多元合作推动事中事后监管

向玉琼

2019年《政府工作报告》提出，要“以公正监管促进公平竞争”，通过公正监管打造良好的营商环境。近日，国务院印发了《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，旨在进一步加强和规范事中事后监管，以公正完善的监管促进公平竞争，营造市场化、法治化、国际化的营商环境。市场监管是政府的重要职责，但市场监管也需要在多元主体的合作行动中、在多维路径中来实现有效的监管，只有加强多元主体合作，才能构建协同监管格局，实现有效的监管。

在“放管服”融合中强化监管责任

简政放权、放管结合、优化服务是政府的自我革命，旨在深刻转变政府职能，重塑政府和市场关系。简政放权要求政府做“减法”，把不该管的事情交给市场，简化市场主体审批程序，降低市场准入门槛，激发市场主体活力;放管结合是指在放权的同时要公正监管，促进市场活动的公正和公平;优化服务是指在放权的基础上提高服务质量和效率，建立政务服务评价制度，由企业和群众来评价服务质量。需要注意的是，在“放管服”的全过程中，“管”是贯穿其中的，只有通过监管才能准确把握“放”的度，推动服务质量提升。

经过近几年的大力推动，“放管服”改革已经取得了明显成效。通过政府减权放权，市场活力得到极大增强，社会创造力快速释放。在“放”的同时加强监管责任，这意味着政府职能必须进行深刻转变，之前政府的工作重心是在前期的资格审查上，对进入市场的主体资质等进行各方面的审批，以此来保证市场进入主体具有相应的资质，而“放管服”改革则要求对企业进入市场采用“非禁即入”的基本原则，但同时这也对营商环境提出了更高的要求，政府必须加强事中事后的监管。

监管改革要把握三个基本方向：一是要管出公平。市场经济体制需要一个一视同仁的营商环境，需要公平的市场审查和完善的监管，因此，应当清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和不合理做法，调整审查机制，增强政府公信力，公正监管和审查，使不同类型的市场主体都能享受到改革发展的成果。二是要管出活力。监管不是政府单向度的监督，而是寓“管”于“服”。政府监管不能延用传统的运动式检查、任务式监管，而是要积极构建社会信用体系，重视契约精神，对市场主体进行一般性、重点性和包容的分类监管。监管对象不仅限于市场主体，在市场主体接受社会和公众监管的同时，也要让政府权力受到来自社会和市场主体的監管。三是管出效率。监管不是要让市场死气沉沉，而是优化执法手段、严惩违法者、查处假冒伪劣等行为，同时避免粗暴执法，对于守法企业不滋扰，对于企业提出的合理诉求积极响应、主动指导。通过完善监管部门责任体系、联合监管等方式，最大化提高政府监管效率。

在多元主体合作中完善监管体系

我国市场监管目前主要还是以政府为主体，需要社会多元主体的参与，培养市场主体自身的自觉性，引导其承担必要的社会责任。具体而言，要基于政府、市场、社会等多元主体的合作来进行监督，通过多方发力完善监管体系。

加强政府监管职能，落实监管责任。在监管过程中，政府应当发挥引导者的角色，引导不同监管主体的能力发挥，推动监管体系的不断完善和发展。另外，政府要落实监管责任，把更多力量转移到企业入市后的管理中，将重心放到监管一线。对于违法违规的市场主体坚决追究责任，甚至将其清除出市场。对市场主体进行事中事后监管不是哪一个部门的事情，而是要联合综合部门与业务部门的力量，按照权责对等、权责一致的原则，强化监管责任，厘清审批和监管边界，避免权责混淆。

发挥社会主体的监管作用。要发挥行业组织自律作用，行业协会商会对会员企业更加熟悉和了解，其监管具有一定的权威性和专业性，应推动行业协会商会建立起自律规范和公约，加大对自身的监督力度，规范会员行为。要发挥市场专业化组织的监督作用，完善政府购买和采购的制度流程，加大政府购买服务力度，建立健全市场专业化服务机构监管制度，培育市场检测评审机构。发挥公众和舆论的监督作用，健全公众参与的制度环节，完善公众举报制度。同时发挥舆论的作用，曝光典型案件，提升公众参与和监管能力，形成全方位的监管体系。

增强市场主体的自律精神，引导其主动承担社会责任。激发市场主体的创新意识和创新能力，将其纳入监管主体并引导建立责任意识。对于市场主体而言，外部控制主要来自于政府与社会力量的监督，而内部控制则是出于自身信念、责任意识对企业行为的约束。外部控制对于有效的监管非常重要，但是仅仅依靠外部控制并不能达到好的监管效果，只有把被监管者自身的积极性主动性激发出来，才能真正建立有效的监管体系。

构建多部门、多领域、多区域的协同监管体系。监管不是哪一个部门的事情，也不是哪一个层级的事情，依靠单一部门无法获得监管所需要的全部信息，也不具备有效监管的所有手段，因此，需要打破部门之间、区域之间、层级之间的边界，建立健全跨部门、跨区域、跨层级的联动响应和协作机制，统筹协调，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低执法成本。

在多维度技术整合中优化监管手段

通过完善法律制度来优化监管非常必要，这是因为，相对于行政许可的严格程序而言，事中与事后的监管涉及大量的自由裁量空间。因此，首先需要完善监管制度，从制度、规范上进行标准化、规范化的提升，使得监管过程有法可依，实现“标准化监管”“智能化监管”“专业化监管”“一体化监管”。

大力发展互联网技术优化监管。互联网技术以及大数据等都可以成为加强监管的有效工具，解决监管中的信息不对称等问题，增强监管的精准性、协同性。因此，要重视大数据技术的应用，打造一套“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的创新机制。构建监管信息共享机制，打破信息孤岛，推动信息共享和整合，在海关、检验检疫、金融、税务、质检等部门实现信息互通和共享，加强部门之间的监管合力，为事中事后监管提供信息支撑;加快全省范围内“一张网”建设，完善公示系统，提高涉企信息采集率和公示率，建立和完善协同监管平台，重视企业自身信用建设，降低交易成本;对数据本身进行有效监管，在企业监管、食品药品安全、信用体系建设等领域，推动数据整合并及时向社会公开有关数据，鼓励和引导企业自愿公示更多生产经营和销售等数据，构建大数据模型，提高政府科学决策和预判能力，保证数据本身的科学性。

强化信用监管体系。信用监管是事中事后监管的“金钥匙”，随着市场准入环境的优化，监管对象体量不断增加，信用监管有助于筛选出诚信度不佳的市场主体开展重点监管。要尽快建立市场主体准入前信用承诺制度，将信用承诺纳入信用记录中，依据信用记录实现精准化监管，在事中事后监管中应用信用信息并与奖惩措施关联起来。构建守信激励与失信惩戒的奖惩系统，让违法违规主体在行业准入、审批等方面受到限制，通过“一处受罚、处处受限”加大违法主体的成本。

（作者单位：南京农业大学公共管理学院）

责任编辑：李佳婧