协商民主的发展进程：从协商建国到协商治国

林萍

摘      要：本文从中共中央发布“五一口号”，各民主党派和无党派民主人士积极响应，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，开创协商民主新时代，实施协商民主新方略，再创协商治国新辉煌等方面论述了中国人民政治协商会议成立70年来，中国共产党领导下的协商民主经历的从协商建国共创伟业到协商治国共圆梦想的过程。中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃亦充分证明了协商民主——从协商建国到协商治国过程中取得的成就。

关  键  词：协商民主;协商建国;协商治国;政党协作

中图分类号：D621        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）11-0001-07

收稿日期：2019-09-20

1949年，“中华人民共和国的建立，既是枪杆子打出来的，也是民主协商谈出来的。”[1]70年来，我们的国家发生了天翻地覆的变化，中华民族实现了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，这既是全党全国各族人民用勤劳、智慧、勇气干出来的，也是协商民主——从协商建国到协商治国取得的成就。

一、协商建国 共创伟业

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开。从会议的发起、筹备到召开就是中国共产党与各民主党派和无党派人士以及其他社会各界人士协商建国的过程。

（一）振臂一呼：中共中央发布“五一口号”

1940年，为了进一步巩固抗日民族统一战线，更好地维护抗日根据地内各阶级、阶层民众的利益，党中央提出在民主政权的人员构成上实行“三三制”原则，即：共产党员、非党员的左派进步分子和中间分子各占1/3。1941年，在陕甘宁边区常驻议员和政府委员选举中，共产党员人数较多，于是谢觉哉、马文瑞等12名党员自动要求退出政府委员候选人，肖劲光等6名党员退出常驻议员候选人，后經无记名秘密投票方式选出18名政府委员，中国共产党员占7名，仍超过三分之一，徐特立当即声明退出。徐特立的退出，不仅在组织上保障了“三三制”的落实，而且也充分体现了共产党人与边区内各阶级、阶层民众实行民主合作、互相尊重、共同抗日的诚心和决心。徐特立等共产党人的高风亮节，深深感动了李鼎铭、李丹生等中间人士。他们盛赞共产党人的行为“诚所感人”，并发出由衷的惊叹：（中国共产党）说到做到，以信义昭示天下，则天下都是你们的！

解放战争时期，国民党策划和制造的“较场口惨案”“下关惨案”“李闻惨案”等一系列惨案，使民主党派一些人士从“第三条道路”的幻梦中清醒过来。同共产党团结合作，一起推翻国民党独裁政权，建立一个独立、民主、和平、统一的新中国，成为各民主党派的共同愿望和自觉选择。

1948年“五一”劳动节前夕，时任新华社社长的廖承志给中央发来电报，询问“五一”劳动节快到了，中央有什么重要事情发布。廖承志的来电，引起了毛泽东和周恩来等中共中央领导人的高度重视。国民党反动统治即将崩溃，一个独立、民主、和平、统一的新中国即将诞生，于是由作为毛泽东的秘书胡乔木起草了《纪念“五一”劳动节口号》（以下简称“五一口号”）初稿共24条，报送毛泽东。毛泽东将第5条：“工人阶级是中国人民革命的领导者，解放区的工人阶级是新中国的主人翁，更加积极地行动起来，更早地实现中国革命的最后胜利！”修改为：“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会、成立民主联合政府。”删除了第23条：中国人民的领袖毛主席万岁！将第24条“中国劳动人民和被压迫人民的组织者，中国人民解放战争的领导者——中国共产党万岁”改为“中华民族解放万岁”。修改后的“五一口号”一共23条。毛泽东的这一修改寓意极为深刻，体现了共产党人的博大胸怀、高瞻远瞩和对成立民主联合政府的诚意，宣示了革命胜利后党仍然需要统一战线这个法宝、仍然需要与民主党派团结合作。

1948年4月30日，中共中央书记处扩大会议在晋冀察军区所在地——河北省阜平县城南庄召开（又称“城南庄会议”），会议讨论通过了经毛泽东修改后的“五一口号”，并在当日通过陕北的新华社正式对外发布，新华广播电台同时进行了广播。5月1日，《晋察冀日报》头版头条刊发了“五一口号”。5月2日，《人民日报》头版头条全文发表。这昭示着一种新型政党制度即将诞生，标志着中共与各民主党派、无党派人士和各界民主人士的协商合作关系进入一个崭新的协商建国时代。

