新时代推进地方党委依法决策路径探析

2019-09-10许玉镇郝丽

行政与法 2019年11期

许玉镇郝丽

摘要：推进地方党委依法决策是健全党的领导体系、增强党的领导力的重要内容，也是提高党的建设质量的重要路径。目前，我国地方党委依法决策已经摆脱了无法可依的局面，并在决策主体、决策程序、决策内容、决策责任等方面逐步贯彻法治思维，但地方党委依法决策仍存在决策事项缺乏明确规定、决策程序不够规范、决策问责不明晰等问题。鉴于此，应将完善地方党委决策程序、决策问责机制、决策职责清单、表决方式等党内法規作为推进地方党委依法决策的可行路径。

关键词：党内法规;地方党委;依法决策

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2019）11-0008-06

收稿日期：2019-08-20

在我国的决策体系中，党委决策权具有核心地位，是政府决策的重要依据。党对国家发展重大工作的领导正是通过党的决策议事体制机制进行的，在全面推进依法治国的进程中，不断提升党委特别是地方党委的依法决策能力，是党依法执政的必然要求。党的十八届四中全会提出“依法执政是依法治国的关键”，明确要求“完善党委依法决策机制”。[1]科学执政解决的是执政的规律性问题，民主执政解决的是执政的人民性问题，依法执政是途径和保证，解决的是执政的合法性问题。[2]习近平总书记在深化党和国家机构改革会议上强调要巩固党和国家机构改革成果，全面推进国家治理体系和治理能力现代化，“把机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来、把加强党的长期执政能力建设同提高国家治理水平有机统一起来”。[3]坚持和加强党的全面领导，不断完善党的自身建设，是巩固改革成果、全面提升党的建设质量、全面推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证。

一、新时代推进地方党委依法决策的重要意义

（一）新时代推进地方党委依法决策是地方治理现代化的内在要求

中国的决策体制是中国政治体制的中枢系统，也是决定中国发展的关键因素。[4]习近平总书记多次强调“郡县治，天下安”。在我国政治生活中，包括县级党委在内的地方党委居于执政兴国的前沿，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。地方党委作为地方治理的重要主体之一，对推动地方发展负有重大责任，其决策直接决定地方治理相关制度安排，在形成有机、协调、动态和整体的地方治理体系中居于领导地位，是实现地方治理现代化的主要力量。因此，推进地方治理现代化内在要求地方党委坚持依法决策，以党内法规约束、规范地方党委决策权力的行使，使决策权在规则范围内运行，合理调节与地方政府、地方人大、地方社会的关系，避免权力滥用、权力寻租。地方治理现代化是国家治理现代化的一项重要内容，[5]地方党委依法决策是国家治理现代化纵深发展的重要标志。

（二）新时代推进地方党委依法决策是抓住地方领导干部“关键少数”的首要举措

党的十八大以来，习近平总书记高度重视从严治党，多次强调要抓住领导干部“关键少数”。地方领导干部包括“县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委监委、法院、检察院及其工作部门领导成员或者机关内设机构担任领导职务的人员;上列工作部门内设机构担任领导职务的人员”。[6]在地方领导干部的构成中，地方党委委员占据了地方领导干部的高级职务，更是“少数”中的“少数”。因此，抓住地方领导干部首先是要抓住地方党委中的领导干部，约束地方党委领导干部的权力。“一把手”工作的重点是决策，对“一把手”腐败的案情进行分析后发现，“一把手”腐败愈来愈多地表现为决策腐败。[7]决策权是地方党委领导干部拥有的最为重要的权力，也是最容易滋生腐败的权力。“推动领导干部尊法学法守法用法工作全面落实，首要是创新完善领导依法决策机制。”[8]推动地方党委依法决策能够为地方领导干部决策权力的行使划定边界与程序，突出权力行使的有限性以及权力运行的有序性，辅以决策问责，给予地方领导干部最强有力的约束，有利于保证决策的科学性，从而提升党的建设质量。

