新时期国土空间规划存在的问题与对应措施

苑波

摘 要：我国幅员辽阔，国土规划类型较多而其连带性错综复杂，对其所开展的规划工作存在体系的连带性失效、内容交叉性较大而针对性不强以及总体连带性较差等问题，而使得无法满足规划工作的现实需求，与规划执行的预期成效存在较大的差距。鉴于此，应必须深入分析各地进行国土空间规划工作中存在的问题，对其提出针对性的优化策略。

关键词：国土空间规划;问题;优化措施

一、空间规划工作中存在的问题分析

（一）综合性空间规划缺位，各规划工作的横向协调性较差

就部分地区的调查结果来看，其各项规划职能的职责界定相对较混乱，而自以为清晰。就大环境下国土空间规划工作现状来看，各职能部门的规划上层设计各不相同，各有侧重点，而又是相互影响、相互牵制，因此产职能交叉或职能缺位等问题。国土空间规划缺乏全面覆盖的综合性，各类规划职能界定不清晰，规划工作缺少上层部门的实际规划指导。之于国家和省级层面，形成了国土规划、城乡体系规划、主体功能区规划的三位一体的对立而融合的局面。各类规划工作缺乏一定的综合性管理，各规划类别之间对立连带性较差。国民经济与社会发展规划。尽管实际活动中由一级政府决策层直接参与管控，但之于经济社会等非具象化空间的内容为主的相关内容相对较少。

（二）规划控制指标的纵向变动不稳定，指标弹性较大

对于土地利用总体规划使用存在不均衡的问题，而其中耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发整理复垦四大指标，现阶段大都呈现“溢出”的情况。导致这种问题的客观因素较多，规划体系，其土地规划成本产出的现实需求来说是差之甚远，造成部分问题是规划方案的制定与落实中，过于侧重呈现总体的协调性，而相对淡化了规划目标的科学性。用于折抵指标的净增耕地的实质性展现效能不足，相对弱化了建设占用耕地指标的协调性与拓展性。土地的复垦开发活动中，规划编制的具体落实难度较大。各相关职能主管部门按照规定必须每年都要开展土地的规划活动，对其指标予以严格的控制。实际工作过程中，因其工作人员与群众的人为影响因素而导致很多审批规定无法落到实处，或是落实成效较低。此问题的成因在于，审批底线对土地规划工作起到的约束作用不足，导致大部分土地指标呈现透支的现象，耕地保有量、农田使用量产生持续性减少情况，即是用地规划的严重不合理。

（三）各规划缺乏统一的编制和實施规范

各个部门之间的权责与利益存在一定程度的对立性矛盾问题，自然资源和规划部门尤其强调了对耕地、建设用地、林地的保护，环保部门则是强调对生态环境的保护，城建部门则是强调了城市建设中职责范围的明确与覆盖。规划活动中，“以我为中心”的问题较为严重，用地功能的布局、用地规模的明确等联系较大的原则性问题上，缺乏有效的交流、信任与支持，三种规划均产生了编制工作不同步、技术路线不一致、规划基期年与规划期限不统一、用地标准制定不统一、信息统计目标不相同以及甚至出现职能交叉的问题，规划的编制与具体实施，存在隐性与显性“两张皮”的乱象。

二、强化空间规划成效的相关策略

（一）审视、创新现行规划体系

“多规合一”的基础工作，首先即是要全面了解现有各级、各类规划活动的数量，实际效力与工作具体情况等信息，细致掌握各规划工作的核心导向、空间布局以及任务下放与实施的细则等内容，为建立新型规划体系提供可靠的依据。细分之下，主要分为三点：第一，各级政府系统规划的整理现行的规划工作，基于法定与非法定、短期与中长期、综合性与专项性的特性进行分门别类的规整;第二，各部门必须就本部门组织编制的规划与实际成效进行类比分析，认真审视其问题及其成因所在，成因是关键，涉及到责任主体制的落实，此点另当别论;第三，基于问题与成因所在，尤其是其中涉及到地方的发展规划、城乡规划、土地利用的总体规划以及环境功能区规划等一级规划工作中存在的问题，进行针对性的改革，实现全面调控。

（二）切实调整且优化建设用地指标

针对用地不合理的问题，我国现行的土地利用总体规划项目，其根据土地的实际使用情况将其划分为对应的使用性质的用地是基础，在此基础上还应同步且进一步调整优化建设用地指标，若其中涉及到建设用地周围环境各项资源的符负荷、社会发展力量以及规划后的剩余空间等综合因素，针对建设用地调整活动，必须确保在新增建设用地规模原则之上开展，保障且强化平衡区域用地的实质性作用。必须坚持对建设用地的空间予以切实性的管控，一方面保证且促进城镇开发范围界定的合理性，另一方面则是可进一步有效的拓展或精简开发范围的规模，继而促使建设用地的空间拓展与城市规划更有效的衔接。

（三）革新体制，实现全面协调发展

基于规划的横向、纵向的多层次特性，规划编制工作中自然资源和规划部门必须做好全局统筹、分级管理的工作，切实制定方针政策。自然资源和规划部门作为全面协调的中心部门，主要进行“三规合一”中与上级主管部门的沟通对接，及时了解政策动向，做好政策指导;组建强有力的工作班子解决各项矛盾冲突问题的协调与引导优化，避免各部门职能的冲突、或是出现职能缺位以及产生行政体制组织结构臃肿等问题，又或是部门整合后，权力输出过于集中，而导致任务下达不合理，衍生违规、违反活动等。应当进行公示、论证会、听证会等其他形式进行全员动员活动，积极采纳人民群众的意见，认真做好前期调研，发改、财政、住建、交通、农业农村、生态环境等相关部门要密切配合，抓紧开展前期各项工作，形成工作合力，共同做好国土空间规划编制工作。

结语

新时期下对国土规划工作的不断完善，为经济社会全面协调可持续发展构建坚实的基础。首先必须明确核心导向，认真审视问题所在，基于国家宏观调控，结合实际视情况开展更具切实性、全面协调性、可拓展性的国土规划工作。

参考文献

[1]李为，周非飞，吴萨.转型期的国土空间优化：现状、需求与应对[J].宏观经济管理，2018（10）：58-62.

[2]向亚丽，杨浩锋.新时期国土空间规划存在的问题及对策[J].江西农业，2017（09）：107-108+111.