（二）应者云集：各民主党派和无党派民主人士积极响应“五一口号”

1948年，中国共产党发布“五一口号”后，各民主党派、无党派人士和各界民主人士热烈响应，相继奔赴解放区，与中国共产党共同协商筹备建立新中国。三民主义同志联合会负责人谭平山于5月23日在香港撰文指出：为着争取革命的提前胜利，是要大家多负责的，而领导的责任，更不能不放在中国共产党肩上。1949年1月22日，李济深、沈钧儒、谭平山、郭沫若等55位已到达解放区的民主党派领导人和著名民主人士联合发表声明，明确宣告愿在中共领导下，献其绵薄，贯彻始终，以冀中国人民民主革命之迅速成功，独立、自由、和平、幸福的新中国之早日实现。1949年1月27日，中国国民党革命委员会在沈阳发表《对于时局声明》，强调反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命必须在中国的无产阶级政党——中共领导下，才有不再中途夭折的保证。

以“五一口号”的发布为分水岭，民主党派和无党派民主人士、各人民团体、各界爱国人士在中国革命即将胜利的重要历史关节点，认同了中国共产党的民主政治价值理念，心悦诚服地承认和接受了中国共产党的领导。这是中国共产党同民主党派和无党派民主人士的关系，由一般的政治合作进一步跃升为在中国共产党领导下的政治合作的重要转折点，是统一战线和多党合作发展史上的一个具有里程碑意义的重要的历史界标。随后，中共中央邀请各民主党派和各界民主人士代表到解放区，讨论协商召开新政治协商会议事宜。1948年10月和11月，中共代表分别与到达河北平山县和哈尔滨的民主人士就召开政治协商会议的问题进行协商。

1949年6月15日至19日，新政治协商会议筹备会成立并在北平召开首次全体会议。毛泽东在这次会议的开幕会上指出：“必须召集一个包含各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的代表人物的政治协商会议，宣告中华人民共和国的成立，并选举代表这个共和国的民主联合政府，才能使我们的伟大的祖国脱离半殖民地的和半封建的命运，走上独立、自由、和平、统一和强盛的道路。”这次会议通过协商确定了参加政治协商会议的单位和代表名单，拟定了会议的各种文件草案和第一届全体会议的召开日期和议程，正式把“新政治协商会议”改名为“中国人民政治协商会议”（以下简称人民政协）又称“新政协”。

（三）风云际会：中国人民政治协商会议第一届全体会议召开

经过3个月的紧张筹备，1949年9月21日，肩负着建国使命的时代盛会——中国人民政治协商会议第一届全体会议（以下简称“会议”）在北平中南海怀仁堂隆重开幕。宋庆龄在中国人民政治协商会议第一届全体会议上讲话指出：中国共产党是唯一拥有人民大众力量的政党，由于中国共产党的领导，孙中山先生的民族、民权、民生三大主义的胜利实现，因此得到了最可靠的保证。这是各民主党派、无党派民主人士第一次明确地提出在政治上接受中国共产党的领导。

中国共产党及各民主党派、人民团体和无党派民主人士等45个单位的代表（含候补代表）共662人参加了中国人民政治协商会议第一届全体会议。其中，中共党员约占44%，各民主党派的成员约占30%，工农代表与无党派人士约占26%。

人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权，制定并通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。该《共同纲领》在制定过程中经过了各党派反复讨论和修改，广泛吸收了各方面的意见。此外，还对“新政协”名称、新中国国名、革命胜利后民主党派前途、国旗、国徽和国歌等问题都进行了充分协商。“会议”接受无党派人士张奚若的建议，定国名为“中华人民共和国”;“会议”接受民进马叙伦的建议，定10月1日为国庆节。