（三）新时代推进地方党委依法决策是地方党委科学决策、民主决策的基本保障

地方党委决策不仅要在决策目标上体现“人民性”，追求人民想要的生活，更要依靠人民的力量，在结果上满足人民的需求，这就要求地方党委始终坚持科学决策、民主决策、依法决策。依法决策在三大决策原则中具有统领性的地位。[9]民主决策反映决策的价值追求，保证决策不偏离为人民服务的宗旨。科学决策对决策结果负责，有效的决策能够赢得人民持久的支持，增加党执政的正当性。依法决策可为科学决策和民主决策提供合法性基础，使得决策价值追求和决策规律得以稳固的存续，不会随着领导者的变化而变化。依法决策是科学决策和民主决策的基本方式和途径，而决策的科学、民主、法治三要素，相辅相成，互为补充，从而保证了党的领导力和组织力。

二、地方党委依法决策存在的主要问题

党的制度建设是随着党的自身发展而逐步建立、修正、丰富、完善党内各种行为规范准则并严格执行党内各种行为规范准则，进而为党的建设科学化提供根本保障的过程。[10]推动制度建设首先需要清晰制度的发展现状，从而为修正、丰富制度奠定基础。目前，我国地方党委依法决策已经基本摆脱无法可依的局面，并在决策主体、决策程序、决策内容、决策责任等方面、逐步贯彻法治思维。在规范地方党委职权行使方面，研究出台了一大批标志性、基础性、关键性的党内法规。目前涉及地方党委依法决策的法规包括：《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党工作机关条例（试行）》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党党组工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》以及地方对应出台的相关地方党内法规。其中，新修订的《中国共产党地方委员会工作条例》是原《条例》实施20年后的首次“升级”。通过对内容的修订，强调了地方党委在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，但目前地方党委依法决策仍存在许多不容回避的问题。

（一）地方党委决策事项缺乏明确规定

地方党委决策事项合法要义有三：一是级别决策权，主要解决不同级别的党委分别决策哪些事项;二是地域决策权，即地方党委仅讨论和决定事关本地区的重大问题;三是事务决策权，指地方党委应该享有的决策权是一种专享权，与地方人民代表大会、地方人民政府的决定、决策权相区别。就中央和地方决策权力配置而言，按照《中国共产党地方委员会工作条例》的规定，目前地方党委决策事项为“制定贯彻执行党中央和上级党组织决策部署”以及“对本地区重大问题作出决策”等（如下表）。

決策主体及事项

[决策主体决策事项地方党委 “对本地区重大问题作出决策”“对本地区经济社会发展和宣传思想文化工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作、政法工作等方面经常性工作中的重要问题作出决定。” 地方人大 “审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。” 地方政府 “县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令。” ]

党内法规对地方党委决策权的规定是宏观与原则性的。地方党委的“重大问题”与国家法律规定的地方人大的“重大事项”、地方政府发布有关行政工作的“决定和命令”之间尚存在较大模糊性，党内法规与相关国家法律并未良好衔接，三者缺少明确的界限划分，现实操作性较差，常常难以把握，一定程度上存在地方党委集权、地方人大决定权被架空的问题。就地方层级决策权力配置而言，省级层面以吉林省和广东省为例，对比省级党委、省级人大、省级政府的相关规范文件，吉林省党委“对全省重大问题作出决策”，广东省政府“要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能”等。省级党内法规对省级地方党委的决策事项规定仍然是较为原则和框架性的，与地方政府、地方人大的职责没有清晰明确的划分。其他省级地方党委也同样存在决策事项不明晰的问题。市、县层面地方党委决策事项规定较为具体，但与地方人大、地方政府职权存在冲突，决策事项重叠，以常德市、金昌市、银川市、永兴县为例。常德市、金昌市规定以全会的方式“讨论和决定全市经济社会发展战略、重大改革事项、重大民生保障等经济社会发展重大问题”。银川市委常委会“讨论决定全市经济、政治、文化、社会、生态文明建设和改革开放的方针政策和工作部署，审议全市经济社会发展战略、中长期规划、年度计划、财政预算、重大改革事项、重大工程、重要项目安排、重大民生保障及其他重大事项，定期分析部署经济工作。”永兴县明确地方党委决策的“三重一大”，如年度发展计划、年度财政预算的制定及调整、列入国家、省、市年度计划的重点建设项目及国家一段时期内政策性重点项目、500万以上的重大政府投资项目。对比以上地区的地方人大、地方政府的职权，地方党委“审议全市经济社会发展战略”与地方人大“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划”、地方党委“审议财政预算”与地方人大“审查和批准本行政区域的预算”等，实践中如何分工仍然欠缺法理依据。

