手，形成清廉的政治生态才是最终目的。只有不断地创新并建立有效的反腐败机制才能最终遏制腐败增量，形成清廉的政治环境。从现实来看，在党中央号召下，各地方政府积极响应并根据自身情况走出各具特色的廉政建设道路。基于此，本文将通过对浙江省地方政府廉政制度创新的经验进行总结，剖析地方政府廉政制度创新的动力机制，总结地方政府廉政建设的经验，探索当前我国地方政府竞相开展廉政制度创新的原因，探究并挖掘地方政府廉政制度创新的动力来源，找到二者的联结点，以进一步保证廉政制度创新的持续力。

二、浙江省地方政府廉政制度创新的现实考察

廉政风险防控机制是涉及政府内外部的一项复杂的系统工程。作为中纪委查办腐败案件体制机制改革试点省份之一的浙江，近年来在廉政建设中已经建立了一套全覆盖的腐败风险防控机制。浙江省廉政制度建设主要是围绕如何通过预防、识别、处理、评估的过程控制廉政风险的发生，抓住“清权、确权、亮权、督权”四个关键环节，进行了一系列制度建设和防控措施的落实，规范权力运行，从源头上预防和遏制腐败。

（一）构建权力清单和责任清单制度

反腐败工作的第一要务是规范权力运行，对权力实行有效的监督。在中共中央、国务院发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》之前，为了规范各部门权力，明确责任，提高办事效率，服务地方经济社会快速发展，浙江省于2014年就率先公布省、市、縣三级政府部门的权力清单和责任清单，并将这项工作列入到党风廉政建设责任制考核内容中。权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。权力清单首先是通过合法确权，明确行政权力的合法行使范围和边界，避免权力缺位、权力越位和胡乱作为现象，减少自由裁量权，压缩权力设租寻租空间。其次，通过编制权力运行流程图和时限表并及时向全社会公布，主动接受社会公众监督，减少乃至杜绝政府工作人员特别是领导干部不作为、乱作为或以权谋私的现象发生。

由于无限的政府权力与有限的政府责任严重不对称，基于对政府和人民关系的重新审视与回归，建立与权力清单相匹配的责任清单成为构建责任政府的现实需求。“责任政府的要义在于公共权力的行使者必须对公共权力的最终所有者负责”[10]。责任清单是以细化政府部门职责、理清责任边界、健全权力监管制度为核心，强化政府部门的公共服务理念，形成权责明确、权责一致、分工合理、运转高效的部门职责体系。[11]责任清单是针对政府部门的消极履职、越权以及不作为等行为制定的刚性的责任约束，以确保权力清单的实施效果。权力清单在解决部门乱作为问题的同时，责任清单在解决不作为问题上也发挥了重要的作用。另外，权力清单还明确了各部门间的职责，划清了相关部门的职责边界，减少了“灰色地带”的存在，有效地防止了部门间“打太极”“踢皮球”等腐败现象的发生。

（二）实行政务公开制度

政务公开是建设阳光政府和塑造服务型政府的必要条件。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布和实施，使我国的政务公开进入了法制化、制度化的新阶段。政务公开能促进公众参与国家管理，保障公民个人权利，增加政务工作的透明度，防止腐败，其对廉政建设的作用也不容忽视。[12]政务公开是建设廉洁政府的前提和保障。同时，政务公开通过保障公民的知情权，吸引公民参与国家公共事务管理，改善个人和社会组织的决策质量，增进社会福利。[13]2012年浙江省制定了《浙江省政府信息公开暂行办法》，全力推动政务公开，着力打造阳光政府网络平台。全省一体化的“互联网+政务服务”以及“一站式”审批，在提高政府办事效率的同时，也让权力的运行更加公开透明。2014年浙江省主动公开政府信息达577.6万条，2015年主动公开政府信息已经达到791.3万条，2017年主动公开政府信息已经达到934.2万条，同比增长11%。①到2017年底，浙江政务服务网累计注册用户数突破1400万，其中，80%为高级实名用户，政务服务网PC端累计访问量近9亿。[14]2013年，浙江省提出“四张清单一张网”改革②，致力于打造“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”的目标，强化政务公开为常态，信息公开率在全国处于领先地位，入选2017年度“省级政府网上政务服务能力”全国排名第一。[15]

