《中国共产党政法工作条例》之监督机制的四维意蕴

2019-09-10张东祥

行政与法 2019年11期

张东祥

摘要：党内监督机制是增强党内法规执行力的关键所在，对全面提升从严管党治党水平意义重大。监督机制是《中国共产党政法工作条例》保障体系的重要组成部分，对于中央和县以上地方党委领导政法工作的稳步推行、党委政法委员会职能的充分发挥、政法单位党组（党委）依规履职等方面影响较大。政法工作监督机制的特殊性集中表现为监督主体的多元性、监督范围的广泛性以及监督程序的严密性。为进一步深化依规治党，加强党对政法工作的绝对领导，需要在政治轮训、政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查等方面进一步细化相关制度和措施。

关键词：《中国共产党政法工作条例》;监督机制;党内法规

中国分类号：D631 文献标志码：A 文章编号：1007-8207（2019）11-0014-08

收稿日期：2019-10-09

党的十八大以来，党内法规制度建设步入“快车道”，全面从严治党的制度笼子越扎越牢。习近平总书记站在推进党的建设新的伟大工程的战略高度，提出要不断深化对新时代党内法规制度建设规律的认识。[1]通过逐步形成完善的党内法规体系，为实现中国特色社会主义法治体系、国家治理体系治理能力现代化的目标而不懈努力。全面依法治国需要坚持和改善党的领导，政法工作是依法治国的主战场，党对政法工作的领导也要依法依规开展。深入推进新时代政法改革，应坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，坚持宪法法律至上，维护社会公平正义，加强权力制约和监督。[2]基于此，2018年底，中共中央政治局审议通过了《中国共产党政法工作条例》（以下简称《条例》），该《条例》是中国共产党建党以来第一部关于政法工作的党内法规，不仅在党内法规体系完善方面具有重要意义，同时在党领导政法工作全面系统的制度设计中具有里程碑意义。监督机制普遍存在于具体的党内法规制度中，党内有权机关依据《党章》等对有关党组织、党员遵守和执行党内法规制度情况进行监督检查。全面从严治党要解决有规可依的问题，更要着力提升制度执行力，而这正是党内监督机制的核心要义。本文以《条例》规定为依据，结合党内监督制度相关理论研究，试图梳理出《条例》监督机制的重要价值、核心内容、行为模式以及细化举措等，以期对《条例》的全面贯彻落实特别是对民族地区政法工作的高效开展有所助益。

一、党内监督机制的重要价值

在党的领导下进行的党内监督更多地体现为一种政治性监督和党性监督，党既是监督的主体，也是监督的客体。[3]完善党内监督机制是深化制度治党、依规治党的必由之路，是全面从严治党战略布局的内在要求，具有以下三个方面的重要价值。

（一）监督机制是党内法规制度建设的重要内容

全面从严治党的实践证明，党自我净化是有效的，我们的党完全有能力解决自身存在的问题。解决问题的根本就是从严治党、依规治党，从严要体现在监督机制上，要在重要的党内法规中明确监督举措。要坚持党内监督没有禁区、没有例外，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，让日常管理监督与党员领导干部如影随形、不留空当。[4]从党内法规制度建设的历史看，监督机制一直是制度建设的重要内容。1990年，党的十三届六中全会通过了《关于加强党同人民群众联系的决定》，该《决定》要求建立和完善党内监督与党外监督制度，切实加强对各级领导机关和领导干部的监督，建议全国人民代表大会常务委员会、国务院适时制定相关法律法规，进一步对党员领导干部进行依法监督，要求中央纪律检查委员会会同中央组织部拟定党内监督条例。1992年党的十四大第一次将“维护党的章程和其他党内法规”确定为党的纪律检查机关的重要任务，并明确其检查和处理党员违纪案件的重要职责。2016年，党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》，对党内监督的指导思想、基本原则、监督主体、监督内容、监督对象、监督方式等重要问题作出规定，为新形势下强化党内监督提供了根本遵循。2017年，中央印发了《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》，从指导思想、主要任务、工作原则、工作制度、组织领导等方面对加强新形势下党的监督检查工作提出了明确要求，目的是促进监督机制的规范化、科学化。可见，加强和完善监督机制是贯彻落实全面从严治党的重要支撑，也是推动完善各项党内法规制度建设的根本遵循。[5]2018年审议通过，2019年1月开始施行的《中国共产党政法工作条例》专门就监督机制进行了明确规定。