（二）地方党委决策程序尚不规范

现行党内法规规定：“党的地方委员会及其常委会议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，健全决策咨询机制，重大决策一般应当在调查研究基础上提出方案，充分听取各方面意见，进行风险评估和合法合规性审查，经过全会或者常委会会议讨论和决定”。从规范意义上讲，决策程序一般包括发现问题、确定目标、价值准则、拟定方案、分析评估、方案选择、实践验证、普遍实施的过程，[11]但现行地方规范性文件中，地方党委决策程序仅提及“一般应该”包含调查研究、提出方案、听取意见、风险评估、合法合规性审查、会议决定等环节，对于公众参与、专家论证、决策反馈环节并无相关明确规定。地方党委法律顾问制度推行缓慢，存在走过场且与地方政府法律顾问重复等问题。程序要求没有统一规定，多数环节程序的先后顺序在实践中取决于相关人员的安排，这种随意性容易导致先后顺序安排不合理、部分环节形式化等问题。对于未经法定程序作出的决策，缺乏相应的处罚性措施，如不予采纳、撤销等，执行决策程序的主观随意性较强。

（三）地方党委决策问责不明晰

一是现行党内法规对地方党委决策问责主要集中于《中国共产党章程》《中国共产党问责条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《中国共产党纪律处分条例》以及各省市对应的党内法规、指导文件、实施规定。然而有的地方党内法规、实施办法等对中央党内法规解释不一，部分省随意缩小或更改责任认定范围，与中央党内法规并未保持高度一致，这就削弱了地方党委问责依据的权威性。二是责任认定依据主要是“出现重大失误，给党的事业和人民利益造成重大损失或者恶劣影响的”以及“违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题的;故意规避集体决策，决定重大事项、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用的”。多个党内法规和地方法规文件中认定“重大失误、造成重大损失”，而“违反议事规则”的相关表述仅出现在《中国共产党纪律处分条例》和极少的地方法规文件中（如广东省），缺少针对决策程序本身、决策监督者的问责措施，责任认定更加偏重决策结果。三是现行党内法规缺少对问责程序启动的明确规定，仅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定了“问责建议提出、收集材料、听取陈述、集体讨论作出问责决定，入档案，并回复问责建议机关”，其中问责建议何时提出、为何提出，问责决定机关如何开展问责等均未涉及，各省市多自行设定。如《广东省党的问责工作实施办法》要求根据四种不同情形启动问责调查，分别是纪委（纪检组）在纪律审查工作的“一案双查”;纪委（纪检组）和党的工作部门在审计监督、专项治理等工作中发现需要进行问责的问题线索;上级党委（党组）、纪委（纪检组）及党的工作部门认为需要启动问责调查的;党委（党组）认为需要启动问责调查的。根据一种情形移送线索，即涉及超出管理权限的问责对象，应向有管理权限的党委（党组）或者纪委（纪检组）移送线索。山东省委实施《中国共产党问责条例》办法启动问责分为三种情况：上级党委（党组）、纪委以及党的工作部门认为需要启动问责的;党委认为需要启动问责的;党委（党组）、纪委（纪检组）、党的工作部门发现需要进行问责的。江西省仅一种情形下明确启动问责，即党委（党组）发现需要问责的情形。其他情形下仅提供问责建议或线索：纪委（纪检组）、党的工作部门发现需要问责的情形，应当向有管理权限的党委（党组）提出启动问责的建议。在巡视巡察机构、司法机关等工作中发现需要问责的问题线索，应及时移送有关党委（党组）、纪委（纪检组）或党的工作部门。在缺乏中央统一规范的情形下，地方党内法规中的问责程序详细度、可操作性等大相径庭，水平参差不齐，“问责程序随意”，[12]部分追责主体责任被弱化，部分被过度强化，异地复出等问题仍然存在，导致部分领导干部心里不平衡。

三、新时代推进地方党委依法决策的路径

“不断推进制度化是我国改革取得成功的重要原因，只有不断把成熟的改革经验变成制度甚至是法律法规，才能避免改革受到个人意志的影响，也才能使具体的改革举措从特殊性上升为普遍性，在更广的范围内发挥指导作用，也才能保证改革的成果不受侵犯。”[13]巩固机构改革成果，提升党的建设质量，推动地方党委依法决策，关键在于完善相关的党内法规和国家法律。