同时，浙江省为了全面实行政务公开、建设阳光政府还持续几年实行了政务公开绩效评估，信息公开指数和政务服务指数的分数均排名全国第一，被国务院办公厅列为全国“互联网+政务服务”试点示范省份。全省加大政务公开力度，建立绩效评估机制，不仅降低了政府工作成本，而且提高了政府工作效率，增强了政府的廉洁度，政务公开成为浙江省地方政府廉政建设的有力保障。

（三）推进廉政文化建设

近年来，浙江省大力推进廉政文化建设，宣传和弘扬廉洁精神。例如，台州市仙居县的“正风肃纪”主题漫画展，仙居县通过挖掘一批勤廉兼优的好干部的先进事迹，在全县塑造了一批廉洁自律的先进典型。此外，通过在节假日前向领导干部发送廉政短信、寄送廉政贺卡等形式，及时提醒干部廉洁过节，营造崇廉尚廉的社会氛围。另外，浙江省在廉政文化建设中进一步形成了“廉政文化也是战斗力”的理念共识，将廉政文化建设作为源头抓预防的基础工程和重要抓手，纳入领导班子量化考核内容和“主官工程”，先后制定下发了《廉政文化“进机关、进基层、进辖区、进家庭”活动三年规划》《廉政文化建设示范点创建标准》等文件，为廉政文化建设的全面铺开提供了坚实基础和有力保障。目前，浙江省已把反腐倡廉宣传教育融入到政府各部门工作领域，在全省掀起党风廉政建设的学习热潮，在潜移默化中使广大干部职工接受廉政文化的教育和熏陶。

通过加强廉政文化建设，弘扬了社会正气，营造了风清气正的社会氛围，为浙江省廉政建设打下了坚实基础。同时，廉政文化建设也提升了地方群众参与反腐败斗争的积极性，增强了反腐败斗争中的向心力，减小反腐败运动的摩擦力。

（四）力抓基层党风廉政建设

基层党风廉政建设是廉政建设的重要内容，其直接影响着党和政府的廉洁形象。“基础不牢，地动山摇”。长期以来，浙江省坚持以改革创新为抓手，把廉政制度创新与维护群众利益相联系，扎实推进基层党风廉政建设，积极探索具有浙江特色的基层党风廉政建设道路。首先，把村级监督组织纳入村级组织建设的内容，实现村务监督全覆盖。从2008年试点开始，到目前全省30032个行政村实現了村务监督委员会全覆盖。这一做法取得了很大的成功，并在全国范围内得到了有力推广。其次，浙江在基层党风廉政建设中实行了激励机制，结合当地创新资源和优势开展廉政制度创新。如绍兴打造了一批“勤廉双优示范乡镇”、宁波余姚规范农村资金、资产、资源监管、嘉兴海盐塑造一批村级非生产性开支管理等具有示范性的样本。最后，强调廉政教育的前瞻性，重视廉政教育制度创新。从2006年起浙江省在全省大中小学开展廉洁教育活动，深入推进廉政文化建设，在加强青少年思想道德教育的同时，给青少年注入了廉洁基因，为反腐倡廉建设打下了长远的基础。通过这一系列方式，浙江省基层党风廉政建设取得了丰富的成果，“基层组织日趋廉洁，村务财务日渐透明，干部履职日益规范”，“群众意见减少，各类矛盾减少，信访举报减少”。

（五）制定严格的考评机制

近年来浙江省各政府部门普遍把责任制检查考核纳入本地本部门综合考核和工作目标考核之中，以督查求实效。温州、金华等地实行党风廉政建设“一票否决制”，即在考核时对党风廉政建设中存在突出问题的单位和个人，取消其评先评优资格。绍兴市实行市领导带队全面检查制度、市纪委常委带队专项督查制度、特邀监督员重点巡查制度。衢州市在重点检查与全面普查的基础上，每年召开县（市区）委书记落实责任制情况汇报会，在市纪委书记逐一对各县（市区）“一把手”进行分析点评后，由市委书记提出具体整改要求并认真抓好整改工作。通过一系列严格的考评机制，进一步加强党风廉政建设和反腐败工作，推动全面从严治党向纵深发展。