“会议”开幕当天，新华社电讯的题目是：“中国人民渴望的开国盛典——中国人民政治协商会议已于今日下午七时半在北平开幕。”按照这个说法，“会议”开幕即开国盛典。“会议”还决定：于大会闭幕的第二天，10月1日，在天安门广场举行“庆祝中华人民共和国中央人民政府成立典礼。”[2]新中国在中国共产党与民主党派和无党派人士的协商中诞生，初步奠定中国共产党领导的多党合作和政治协商模式，是中国共产党统一战线政策和策略所获得的巨大成功。通过民主协商建立新的国家政权，这在政治发展史上是史无前例的，是中国共产党的一个伟大创举。[3]

二、协商治国 共圆梦想

新中国成立后，人民政协为恢复和发展国民经济、巩固新生人民政权、推动各项社会改革、促进社会主义革命和建设作出了历史性贡献。根据当时的形势和任务，中国共产党与民主党派和无党派人士创造了双周座谈会、协商座谈会和最高国务会议等行之有效的协商民主形式，就抗美援朝、农业合作化、公私合营、社会主义改造、文字改革、民族地区改革等问题进行了充分协商，这对建立社会主义民主政治、恢复和发展国民经济发挥了重要作用。1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，标志着全国人民代表大会的成立。1954年12月，在人民政协二届一次会议开幕前召集的党内外人士举行的座谈会上，毛泽东发表《关于政协的性质和任务》的谈话中指出：有了人大，并不妨碍我们成立人民政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。至此，全国人民代表大會与中国人民政治协商会议成为我国民主政治建设的“鸟之两翼”，形成了我国独具特色的选举民主和协商民主相辅相成的社会主义民主政治的基本模式。[4]

伴随着中国革命和建设的不断推进，“五一口号”开创的协商民主被中国共产党成功运用到治国理政实践中。1987年10月，党的十三大提出“建立社会协商对话制度”构想; 2007年11月15日，国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书第一次确认了选举民主与协商民主的概念;2012年11月，党的十八大第一次把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式;2017年10月，党的十九大明确提出七大协商渠道，社会主义协商民主从国家层面拓展到基层和地方，从政治领域拓展到社会领域。[5]

（一）不忘合作初心：开创协商民主新时代

2014年9月21日，习近平总书记《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中指出：协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。进入中国特色社会主义新时代，要把治国理政本领深深扎根于人民的创造性实践之中，实行人民民主，保证人民当家作主，在人民内部各方面进行广泛协商基础上，通过社会主义协商民主使社会各方面提出的真知灼见都能够运用到治国理政的实践当中。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕推进社会主义协商民主建设提出了一系列重要思想，推出一系列重大举措，有力地保证了人民在日常政治生活中享有广泛持续深入参与的权利。[6]    2012年11月，党的十八大提出要“健全社会主义协商民主制度”，党的十八届三中全会进一步提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”“推进协商民主广泛多层制度化发展”。协商民主正式从地方性和局部性实践上升为国家战略，从政治领域扩展到经济、社会等各个领域，从一种工作方法上升为制度。[7]

作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的人民政协，在继承中创新，在创新中发展，不断推出协商新形式。2013年10月22日，中国人民政治协商会议全国委员会（简称政协全国委员会或全国政协）“双周协商座谈会”在全国政协礼堂重新启幕。时隔48年，“双周协商座谈会”这一淡出政治舞台的“参政议政”重要渠道又重新出现在公众视野中。全国政协通过“双周协商座谈会”定期邀请各界别委员主要是民主党派成员、无党派人士座谈交流，听取意见和建议。“双周协商座谈会”由此成为了沟通思想、增进共识、协调关系、凝心聚力的协商平台。“双周协商座谈会”原则上每两周举行一次，每年召开20次左右。在组织“双周协商座谈会”过程中，细化协商程序。借鉴新的协商手段，使得对政协会议参加人员的选取更加科学，协商材料的准备更为充分，协商过程更加高效。值得注意的是，“双周协商座谈会”不仅规格高，每次都由全国政协主席亲自主持，中央和国家相关部委的领导参加，而且还有意邀请不同的政协委员，争取在一个任期内每个全国政协委员都能参加一次。在全国政协的示范效应下，很多地方政协也举办类似的协商座谈会，有的也保持双周的频率（如天津市），有的则因地制宜，将其改为双月协商座谈会（如青海省以及济南市、株洲市）。