（二）监督机制是提升党内法规执行力的重要途径

制度的生命力在于执行。贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有特权、制度约束没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。[6]监督的目的就是促进制度执行、保障制度执行，监督机制不到位的制度很难落到实处。目前，现行有效的党内法规超过220部，发挥着创设制度、把准方向的重要作用。党的十八大以来，党中央特别重视党内法规的制定，每一部党内法规都重视监督与责任的落实。截至2018年9月底，共制定修订140多部法规，约占220多部现行有效党内法规的60%以上。如此密集的出台、修订党内法规，虽然从制度构建和体系完备方面成效卓著，但有关党内法规执行性的评估仍然是学界和实践部门的难点重点问题。当前，有规不依、执规不严的问题还很突出。许多党内法规的实施效果究竟如何，党员领导干部是否严格执行，现有制度还有哪些值得完善的地方等问题，都是监督机制的重要内容。正如习近平总书记反复强调的：“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查”。[7]党内监督制度是有效提升制度执行力的重要途径，探究《条例》监督机制是为了确保制度能夠真正执行到位。

（三）监督机制是党领导政法工作的关键环节

习近平总书记指出：“没有督查就没有落实，没有督查就没有深化”。[8]有效的监督机制是贯彻落实党的政策和各项工作部署的保障，建立健全监督机制是中国共产党在长期革命、建设和执政过程中的经验总结。《条例》规定，党领导政法工作的保障体系主要包括监督制约、督促检查、考评考核、督导整改、责任追究五个方面。其中，监督机制是保障体系的关键环节，监督制约就是各级党委将领导和组织开展政法工作的情况纳入党内监督体系，党委政法委员会指导、推动政法单位党组（党委）建立健全与执法司法权运行机制相适应的监督制约体系，政法单位党组（党委）完善政法单位之间的监督制约机制。[9]以监督机制为核心，督促检查、考评考核、督导整改以及责任追究都是监督机制运行过程中不同阶段的表现形态和主要方式。党领导政法工作的保障体系是立体的、全方位的监督，既有纵向的上下级党委之间的监督，也有横向各政法单位党组（党委）之间的监督，以及同级党委政法委员会的监督制约，这是政法工作监督机制的特殊性。之所以监督机制如此严密，是因为政法工作不仅是衡量党依法执政的重要标志和基本要求，更是党领导政法工作保障体系的关键环节。

二、《条例》监督机制的核心关切

《条例》关于监督机制的规定主要是第八章“监督和责任”部分，共五个条文。以下结合条文，重点从主体、范围、程序方面予以阐述。

（一）监督主体

《条例》第三十一条分三个层次明确了党对政法工作监督的主体问题。首先，党委负总责，“将领导和组织开展政法工作纳入党内监督体系，实行党内监督和外部监督相结合”。其次，党委政法委员会进一步将党对政法工作的领导具体化。《条例》从制度层面进一步明确了党委政法委员会的职责定位，在党委集中统一领导之下，党委政法委员会负责“指导、推动建立健全与执法司法权运行相适应的监督机制”。也就是说，党委政法委员会是党委的组成部门，党委政法委员会的工作是在党委统一部署下开展的，党委政法委员会是党委体系内负责监督指导政法工作的专责组织。党委政法委员会起着承上启下的作用。一方面要坚决贯彻执行党委的集中统一部署，另一方面要考虑各政法单位党组（党委）的实际情况，指导、督促、检查各政法单位党组（党委）监督工作的开展成效。党委政法委员会对政法机关的监督，属于党内监督，从层级上讲是在政法各部门加强内部监督和相互间的法律监督的基础上，各级党委政法委员会加强执法监督工作。[10]《条例》从制度层面进一步明确了党委政法委员会的职责定位，从监督主体的划分上也可以比较清楚地界定其职能。再次，各政法单位党组（党委）的监督制约职责。如果说党委政法委员会的领导总体上偏重宏观层面的业务指导，那么具体到实践工作中，各政法单位党组（党委）要“确保政法工作在依法有效监督和约束环境下推进”，各政法单位党组（党委）具体负责基本的党务政务公开、政法单位之间监督制约机制的完善以及具体监督工作的推进落实，其工作成效直接决定了监督机制运行的效果。此外，纪委监察机关也有权对同级党委政法委员会和各政法单位党组（党委）在党风廉政、尽职履责等方面进行监督，《条例》第十条对此作了明确规定。由此可见，党委、党委政法委员会、纪检监察机关以及各政法单位党组（党委）共同构成党领导政法工作的监督机制，分别在其职权范围内履行监督责任。厘清这些关系，对于政法机关在党的领导下，分工负责，各司其职，互相配合，互相制约等均具有十分重要的实践意义。[11]