三、浙江省地方政府廉政制度创新动力耦合机制

北京大学廉政建设研究中心庄德水教授认为，按照廉政制度创新的动力机制分类，廉政制度创新模式可以分为贯彻型创新模式、发展型创新模式和竞争型创新模式。这三类模式中，贯彻型创新动力来自于上级权力中心，发展型创新动力来自于本地实际工作需要，竞争型创新动力来自于政绩需求。[16]浙江省在地方政府廉政建设方面取得系列创新成果的关键要素、制度创新动力正是与中央对地方廉政建设的要求、本地发展要求、社会环境等内源性动力和外源性动力因素的耦合。

（一）中央对地方政府廉政建设的要求是外源动力

1998年中共中央、国务院就印发了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，2010年11月，中共中央、国务院颁布了修订后的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，在充实和完善了责任考核范畴后，要求建立责任制的检查考核制度。党的十七届四中全会提出：“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，严格执行党风廉政建设责任制。”十八大以来，党中央将地方政府廉政建设提上了新的高度，出台了大量相关文件，同时也对地方政府廉政建设提出了新要求。在十八届中央纪委第三次全会上，习近平总书记强调，要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，党委、纪委或其他相关职能部门都要对承担的党风廉政建设责任做到守土有责。“两个责任”的提出，抓住了党风廉政建设和反腐败斗争的关键环节，是十八届三中全会关于全面深化改革部署的一个重点。在自上而下的反腐败斗争中，在中央政府铁腕反腐与强烈要求下，各地方政府紧跟中央改革步伐，积极响应党中央的反腐败要求，成立了专门的小组，出台了相关具体政策，落实了相关制度。中央反腐要求是浙江省地方政府廉政建设的重要推动力之一。浙江省委深入学习和贯彻落实习近平总书记关于巡视工作的重要讲话精神，强化整改主体责任，坚持把巡视整改落实作为重要政治任务来抓，并研究制定了《中共浙江省委落实中央巡视组反馈意见十大整改行动方案》。浙江省委成立整改工作推进小组，省委书记亲自挂帅，班子成员各负其责，并组织有关部门单位狠抓整改落实。由此可见，中央反腐的坚定决心和魄力对地方政府推进反腐败斗争的积极性具有决定作用，也是地方政府廉政建设创新的外源性动力。

（二）地区经济转型压力转化为廉政建设的内源动力

熊彼特在其《经济发展理论》中提出，制度创新就是为了追求更大的效益。依据诺斯和戴维斯的制度创新理论，制度创新是能够使创新者获得追加或额外利益的、对现存制度的变革。[17]一般来说，促成制度创新的因素有三种：市场规模的变化、生产技术的发展以及由此引起的一些社会集团或个人对自己收入预期的变化。在地方官员的晋升机制围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”考核机制下，当地方经济发展陷入困境时，政府行政体制改革、提升政府在经济发展中的服务水平、提高政府效率则成为必然。构建“廉洁、法治、高效”的政府，保证政府权力的规范行使，是发挥市场活力、促进地方经济健康快速发展的关键。根据诺思的思路，科学技术的进步对经济的发展虽然起重要作用，但真正发挥关键作用的是制度，包括所有制、分配、机构、管理、法律政策等。制度是促进经济发展和创造更多财富的保证，若社会群体发现现有制度已不能促进经济发展，就应当酝酿建立新制度，否则经济就会处于停滞状态。