（一）明确规定地方党委决策事项

政策是在人们彼此行使权力或影响力的复杂过程中被制定出来的，[14]地方党委实现依法决策的基本前提是有法可依、职权科学、权责法定，即在法定的职权范围内行使决策权。因此，针对地方党委决策主体以及决策事项明确度较低的问题，应从立法层面着力解决好地方党内法规与中央党内法规的配套，处理好党内法规与国家法律的衔接与协调，形成一套地方党委决策权和地方政府决策权、地方人大决定权高效协同的公共决策权力体系，切实把握三者定位，以法律的形式建立健全重大问题分类动态调整机制。具体而言，按照我国权力体系，重大问题分类动态调整机制应由地方人民代表大会负责，地方党委、地方政府、地方政协、地方检察院等共同参与，最终由地方人民代表大会按照决策涉及问题的性质、动用资金、参与人员、对本地区影响等标准加以划分，形成分类分级的重大问题清单，最终将重大问题拆分、细化，可以正向和反向列举的方式分归地方党委、地方人大、地方政府，明确每一个重大事项的最终决定权。如需共同处理，应当表明地方党委、地方人大、地方政府在同一事项中的不同作用，如把握方向、提出建议和意见、讨论决定等，明确建议、备案以及最终决定等不同职责，并规定相应履职顺序。

（二）完善地方党委决策程序

程序是规范权力的必要保障，地方党委依法决策有必要从程序环节设置、时序安排等方面推进。鉴于地方党委决策事项的复杂性、重要性，将下级党委、其他部门、党员、社会团体、公众等的监督以及专家咨询确定为必经程序是十分必要的，还应当将决策反馈纳入决策程序的最后环节，并配套建立决策追踪办公室或智囊团专门承担决策反馈责任。地方党委决策各环节的先后顺序应采用制度规定而非人为安排，以避免部分环节虚设，同时还应强化此制度的科学性和可操作性，如专家咨询应优先于听取意见，可与拟定方案同步展开;风险评估与听取意见等环节同步展开，以避免重复及形式化。

（三）完善地方党委决策问责机制

一要处理好中央与地方党内法规之间的关系，调整地方党委决策问责的认定范围。地方党内法规需要明确本地区“重大失误”的范围、“违反议事规则”的具体表现等，不能缩小或直接删去中央层面党内法规问责的内容。二要构建监督与问责联通的追责主体网络，实行监督与问责一体化，将监督主体转化为追责参与者。追责主体需要对监督主体提供的线索作出正式回应，而不仅仅是将其作为问责的辅助群体。应将决策问责与地方党委决策合法性审查相结合，以合法合规性审查加强事前问责，包括对決策职权行使范围的问责、对决策程序的问责、对决策内容合法性的问责。三是拓宽决策责任认定的维度。以专门的地方党委决策程序党内法规为依据，将重大决策失误、违反民主集中制和“三重一大”[15]议事规则等行为均作为问责认定情形，坚持绩效导向问责与规则导向问责并行。四是规范决策问责的相关程序。按照问责前、中、后三个时间段，地方党委决策问责程序应当划分为问责启动、问责调查、问责决定。具体而言，问责启动要解决谁提出问责建议、何时提出问责建议、向谁提出建议的问题，问责调查要涉及由谁负责调查、调查谁、采用何种方式调查等，问责决定要包括谁作出问责决定、作出问责决定的依据、问责决定适应范围以及时间、谁落实问责决定、问责决定与问责建议的匹配性、被问责者的权利救济等。

（四）配套健全党务公开、决策职责清单、表决方式等制度

一是建立健全党务公开制度。现阶段，党员以及公众无法对哪些内容是否应当公开作出判断，没有渠道对地方党委应当公开却未公开而进行投诉或诉讼。因此，在实施《中国共产党党务公开条例（试行）》党内法规基础上，还应当明确“党员、公众对于党务的知情权”。[16]二是出台决策职责清单。同行政领域相比，地方党委的权力清单和责任清单制度起步较晚，至今仍未大范围实行，因此需要尽快完善地方党委职责清单制度，并细化出决策职责清单制度。三是改进决策表决方式。票决制有利于突破地方党委书记议决合一、公开表决产生的权力集中、表达不畅的困境，然而票决制也带来规避责任、决策责任分散、决策责任难于追究等问题。因此盲目采用票决制不够科学合理，有必要事前征求拥有表决权人员对表决方式的建议，最终以制度的形式明文规定票决制和议决制的适用情形，并遵照执行。

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