近二十年来流动党员管理文献综述

2019-09-10王楠葛笑如

中共南京市委党校学报 2019年3期

王楠葛笑如

[摘要]在社会转型期，一切社会要素流动加快，流动党员的数量在不断攀升，流动的范围也在不断扩张，流动党员管理也面临着新形势、新困难。通过梳理当前有关流动党员管理的文献，对流动党员类型、特点、管理现状、管理方式创新、管理遇到的困难、两新组织和高校流动党员管理等问题进行分析，总结流动党员管理取得的成绩和成效，发现管理存在的不足，以期对加强流动党员管理提供些许借鉴，进而提升基层党建的水平和质量。

[关键词]流动党员;互联网;高校;两新组织

一、流动党员的定义及相关概念

（一）流动党员的定义

流动党员是一个特殊的党员群体，随着党员队伍中流动党员群体的日益庞大，对流动党员进行有效管理的重要性日益突出，如何定义流动党员这一基础问题尤为必要。党务工作者和学者们对流动党员的概念和内涵进行了深入的研究和界定。2006年6月，中共中央办公厅印发的《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》（简称《意见》）中就对流动党员的概念做出了明确的界定：“流动党员是指由于就业或居住地变化等原因，在较长时间内无法正常参加正式组织关系所在党组织活动的党员。”[1]这一定义从前提说明、时间范围、关键要素、组织关系四个方面对流动党员进行了界定。这四个条件必须同时满足，缺一不可。

（二）流动党员的类型

中国人口基数大，分布范围广，党员群体是个不小的数字，流动党员之间也存在着一定的差异，学者们对流动党员的类型进行了划分，这也有利于对流动党员群体进行管理。依据不同的标准对流动党员进行的划分有所不同，虽然具体表述不同，但主要是从“身份”特征、地域分布、实际状态三个方面进行划分。

1. 以“身份”特征对流动党员进行划分。按照这一标准，学者将流动党员划为四类，分别是农村流动党员、城市社区流动党员、部分转业军人和大中专毕业生流动党员和外出学习进修、借调工作、办理公务、休假探亲，連续时间超过3个月，或转移正式组织关系而人事行政关系仍在原单位的党员。[2]

2. 按照“地域”分布进行划分，可以将其分为三类：一是从本地流出的党员;二是在本地流动的党员;三是从外地流入本地的党员。

3. 按照流动党员的实际状态，有学者将其划为五类：一是“地下”党员，即进城务工并已在居住地工作或生活半年以上，而组织关系仍在原单位且不过组织生活的农村党员;二是“口袋”党员，即随着原单位被改制、破产、重组而下岗在家或务工，且组织关系虽已转出却没有转入社区而揣在口袋中的原国企党员;三是“挂靠”党员，即组织关系从原单位转出后，暂时存放在民政部门和人才服务中心的部分复转军人和大中专毕业生党员;四是“户口”党员，即一些派驻外地，但是管辖关系仍在原单位，且在外地工作或生活半年以上而组织关系未转出的党员;五是“隐名”党员，即从原单位流入新单位后而不愿亮明身份的党员。[3]

（三）流动党员的特点

流动党员作为党员队伍中的一个特殊群体，具有一些党员所不具备的特点，从已有文献综合来看流动党员的特点分为两个方面，第一，从流动党员整体来看，主要表现为在当下流动党员数量越来越多，流动党员流动覆盖的范围较广，不受限制，流动党员流动的时间也较长，流动党员群体的职业构成十分复杂。[4]第二，从流动党员个体来看，流动党员群体内部个体差异性较大，每个流动党员都是独立的个体，都有自己的行为，因此，不难想象流动党员群体中个体的稳定性差，由此，流动党员在面临着“流动”的压力时不主动、不愿意参与党内组织生活，参与组织内生活的积极性、主动性欠缺。流动党员从流出地进入流入地，其管理归属难以界定从而造成流动党员管理困难的问题，很难对其进行与一般党员一样的有效管理，所以流动党员这个群体在现在的客观条件下缺乏有效的管理。[5]