（二）监督范围

依据监督主体的责任，党对政法工作监督的范围是依据主体划分的。根据《条例》第三十二条，总体上讲是对“政法工作全面情况和重大决策部署执行情况”进行监督检查。在全面从严治党的大背景下，要确保党对政法工作的绝对领导，尤其是政治领导和组织领导，各级党组织在加强党的政治建设方面的情况是衡量其工作实绩的重要标准。具体而言，其一，党委监督的范围最为广泛，主要是对政治意识和政治规矩的贯彻落实情况进行监督，必要时还要开展巡视巡察工作。党委监督的对象也是全方位的，既包括党委政法委员会、各政法单位党组（党委），也包括下一级党委领导和组织开展的工作情况。其二，党委政法委员会是具体推进党中央以及上级党组织决策部署、指示等贯彻落实的专责部门。从监督的范围看，主要是政治督察、执法监督、纪律作风等工作机制的完善和落实。其三，政法单位党组（党委）是就党中央、上级党组织的决策部署、指示等向党委述职反馈。需要注意的是，各政法单位党组（党委）是直接向批准其设立的党委进行述职反馈，而不再经过党委政法委员会，这就从制度层面厘清了党委政法委员会和各政法单位党组（党委）之间在监督职能方面的边界。党委政法委员会在监督检查方面只是协调作用，对于党委政法委员会反馈情况的考核评定统一由党委作出。

（三）监督程序

《条例》没有专章规定监督的程序，结合相关条款，笔者认为监督程序应包括四个方面：一是督促检查程序。党委要加强对党委政法委员会、政法单位党组（党委）和下级党委组织开展的政法工作进行督促检查，必要时要进一步开展巡视巡察，是否开展巡视巡察以及进展情况由党委决策;党委政法委员会依据相关制度规定，开展多种形式的监督检查工作;政法单位党组（党委）的督促检查程序主要针对述职制度和重大决策执行情况的适时反馈。二是考评考核程序。党委应当加强对党委政法委员会、政法单位党组（党委）和下级党委的履职情况进行综合考评，考评结果作为对相关领导班子、领导干部综合考评的重要依据。具体考评程序可依据《条例》第三十三条的相关规定，但主要的程序机制有所不同，对于党委政法委员会应结合班子年度考核和民主生活会，对于政法单位党组（党委）应结合班子成员的述职情况，对于下一级党委应注重了解政法工作推进情况。考核对象不同，考核程序的侧重点和方式也存在差异。三是督导整改程序。《条例》第三十四条规定，由党委政法委员会负责执行政法单位党组（党委）的督导整改，对于政法单位党组（党委）及其成员不履行或不正确履行职责的行为以及履职过程中的突出问题，党委政法委员会要牵头负责整改落实到位。四是责任追究程序。《条例》第三十五条专门规定了监督机制的追究程序，对于违反《条例》和相关党内法规制度规定的，视情节轻重，由党委政法委员会启动追究程序，具体包括约谈、通报、挂牌督办等方式。或者由纪检监察部门会同组织人事部门启动引咎辞职、责令辞职、免职等程序。当然，按照执纪监督“四形态”，对于重大违纪问题往往是触犯了法律底线，在给予党纪重处分的同时，还要及时移交司法机关审查起诉。责任追究程序的设计还是本着“纪严于法、纪在法前”的基本原则，把紀律挺在法律的前面。

三、《条例》监督机制行为模式

党内法规之政法工作监督机制，根据监督主体的数量，分为一元制、二元制与多元制三种行为模式;根据监督方式，一般分为定期监督、专项监督与联合监督等监督模式。因此，政法工作的监督机制是“多元制”监督模式和联合监督模式。

（一）政法工作监督机制是“多元制”监督模式

根据党内法规监督主体的数量，一般可以分为一元制、二元制和多元制三种模式。一元制指的是由某一个或者某一类主体负责监督工作，如《中纪委关于印发〈中国共产党领导干部廉洁从政准则实施办法〉的通知》规定，“各级纪检监察机关要加强对《廉政准则》和《实施办法》贯彻执行情况的监督检查”，[12]就是明确由纪检监察机关独立进行监督检查;二元制指的是由两个或两类主体负责监督工作，如《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定，“本条例由上级党委和纪律检查委员会负责监督实施”;多元制指的是由三个或者三类以上主体负责监督工作，如《中国共产党地方选举工作条例》规定，“本条例由党的中央委员会和地方各级委员会、纪律检查委员会负责监督实施”。