2015年，可以称之为“协商民主推进年”。2015年6月8日，全国政协召开“调研协商座谈会”，一种新的政党协商形式首次亮相。这一年，中共中央连续颁发了5个推进社会主义协商民主建设的相关文件。颁发文件的规格之高，出台文件的密度之大，前所未有。2015年2月，中共中央颁发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，并将这一构想清晰地描绘出来：“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合。”把政党协商摆在了七种协商形式的首位，并对其内容、形式、程序和保障作出了明确规范，特别是要求完善协商民主的会议形式。这些形式主要包括：就党和国家重要方针政策、重大问题召开专题协商座谈会，由中共中央主要负责同志主持;就重要人事安排在酝酿阶段召开人事协商座谈会，由中共中央负责同志主持;就民主党派的重要调研课题召开调研协商座谈会，由中共中央负责同志主持，邀请相关部门参加;根据工作需要，召开协商座谈会，沟通思想、交换意见、通报重要情况，由中共中央负责同志或委托有关部门主持。2015年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，在协商形式方面，对政协全体会议、专题议政性常委会会议、专题协商会等重要协商形式进行了细化，首次在中共中央文件中对“双周协商座谈会”的议题选择、会议组织、会前调研、成果运用等环节作出明确规定，對对口协商、界别协商、提案办理协商等形式进行了规范。2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》首次就城乡社区协商民主工作作出系统性部署，进一步明确了城乡社区协商的重要地位和作用，为稳步推进城乡社区协商指明了方向，提出了要求。2015年9月，中共中央召开的中央统战工作会议颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》首次将“参加中国共产党领导的政治协商”作为民主党派的基本职能之一，并就进一步加强政党协商作出部署。2015年12月，中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》首次对政党协商的定义予以完整明确的界定：政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。政党协商的内容是党和国家经济社会发展中具有战略性全局性的重大问题。就中央层面而言，政党协商的主要内容包括：中国共产党全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件;宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议;国家领导人建议人选;国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况;关系改革发展稳定等重要问题;统一战线和多党合作的重大问题;其他需要协商的重要问题。这些文件的密集出台，既标志着我国协商民主制度体系基本建立，也使得我国的协商民主建设有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。

（二）砥砺前行：实施协商民主新方略

党的十九大报告将社会主义协商民主上升为党的执政方式，并纳入新时代中国特色社会主义十四条基本方略当中：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”基本方略第5条指出：“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。”进一步彰显了协商民主在中国特色社会主义建设中的战略地位，标志着中国共产党对协商民主重要地位和作用的认识达到了前所未有的高度。

党的十八大以来，习近平总书记亲自主持召开的党外人士协商会、座谈会等20多次。这些会议基本可以分为四大类：每年年初和党外人士共迎新春，7月的上半年经济形势和下半年经济工作听取意见建议，8月或9月的中共中央全会文件征求意见，11月或12月的全年经济形势和下半年经济工作听取意见建议。其中，每年年初和党外人士共迎新春是多党合作长期以来形成的优良传统。党的十八大以来，虽然中央政治局出台八项规定，中央层面的会议活动大会压减，但每年年初和党外人士共迎新春仍然保留，这也从一个侧面体现了党中央对多党合作的高度重视、对党外人士的充分尊重。

与党外人士座谈会的主题内容除了每年年初和党外人士共迎新春、听取有关经济工作意见外，很多都是涉及党和国家发展的重大议题。2013年9月17日，就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》听取意见和建议;2014年8月19日，就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》听取意见和建议;2015年8月21日，就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》听取意见和建议;2016年8月16日，就制定《新形势下党内政治生活若干准则》、修订《中国共产党党内监督条例（试行）》听取意见和建议;2017年8月30日，就党的十九大报告征求意见稿听取意见和建议;2017年12月15日，就《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》听取意见和建议;2018年2月6日和28日，就《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》、中共中央拟向十三届全国人大一次会议推荐的国家机构领导人员人选建议名单和拟向全国政协十三届一次会议推荐的全国政协领导人员人选建议名单，通报情况，听取意见。