此外，游岸（2018）在《为流动党员构建精神家园》一文中提到流动党员中甚至存在极个别的流动党员无视组织纪律，不服从组织管理和约束，甚至出现违背党纪党规的行为，不但损坏了党员自身形象，也为党组织造成负面影响，群众影响消极。[6]

（四）流动党员的管理模式

朱孟光（2015）在《近二十年来流动党员管理研究述评》一文中写到综合各地实践探索的经验，目前大致有六种管理模式。

第一，双重管理模式。即以流入地党组织为主、流出地党组织为辅，流出地和流入地党组织密切配合、经常沟通，协调解决流动党员管理中问题的共同管理模式。

第二，属地（流入地）管理模式。即以流动党员集中居住地为依托建立独立党组织，或以党员服务中心为依托，以组织关系不适合挂靠在其他党组织的党员为重点，建立流动党支部，流动党员的组织关系实行属地化管理。[7]

第三，流出地管理模式。即流出地党组织通过严格执行《流动党员活动证》制度，登记、汇报制度，建立联系制度和考核奖惩制度等方式，实现对流动党员的教育和管理。[8]

第四，中介管理模式。即以社会中介组织尤其是各级人才服务机构党组织为依托，建立管理网络和管理制度以加强流动党员的管理。

第五，行业管理模式。即按照工作时间、地点及工作性质的不同，依托在流动党员比较集中的菜市场、建筑工地、楼宇等建立的各类行业党组织，就地、就近、就便对流动党员进行分类管理。

第六，联建管理模式。即针对党员组织关系隶属于流出地而挂靠在流入地党员服务中心的流动党组织，采取流入地党组织与流出地党组织签订联建共建协议的方式，并规定流入地和流出地党组织各自在管理中的权责。[9]

由于各地流动党员的具体情况有所差异，所以在实际工作过程中，往往是几种模式兼收并用，例如坚持“流出地管理与流入地管理相结合”，“中介管理与行业管理相结合”，“社区管理与单位管理相结合”。

二、流动党员管理中存在的问题

（一）一般性管理中存在的问题

现下，流动党员管理工作实践所取得的成果和经验是丰富的，但在目前的流动党员管理中仍然存在不少问题，主要可概括为三个方面的问题：

1. 流动党员教育的问题。流动党员由于其特殊性，流动党员的教育问题相比其他也显得困难许多，流动党员的底数难摸清，组织找党员难，党员找组织也难，导致流动党员中出现了很多“有名无实”的个体。此外，流动党员还存在教育不适应的问题，针对流动党员的教育问题存在空缺，教育理念落后，教育内容单一，教育方式呆板，流动党员的党员作用很难发挥出类，这无疑也给流动党员管理带来了诸多困难。[10]

2. 基层党组织工作机制不完善。党组织对流动党员的管理问题表现出轻视，甚至无视的态度，夸大流动党员管理的难度，采取不作为，不主动作为的消极作风，[11]这给流动党员的管理带来了极大的困难。一些党组织活动内容、形式过于僵化单一，流动党员觉得在党组织生活中无法发挥自我价值，党性观念逐渐弱化，其参与党组织内活动积极性一降再降，这也为流动党员管理工作带来了阻碍。

3. 流動党员自身存在的问题。一些流动党员自身的思想政治素养有待提升，缺乏主动向党组织汇报思想的意识，在流动的过程中，对党组织生活失去了参与兴趣，缺乏组织性和纪律性。也存在一些党员的党性观念淡薄，享受党员的身份，却不愿意履行义务，甚至选择隐藏身份，成为流动党员。[12]部分流动党员并不能充分发挥党员的先锋模范作用，甚至有极个别流动党员从事违法犯罪的事情。

（二）特定领域流动党员管理存在的问题

高校和两新组织是流动党员产生比较多的地方，针对这些特定领域流动党员管理，学术界也进行了专文研究。

1. 高校流动党员研究

（1）定义。高校毕业生流动党员是指大学生毕业后由于各种原因造成的党组织关系未随学生转移，仍然保留在学校的毕业生党员，即已就业或待就业，但组织关系仍没有转出的毕业生党员。[13]