依据上述划分标准，党对政法工作的监督机制是“多元制”监督模式。理论上讲，对政法单位党组（党委）的监督主体至少包括批准设立其党组的党委、党委政法委员会、纪检监察机关、其他政法单位党组（党委）这四类主体。以省级法院党组为例，其监督主体就包括但不限于，省（自治区、直辖市）党委、省（自治区、直辖市）党委政法委员会、省（自治区、直辖市）纪检监察部门、省（自治区、直辖市）其他政法单位党组（党委）。这种“多元制”的监督模式确实能够形成一套立体的、多层次的监督体系，从而扎紧制度监督的笼子，让政法工作的运行始终处于严密监督之下。

（二）政法工作监督机制是联合监督模式

根据党内监督方式，一般可以分为定期监督、专项监督与联合监督等监督模式。定期监督是指监督主体对党内法规实施情况进行周期性的监督检查。如《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定，“常委会应将检查执行本条例的情况列入民主生活会议题，每年至少检查一次”，这种表述就是典型的定期监督机制，即明确规定监督主体的周期和频率;专项监督是针对党内法规出台后，有关机构为了解法规执行情况而专门开展的监督活动，如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》修订后，中纪委就对该党内法规的实施情况作了专项检查。[13]联合监督也称为“混合监督”模式，包括监督主体联合和监督对象的合并，即多监督主体结合党内法规的实施情况进行监督，监督检查的对象也没做具体区分，是对相关工作总体情况的监督模式，在实践中被较多采用。

党对政法工作的监督属于联合监督模式。一方面是由于监督主体多元，而且政法单位党组（党委）之间要相互制约监督。另一方面是《条例》并没有对监督对象及其范围做明确的划分，总体上属于“混合型”的监督模式。反过来讲，对政法单位党组（党委）工作的监督并没有规定监督的周期或者频次，也没有专门出台相关文件提到专项监督活动，但不确定以后是否就政法单位党组（党委）贯彻落实《条例》情况开展专项督查活动。目前看，这种联合监督模式比较符合政法工作实际，作为党内关于政法工作的第一部党内法规也仍在制度探索阶段，采取这种监督方式的成本相对较低，也易于在实践过程中发现问题、解决问题。

四、《条例》监督机制的细化落实

《条例》施行后，中央政法委负责人专门就《条例》的有关情况接受了媒体的采访，并就监督机制的细化落实问题进行了回应。提出党委政法委员会应当指导、推动政法单位党组（党委）建立健全监督制约体系，完善程序化、平台化、公开化管理监督方式，完善政法单位党组（党委）之间相互监督制约机制。总之，就是要进一步细化落实相关监督举措。结合《条例》的相关规定及实施状况，笔者认为《条例》的监督机制需要从以下四个方面进行细化落实。

（一）完善政法委政治轮训机制

政治轮训是让干部深入学习领会党的方针政策和战略部署的有效方式，党委政法委员会负责牵头组织政法系统干部的政治轮训工作，并对其负监督检查之责。政法系统干部往往忙于繁重的事务性工作，在日常工作中很难集中时间系统学习相关党内法规知识，致使政治学习流于形式，制度执行力大打折扣。政治能力是衡量干部能力最为重要的因素，政法系统干部更要加强自身的政治学习和政治素养。在开展政治轮训工作过程中，党委政法委员会还需要不断创新方式方法，以提高政治轮训的针对性和有效性。围绕目前正在进行中的“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，政治轮训工作需要进一步聚焦重点，以更高标准、更严要求直面问题。党委政法委员会要结合党对政法工作的重大决策战略部署和政法工作的实际，统筹推进专题学习活动，把政治轮训工作做深、做实，让政法干部的学习真正入脑入心。各监督主体，应在政治轮训的内容方面有所侧重，如各级党委的轮训重点在于党关于政法工作的重大决定，尤其是深刻学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想中关于全面推进依法治国的重要论述;各级党委政法委员会应准确把握中国特色社会主义法治发展道路;各政法单位党组（党委）应根据自身的职责，系统学习司法、执法过程中所要体现的使命担当，从讲政治的高度努力让每一个案件都经得起历史的检验，让人民群众能够感受到公平正义。