就一些重大议题听取党外人士的意见和建议，形成了有事多商量、有事好商量、有事会商量的传统和惯例，不仅是中国共产党领导的多党合作制度的内在要求，也是社会主义协商民主和协商治国的具体体现。从中央层面看，政党协商的内容进一步明确，程序进一步规范，机制进一步完善，成效和水平进一步提高，中国共产党与党外人士真诚协商、认真听取意见和建议，已成为国家政治生活中一道亮丽的风景线，展示了我国新型政党制度的鲜明特色和独特魅力。在地方层面，协商民主正在处处落地生根，作为基层协商民主典范的“温岭恳谈”，被国际观察家称为“实现民主的一种途径”。

（三）潮平海阔：再创协商治国新辉煌

2014年9月21日，习近平总书记《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》指出：我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量;涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量;涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量;涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。2018年3月4日，习近平总书记在看望参加政协会议的民盟致公党无党派人士侨联界委员时强调：新时代多党合作舞台极为广阔，要用好政党协商这个民主形式和制度渠道，有事多商量、有事好商量、有事会商量，通过协商凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量。经过几代中国共产党人的探索和实践，协商民主逐渐呈现出全方位、多层次、立体化的格局。从渠道看，包含政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等;从内容看，涵盖党和国家政治生活中的重大事项，如法律法规的制定和修改，经济社会发展的重要決策，涉及人民群众切身利益的实际问题，各协商渠道自身建设的相关事务等;从层级看，包括从中央到基层各个层级。通过社会主义协商民主，吸纳各党派团体、社会各阶层各领域广泛参与协商，广泛接受批评和监督，充分反映各方面意见和建议，可以广泛达成决策和工作的最大共识，确保广大人民群众的民主权利最大限度地得到实现，真正实现人民当家作主。[8]民主协商的主体扩大至全体人民和全社会，“中国式商量”成为广纳群言、广集民智的政治新常态，成为凝聚人心、汇聚力量的过程。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，才能凝聚起强大力量。

新中国成立70年来，作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的人民政协，积极投身建立新中国、建设新中国、探索改革路、实现中国梦的实践中，始终坚持中国共产党的全面领导，始终坚持人民政协为人民，紧扣保障和改善民生献计出力;始终坚持凝心聚力增共识，在建言资政和凝聚共识上双向发力，走过了辉煌的历程，建立了不朽的历史功勋。在实现中华民族伟大复兴的新征程上，处于凝心聚力第一线、决策咨询第一线、协商民主第一线、国家治理第一线的人民政协，在中国共产党的坚强领导下，必将再创协商治国新辉煌。

商以求同，协以成事。实现中华民族伟大复兴的中国梦，既需要中国共产党掌好舵，也需要中国共产党和广大统一战线成员协商一致，合力划桨，共圆梦想。2019年1月2日，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上发表重要讲话时指出：“两岸同胞是一家人，两岸的事是两岸同胞的家里事，当然也应该由家里人商量着办。和平统一，是平等协商、共议统一”“我们郑重倡议，在坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上，两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸关系和平发展达成制度性安排。”凡是过去，皆为序章。新民主主义革命时期，中国共产党与各民主党派和无党派人士通过协商建立了社会主义新中国;步入新时代，中国共产党与各民主党派和无党派人士要不忘合作初心，继续携手前进，协商治国;展望未来，中国共产党还将努力通过协商统一祖国。

【参考文献】

[1]郝在今.协商共和：1948—1949中国党派政治日志[M].北京：中国华侨出版社，2007：1，308.

[3][4]江泽林.“五一口号”与中国新型政党制度[N].吉林日报，2018-04-29（2）.

[5]王永香，陆卫明.协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势[J].红旗文稿，2019，（5）：17-19.

[6]中共中央宣传部.习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲[M].北京：学习出版社，2018：172，175

[7]熊珓.《习近平时代》：把协商民主作为国家战略[EB/OL].人民网，http：//theory.people.com.cn/n1/2016/0630/c40531-28510674.html.

（责任编辑：牟春野）