（2）类型。按照流动成员类型可分为教职工党员和学生党员，[14]按照其流动的方向可分为流入党员和流出党员，其成为流动党员的原因，一是流入的原因可能是来校进修、人才引进、科研合作、互换培养、临时用工等，二是流出的原因可能是外出进修、离校挂职、人才流出、合作办学、出国交流、外出实习、毕业未转等原因。[15]

（3）现状。从现实情况来看，每年高校毕业生的数量不断增加，高校学生大多在毕业之际面临诸多不稳定的因素，其中具有党员身份的学生在这种特殊情况下成为流动党员群体中的一员，高校毕业生流动党员的数量每年呈上升趋势。在高校中相关党组织思想认识不到位，重视程度不够，一定程度上出现了“管理真空”，组织管理工作难以得到落实，活动难以得到开展，作用难以得到发挥，组织关系不能按时转接，不利于高校毕业生流动党员的后续管理。部分高校毕业生流动党员长期缺乏党的教育管理，组织纪律观念淡薄，党性弱化较快。

（4）存在困境。目前，高校流动党员教育管理还存在一些困境。

一是技术手段不强。对于非流动党员，高校能够认真落实“三会一课”制度，丰富组织生活内容，严肃组织生活纪律，努力提高组织生活效果;而对于分布广、流动快、频率高的流动党员却难以落实到此。

二是外部环境不佳。高校毕业生流动党员每年都呈上升趋势，但地方政府社区和各级毕业生就业服务机构流动党员党支部资源缺乏、机制不顺;一些地方的“两新组织”未建立或健全党组织，重企业利润，轻发挥党员先锋模范作用;有的高校党组织重发展轻管理，重业务轻思想。一些积极的党员想要参与组织活动，却可能面临着无处参与的窘境。

三是党务队伍不足。很多单位党务工作者队伍人员、经费和素质欠缺，忙于应付工作，教育管理跟不上，存在着“能干不愿干、不能干也不愿干、愿干不能干”等情况。

四是个人修养不够。有的流动党员觉悟不够，不愿意主动“亮身份、树形象”，不参与组织生活，不及时交纳党费，存在着只享受权利而不愿意履行义务的情况。

（5）问题产生原因。高校流动党员产生这些问题的原因主要体现在：一是从流出地进行考虑，高校里的党组织对高校毕业生流动党员的管理观念、体制和措施未能做到与时俱进。二是从流入地进行考虑，用人单位的党建工作体制尚不健全，对于流入的党员群体不能及时的对其进行梳理管理。没能切实有效地发挥应有的作用。三是从高校毕业生自身来考虑，高校毕业生流动党员本身就是一个比较难于管理和进行教育的群体。

2. 两新组织流动党员管理研究

（1）定义。两新组织是指新经济组织和新社会组织。“两新”组织在推动创新、增加就业、改善民生等方面发挥着重要作用。

（2）来源。“两新组织”中流动党员的来源主要有三部分。

一是来源于农民党员。他们以中青年为主，身体条件比较好，有一定的文化水平，而且具有一定的经济头脑和一技之长。

二是来源于外地原国有（或集体）企业中的党员。这部分流动党员具有一定的管理能力和职业技能，在“两新组织”中发挥着重要作用。

三是来源于大学毕业生和复员军人中的党员。他们有较高的文化水平，思想比较敏捷，在“两新组织”中表现活跃，在生活和工作中也往往能发挥一定的带头作用。[16]

但是，应当注意到，“两新组织”中的流动党员较少参加党组织的活动，甚至于有不少人隐瞒了自己的党员身份，他们作为党员的先锋模范作用并没有得到较好的发挥。“两新组织”中的党组织如何加强对他们的管理，既能监督他们认真履行党员的义务，始终保持共产党员的先进性，又能在组织的帮助下使他们的基本权利得到保障，是新时期党员队伍建设的一个新课题。