（二）强化政治督察力，扩大督察范围

政治督察是监督主体定期对相关单位在贯彻落实党委重大决策部署、执行党的政治纪律和政治规矩情况进行的监督检查。《条例》对如何加强政治督察工作并没有做详细规定，这需要地方党委政法委員会根据实际情况制定相关规范性文件。结合政法系统的工作特点，政治督察就是为了确保党对政法工作的绝对领导，将领导权牢牢掌握在党和人民手中。政治督察要结合听取汇报、民主测评、问卷调查、个别谈话、查看档案等方式开展工作等，通过重点了解被督察单位党组织及党员领导干部在坚持全面从严治党、落实党的政策、上级工作部署等方面存在的突出问题，推动解决党的领导弱化、党的建设缺失、管党治党宽松软等问题。随着《条例》出台及其实施，党委政法委员会的政治督察工作需要不断加强督察力度，在督察范围上也要向纵深发力。加强政治督察力度可从以下三方面着手：一是增加督察频次，除了年度例行督察之外，还要根据问题进行常态化督察，根据群众反映的线索，随时查摆问题，惩治执法和司法中的不作为、乱作为问题;二是要提高查处的效率，有问题要及时进行严肃处理，并将处理结果公之于众或者反馈给相关部门，杜绝在查处过程中大事化小、小事化了，避免给公众造成不良印象;三是要注重查处当前基层政法工作中存在的重点问题，要倾听群众的呼声，特别是围绕当前开展的“扫黑除恶”专项斗争，坚决铲除黑恶势力“保护伞”。

（三）严格纪律作风督查巡查工作

党内巡视是开展党内监督、维护党的统一、确保党的路线方针政策得到准确落实的有效途径，也是党在长期管党治党实践中形成的优良传统。[14]在纪律作风督查巡查方面，需要地方党委政法委员会结合《条例》精神出台相应规范性文件。文件制定及执行过程中需要把握以下基本理念：要坚持问题导向，党委政法委员会要结合政法领域人民群众反映、投诉比较集中的执法司法问题作为督查巡查的重点，从而有针对性地改进政法系统内部党风廉政建设;督查巡查工作要坚持党委领导、分级负责，坚持抓早抓小、防微杜渐;要对督查巡查工作机制、人员配备及其职责权限、对象和内容等方面做出明确规定，不断完善党委政法委员会开展纪律作风督查巡查的工作抓手。对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性、倾向性问题须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。[15]

党委政法委员会的执法监督工作是党领导、监督、指导、协调、服务政法职能的集中体现。党委政法委员会要进一步增强做好执法监督工作的责任感和自觉性，要充分认识政法机关公正行使職权离不开党委政法委员会的领导、支持和监督。在具体开展监督工作中，党委政法委员会要聚焦执法监督工作的目标和重点，如目前全国开展的为期三年的“扫黑除恶”专项斗争，从而使监督工作更具针对性。同时，要不断拓展监督思路，灵活运用监督新方法，充分利用政法单位联系会议制度做好沟通协调，严格执行政法单位向党委政法委的请示报告及报备制度等。此外，还要不断健全政法委执法监督的组织机构和专业化队伍建设等。

（四）优化与纪检监察机关的协作配合机制

党的十八大以来，党内监督尤其是纪委的专责监督在保证党的路线、方针、政策有效贯彻，促进党风政风逐步好转方面取得了显著的成效。[16]如前所述，纪检监察机关也是一类监督主体，在其职权范围内对党领导政法工作情况进行监督检查。《条例》明确规定，党委政法委员会要“完善与纪检监察机关工作衔接和协作配合机制”。而对于如何衔接问题则有待进一步细化，关于衔接的方式、机制、平台等，现有制度规定并未予以明确，这也为实践中衔接工作的开展预留了比较大的空间。依据《监察法》以及相关法律法规规定，纪检监察部门是监督执纪的专责部门，一般而言，所有的党组织、党员、领导干部都属于监督执纪审查的主体范围，这也表明纪检监察机关行使监督权的普遍性。而党委政法委员会是实现党对政法工作全面领导的职能部门和重要组织形式，这就使得两类主体在行使监督权时必然会有交叉重叠现象，也就是行政权的权限冲突问题。从消减权限冲突的角度，确实需要明确两者权力运行的边界，为进一步的工作衔接与协作奠定法理基础。

在全面从严治党战略布局下，依规治党、制度治党必将对党内法规的制度建设及其执行力提出更高、更新的要求。作为党领导政法工作的第一部党内法规，《条例》为今后政法工作的顺利开展提供了制度遵循。其中，监督机制作为保障体系的重要组成部分，势必在制度执行过程中发挥关键作用。由此，既需要不断提升监督机制的制度供给水平，亦需要不断总结提炼政法工作实践中的问题和难点，创新完善政治轮训、政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查等工作机制，着力提升党内法规监督检查的制度化、规范化、科学化水平。民族地区政法工作承载着更为特殊的政治使命，在贯彻落实《条例》过程中需要结合民族地区实际和法治实践要求，更好地推动、完善和落实政治轮训及政治督察工作，确保党对政法工作的绝对领导。

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