浙江省经济的发展对地方政府廉政建设提出新的要求，地方政府廉政建设助推其经济发展，而经济发展又需要反腐败提供有力的保证。[18]随着各级政府不断将注意力集中到经济发展上来，GDP的增长成为党政机关领导班子最关心的议题，地方党委重视经济建设，将其作为首要任务，反腐败自然而然被认为是服务于经济发展的中心工作。在现实中，地方政府为了眼前经济的高速发展，使得一些不符合、不该上马的项目顺利上马，寻租腐败滋生，市场公平正义丧失[19]，这时市场往往就会被垄断，一些微小型企业难以生存，导致市场失去活力和竞争力。2011年2月，浙江省召开的反腐败协调小组会议，深刻认识到地方政府廉政建设对于地方经济发展的重要性，辩证看待反腐败与经济社会发展的关系，明确指出了反腐败对于浙江省经济发展的必要性和迫切性。经过几年的反思与追赶，地区经济转型压力转化为廉政建设动力，近几年浙江省经济增速重新提升，说明地区经济转型压力转化为地方廉政建设的内源性推动力之一，创新的动力主要来自于政府内部经济社会发展需求，属于内驱式创新。

（三）开放的社会环境倒逼地方政府重视廉政建设的内外源耦合

制度创新是一个实践过程，从实践的角度来看制度创新，制度创新首先要以思想观念的更新为前提。[20]更加开放的社会环境成为浙江省地方政府廉政建设的内外源推动力。浙江省地处东南沿海，改革开放后经济得到了快速地发展，浙商、浙江华侨遍布全世界，与外界联系密切，这为浙江人公民意识的提高起到了重要作用。公民意识的不断提高就意味着公民热衷参与公共事务，维权意识也更为强烈，对政府公共服务提出更高的标准和要求。公民重法守法意识对地方政府廉政建设非常重要。[20]浙江省影響力庞大的浙商群体也是浙江地方政府廉政建设的一个不可缺少的重要推动力。另外，浙江人素来有敢为天下先的创新精神，具有担当排头兵的雄心壮志。在内外效应的双重驱动下，浙江省廉政制度创新的积极性比以往更高更强。再次，浙江省社会组织发育良好，公益性社会组织占比庞大，通过开展各种类型的活动，不断地提高了公民意识。弗雷德里克森认为，公民精神有助于行政伦理的实现，进而有助于公共行政的实践。那些具有公民精神倾向的人通常对政府有兴趣并尊重政府，具有公民精神倾向的人有更大的善或公共利益的观念。[21]浙江省发达的社会组织通过一系列与政府间的博弈，进一步推动了公民意识的提升。上述三方面内外源动力的推动及其耦合作用，成为浙江省地方政府廉政建设的助推力。当然，当前浙江省的廉政风险防控实践仍处于本地区各部门和单位的试验阶段。

从全国范围来看，当前我国地方政府廉政治理仍处于碎片化、运动式治理的局面，这主要还是由于地方政府对廉政建设的重要性认知不清晰，从而使得廉政建设与地方经济发展之间出现矛盾，进而导致地方政府廉政建设踏步不前。浙江省地方政府廉政建设与其他地方相比具有先天的优越条件，它具有广泛的社会参与和群众基础，廉政制度建设已形成内外源动力交互耦合。浙江省地方政府廉政建设从不断完善自我约束机制、明确权力责任到教育引导，再到营造“不敢腐、不能腐、不想腐”的清廉环境;从限制政府权力，明确部门责任，公开政府信息，营造浓厚廉政文化氛围，到注重基层党风廉政建设，建立完善的考核机制等，已经打破了地方政府廉政建设止步不前的尴尬格局，走在了其他省份前列。在未来的一段时间里，浙江省地方政府廉政建设将继续呈良好态势发展，并且也将会取得更大的成绩，为促进地方经济发展、改善政治生态、提升政府公信力持续发力。

廉政制度是清廉政治环境的坚实保障，廉政制度建设是营造清廉政治环境的根本途径。廉政制度建设是政府为自己“织网”的一个过程。基于此，总结并探寻地方政府廉政制度建设的内外源动力，对地方政府廉政制度建设具有重要意义。当然，廉政建设具有一定的反弹性，如何避免反腐倡廉建设陷入“历史周期率”，以保证廉政制度创新的持续性，既需要政府监管部门长抓不懈，也需持之以恒构建“制度化”“规范化”的廉政制度建设路径。

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