（3）存在问题。“两新组织”中流动党员管理存在的主要问题是：

①“两新组织”中党组织设置问题。目前，“两新组织”中的党组织数量相较于之前大幅度增加，影响力明显增强。但现实中“两新组织”中党组织建设在党的基层组织建设中仍是一个薄弱点，有相当多“两新组织”中没有建立起党的基层组织。此外，“两新组织”中党的基层组织存在多头管理、分散管理的问题，难以形成有效的工作和领导体系。存在不愿意在“两新组织”中建立党的基层组织，不愿意为党的基层组织的活动提供一定的便利条件的问题。这些问题也对“两新”组织中党的基层组织建设形成了一定的阻碍。

②流动党员思想政治教育问题。不少基层党组织没有有效组织党员经常性的学习生活，思想政治教育手段和内容单一，缺乏针对性，不能适应流动党员的实际情况;有些基层党组织甚至忽视对普通员工中党员的思想政治教育。一些基层党组织重视对相对稳定的党员的教育管理工作，忽视对流动党员，特别是流动性强、工作不太稳定的流动党员的教育管理。

③流动党员权利保障问题。当前，不少党员的工作地或者居住地不断发生变化，党员管理工作难以适应流动党员大量增加的现实。 “两新组织”中有关流动党员的事务（如组织关系接转、预备党员转正、参与党的基层组织活动、参与政治学习和交纳党费、行使选举权与被选举权、行使建议权和申诉权等）都面临不少新的难题，尽管各级党组织尝试采取了一系列措施解决这些问题，但是，“两新组织”中流动党员权利保障问题仍然没有得到有效解决。[17]

（4）问题产生原因。两新组织流动党员管理难的原因主要体现在：

①客观条件的制约。“两新组织”中流动党员自身的流动性和复杂性增加了流动党员管理的难度。有些流动党员党性观念不强，不主动承认自己是党员、不接转组织关系，宁愿选择成为处于“三无”（无党组织、无组织活动、无归属感）状态的党员。大多数“两新组织”中流动党员经常变换工作单位和居住地址或出差，流动性比较强。“两新组织”的特殊性对流动党员管理也造成了一定的困难。从目前情况看，有相当多的“两新组织”处于初创阶段，一些规模小、无党员或仅有个别党员的“两新组织”，不具备单独建立党支部的条件，这些情况在客观上都对“两新组织”中党的基层组织的建立和流动党员开展活动带来了困难。

②党员管理理念滞后，过分强调管理而缺乏服务的理念也是造成当前“两新组织”中流动党员管理难的一个重要原因。对于“两新组织”中的流动党员而言，过分强调管理而缺乏服务，无疑使他们难以感受到党组织的温暖，难以增强他们对党组织的向心力，从而也增加了“两新组织”中流动党员管理的难度。从中国社会的现实情况来看，流动党员作为流动人口中的一部分，他们在工作、生活和思想上更渴望得到组织的关怀与帮助，否则流动党员无疑会产生偏离党组织的倾向。因此，党组织要做好流动党员管理工作，就必须转变观念，增强服务意识，寓教育、管理于服务之中，才能增强流动党员的归属感，减小流动党员管理的难度。

③党员管理手段滞后。“两新组织”中流动党员个体的差异性和工作的流动性使得任何希望以“一刀切”的统一模式实现对流动党员管理的设想都可能难以在实际工作中见到成效。缺乏创新、有效的措施对流动党员这一群体开展落实工作。[18]

三、流动党员管理的措施与方法

对于流动党员管理措施与方法可以大致分为三类：

首先，建立流动党员管理机制。主要包括建立流动党员教育培训机制、流动党员考评机制、流动党员管理服务机制，[19]从这三个方面加强对流动党员的管理。流动党员虽在“流动”，但对其的教育培训工作却不能流失，反而应该更加重视，做到无论流动党员人如何流动，心却一直和党组织保持紧密联系。[20]除去對流动党员的教育，也不能忽视定期对流动党员的工作、思想进行考察，做到无论人如何流动，但其所应享有的权利和应履行的义务却要始终如一，激励约束流动党员工作的进展。流动党员作为党员队伍的一份子，应该积极发挥先锋模范作用，不仅需要管理，也要在管理中不断提升其服务意识，建设服务型党组织，才能提高党组织的凝聚力和向心力。

其次，增进联动。流动党员自始至终都不是一个独立的个体，要打破流动党员管理障碍，特别是适应互联网时代，实现党组织从有形到无形的转变，就要对流动党员进行“活”的管理，建立流动党员网上档案信息管理，实现平台信息共享，进一步增强流动党员之间、流动党员和党组织之间、党组织与党组织之间的沟通联系。只有增进互动沟通，才能实现管理上的无障碍。

最后，利用网络搭建流动党员管理平台。互联网的高速发展，对于建立全国党务信息管理系统，打造智慧党建平台提供了便利性。在互联网上建立站点，建立网上党支部、党总支，将线下党组织结构搬到线上来，打破流动党员的分散问题，实现集中管理。通过“网络”把“流动的”和“非流动的”党员充分组织起来，形成“网络社会新党建”组织结构，实现“互联网+党建”的发展模式。[21]

四、流动党员管理新平台—互联网

在传统管理环境下，时间与空间的限制是阻碍流动党员管理工作开展的主要原因。进入互联网时代，网络信息平台为流动党员管理工作带来了新的机遇。因此，针对过去流动党员管理工作中出现的问题，结合互联网时代发展环境，推动流动党员管理理念、管理方法的创新，已经成为党建工作的必然选择。

（一）与传统管理模式相比，互联网在流动党员管理工作中的优势主要体现在以下几个方面：

第一，构建动态化的管理。传统的管理受限于时间、空间、人力、物力和财力，及时收集更新流动党员的信息变化很难。现如今，流动党员的规模不断增加，在这种情况下，在互联网上建立动态化的管理平台，打破时空的界限，扩展了基层党建工作方法、载体。根据党员在社交平台上的动态，随时更新信息，实现跟踪管理。[22]

第二，推动各部门协同的管理。流动党员群体的复杂性也给其管理带来了难点，党组织很难获得流动党员准确、真实有效的信息。互联网在这一方面给党组织收集信息和共享信息带来了便捷，也方便与其他部门展开配合，实现对党员思想、工作、学习情况的全方面考核，并有针对性地提出教育、管理与服务措施。[23]

第三，创新人性化的管理。在传统管理模式中，党组织强调的是对党员的控制与教育，对党员的号召力、凝聚力缺乏。而在互联网的支持下，党组织转变管理理念，将服务作为工作的重点，及时为流动党员提供帮助。管理的人性化体现了党组织的温暖，形成党员对组织的归属感和作为党组织一员的责任感。

（二）存在问题

基层党组织建设的好坏影响着党的根基是否牢固。面对新事物、新情况，基层党建工作如果不能与时俱进，及时更新，就会逐渐落后，产生负面影响。互联网的发展给基层党建工作带来了机遇，也面临着挑战。怎样在党建工作中发挥互联网的积极作用，而不受互联网复杂的情况的影响，是一个亟待解决的问题。

（三）应用措施

1. 充分利用“互联网+”平台，实现立体化党建[24]

构建互联网平台，首先要要了解地区实际情况，因地制宜，建立和充实起符合自身地区情况的平台和内容，既要有统一平台，也要突出其特色，才能真正做到优化完善。其次，建立线上平台也不能忽视线上线下的互动联系，线上要及时了解线下的情况并及时更新信息，打破时空限制，形成开放的工作格局。再次，平台的建立要具有可实施性，党员在流动期间也能够利用网上平台参与组织生活，进行学习。也可以通过互联网平台及时接收党组织信息。以虚拟化的平台拉近党组织与流动党员的距离，党建不只是二维平面的建设也要形成三维立体化的党建。

2. 加速提升“互联网+党建”智能水平

“互联网+”拥有大数据、云平台等技术，新时代的基层党建工作应把握“互联网+”智能的发展优势，利用新兴的互联网技术优化基层党建工作中的基础环节，打造智能党建。广泛使用新媒体手段，利用微信、微博等媒介，将党员培训教育融入其中，寓教于乐，提高党员的学习积极性。开发新兴平台，第一时间发布党和政府的政策方针和基层党组织学习动态以供流动党员学习思考。

3. 充分发挥“互联网+党建”优势

互联网作为一种新型媒介本身就是一把双刃剑，具有两面性，因此，在基层党建工作中既要把握好其积极作用，又要降低其消极影响，建立符合社会主义核心价值观的网络虚拟平台。利用互联网建立党组织与党员的双向沟通，实行党务公开，打通两者及时进行沟通的渠道。互联网是一个复杂的新型媒体，具有很大的潜力，在保证网络平台的公开透明的前提下，充分发挥互联网的监督优势，保障党员权利的实现。党员对党组织平台进行监督，党组织平台也可以对党员进行约束。

五、研究评析

当前流动党员类文章种类繁多，所涉及的内容也很广泛。前文主要从流动党员的类型、管理现状、特定领域流动党员管理的成效及困难、互联网+管理创新等方面梳理了当下学术界对流动党员管理的研究，现有研究具有一定的前沿性和深度，对后来者的研究也具有良好的启发作用。

但是，从笔者参与课题组调研情况看，在流动党员管理实践中，仍有许多亟待解决的现实问题和操作问题，流动党员管理仍然是当下基层党建的工作重点和难点。据此可知，现有研究虽然取得了一定的研究成果，但是理论研究滞后于实践发展和实际工作需要。

第一，加强流动党员底数和分类研究。目前，关于流动党员有多少、他们主要分布在哪些行业、具有哪些主要的职业身份等基本问题，学术界缺少基于严格有效实证调查结果。而党的组织部门，基于这类数据的敏感性，一般又不愿意公开。如果关于流动党员底数和基本分类信息都不明确，那么，遑论加强对流动党员的有效管理问题。所以，期待政府和学界的联合行动，开展流动党员底数和分类研究，为之后的管理奠定基础。

第二，当下关于流动党员管理的研究，泛泛而谈居多，对某些地区、某些行业、某些单位流动党员管理的典型案例和有效经验进行挖掘总结的成果还比较少;比较有影响的实证研究成果也比较少，所以，未来的研究可以在这个方向上推进。

第三，流动党员管理手段和方法创新研究。当下，有关流动党员管理的研究，有不少学者把研究角度转向互联网。的确，互联网这一平台建设成为基层党建的助推器，可以借助互联网平台加强对流动党员的教育和管理。但是，目前学界对互联网这一党建平台和手段的使用，过于乐观，对互联网给流动党员教育和管理可能带来的负面影响和局限性的研究成果，还非常少。未来也可以在这个方面深耕。同时，流动党员管理手段和方法的创新也不能局限于互联网，而应该有更广阔的视野，更应该从基层实践中总结经验推广之。

第四，流动党员教育管理的效果研究。當下学界对流动党员教育和管理支招不少，但是对教育管理的实际效果缺乏定量的实证研究。未来研究也可以加强教育管理绩效研究，用数据说话，用数据来甄选有效的管理教育方式。

第五，流动党员管理与两新党组织建设相结合。两新组织是流动党员的主要就业单位。对流动党员的管理，不能就管理而管理，应该与两新党组织建设、城乡基层党组织建设相结合，从结合的角度加强研究，往往会收到意想不到的研究效果。

以上是笔者关于推进流动党员管理进一步研究的一点浅见，抛砖引玉，企望对当下学界的研究有些许推进。

参考文献：

[1]郑绍保.流动党员管理手册（第2版）[M].北京：中共中央党校出版社，2007.

[2]于红.关于流动党员问题的思考[J].求实，2007，（08）.

[3]毛晓燕.论市场经济条件下流动党员管理的新途径[J].理论界，2006，（S1）.

[4]方华明.新形势下流动党员教育管理对策浅析[J].人民论坛，2013，（05）.

[5]高国舫.流动党员管理面临的难题及其对策[J].中共长春市委党校学报，2005，（03）.

[6]游岸.为流动党员构筑精神家园[J].人民论坛，2018，（04）.

[7]中共上海市浦东新区区委组织部.以改革创新精神探索流动党员教育管理服务新途径[J].上海党史与党建，2008，（8）.

[8]潘纯正.关于流动党员管理的现状与研究———党员先进性教育中的一个实际问题[J].社会科学家，2006，（3）.