以人民性为内核统筹推进立体式国家治理的路径探析

李辉

[摘 要]党的十九届四中全会对我国国家治理体系的顶层设计彰显出鲜明的人民性价值内核与立体式技术治理相结合的趋势，二者的凸性组合具体表现为以协同治理夯实人民主体地位、以精细治理维护最广大人民利益、以全面治理提升人民群众获得感、以弹性治理恪守为人民服务宗旨，坚持人民性对推进国家治理与治理能力现代化具有极其重要的双重意义，在相当长时期内将是一个永恒的未竟话题。

[关键词]国家治理;人民性;立体式治理

[中圖分类号]D920  [文献标识码]A  [文章编号]1672-1071（2019）06-0103-04

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在总结我国国家制度和国家治理体系的多方面显著优势的基础上，对进一步推进国家治理体系与治理能力现代化的重大意义、总体要求、总体目标、重点任务等作出全面部署。综观全文，《决定》一方面在价值根基上具有厚重的人民性底色，文中99次提到“人民”格外引人瞩目;另一方面，《决定》通过十三个“坚持和完善”搭建起主体多元、形式多样的立体式国家治理的四梁八柱，在技术维度上与人民性内核交相辉映，二者的凸性组合共同勾勒出我国国家治理的未来图景。

一、以协同治理夯实人民主体地位

国家治理依靠谁？马克思主义认为，人民群众是社会物质财富、精神财富的创造者和社会变革的决定力量，是历史的创造者。习近平总书记多次强调：“要始终坚持人民主体地位，充分调动工人阶级和广大劳动群众的积极性、主动性、创造性。”[1]显然，不断赋民权、纳民智、聚民意、合民力，实现治理价值与工具的双重统一，是应对百年未有之大变局，是持续推进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择。《决定》将坚持人民当家作主、发展人民民主、密切联系群众、紧紧依靠人民推动国家发展列为显著优势，既是对“站起来、富起来”的伟大经验的总结，也是为“强起来”提供行动指引，沿循这样的思路，多元治理的框架逐步凝实。

一方面，积极培育多元主体，形成治理合力。正如习近平总书记所强调的：“只要我们紧紧依靠人民，就没有战胜不了的艰难险阻，就没有成就不了的宏图大业”[2]，面对国内外风险挑战明显增多的复杂局面，国家治理的难度与压力与日俱增，仅靠党政部门的单兵突进难以为继，必须向人民借力，由群众做主角。因此，《决定》旗帜鲜明地指出要“通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位”，相应的制度设计贯穿于社会主义民主政治的全过程，《决定》既着眼于“致广大”，强调坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、大统战格局，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，又落实于“尽精微”，积极推进在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督、探索企业职工参与管理的有效方式，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，通过建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体来保持社会稳定、维护国家安全。可以想见，借由上述制度支撑，协同治理的愿景彻底释放，治理合力的日益彰显将成为常态。

另一方面，不断强化党的统领，维系治理定力。现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱，国家治理体系与治理能力现代化绝不应该是杂乱无章的，多元治理主体的协同参与同样也要遵循稳定的制度逻辑，即沿着科学理路有序推进，如此才能在凝聚治理合力的同时保持治理定力。我党始终坚持人民主体地位，始终践行以人民为中心的发展导向，是国家治理现代化进程中的黏合剂与领路人，是协调各方、把控全局的关键力量和不二选择。鉴于此，《决定》就如何强化党的统领来夯实人民主体地位作出了详尽阐述，不仅创造性地提出建立不忘初心、牢记使命的制度并将其作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题，而且把坚持和完善党的领导制度体系与“为人民执政、靠人民执政”紧密结合，全面应用于政治、经济、社会、文化等国家治理各个领域，深刻诠释了以人民为中心的多元治理与党的领导的内在契合。事实上，也正是二者的协同推进才铸就了建国七十年来经济社会发展的辉煌，这也是《决定》总结的我国国家治理体系十三条显著优势中最为深邃的核心要素。

二、以精细治理维护最广大人民利益

国家治理为了谁？习总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[3]。显然，国家治理的终极价值在于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应不仅是衡量一切工作得失的根本标准，也是测度和提升国家治理效能的题中应有之义。如何实现？《决定》从方案本土化与手段杂糅化两个方面给出了精细治理的答案。

国家治理是一项内容庞杂、实践性与差异性极强的活动，从来就没有放之四海而皆准的统一模式，保持与习俗传统、文化特质及经济社会发展水平的深度耦合是精细治理的核心要义，简言之，本土化是国家治理的基本前提，缺乏本土元素的治理系统，无论其内部设计如何精巧，场域与情境冲突的天然缺陷终究会成为治理效能的桎梏且难以在技术层面予以改良，因而习总书记说：“鞋子合不合脚，自己穿了才知道”[4]。《决定》指出，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，这一判断是极其准确的。值得注意的是，这种国家治理方案本土化的理念表现出一以贯之的趋势，在后续治理路径的设计中，附着其上的中国元素愈加明显，《决定》详细阐述了坚持和完善社会主义民主政治、中国特色社会主义法制体系、中国特色社会主义行政体制、社会主义基本经济制度、社会主义先进文化制度的具体举措，可谓在最广泛层面上实现了国家治理的本土化覆盖，这既为精细治理树立了标杆，同时又暗合了治理活动的本质，必须长期坚持。

作为对当前国家治理情境的因应，灵活多变的治理手段是精细治理的效率之源，《决定》为此设计了一整套杂糅耦合的工具体系：一是继续维护制度刚性，习总书记指出：“制度是硬约束不是橡皮筋”[5]，国家治理涉及权力分配与利益格局调整，具有高度复杂性和敏感性，必须依赖刚性的制度约束，严防破窗效应，《决定》强调构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系并针对性地围绕坚持和完善中国特色社会主义法治体系，建立职责明确、依法行政的政府治理体系及强化权力运行与监督等展开精细入微的阐述，为推进国家治理规范化、制度化，切实扎紧制度的“笼子”提供了强有力的支撑;二是全面嵌入柔性治理，作为对刚性制度约束的补足与完善，以教育、激励、协调为特征的柔性治理在国家治理中的作用愈加凸显，《决定》突出强调要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，坚持和完善民族区域自治制度，健全充满活力的基层群众自治制度，要在全社会谋求最大公约数，画出最大同心圆，此外，《决定》将发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量作为国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑，着力打造服务全民终身学习的教育体系，这充分映射出以文化凝聚人心，以共识铸就动力的柔性治理理念。

三、以全面治理提升人民群众获得感

国家治理如何落地？精准回应治理需求，提升人民群众获得感无疑是有效路径，习总书记敏锐察觉到“人民群众的需要呈现多样化多层次多方面的特点”，强调要牢牢把握人民群众对美好生活的向往，提出新的思路、新的战略、新的举措，《决定》为此设计了一整套全面治理的制度框架。

一是治理内容全面覆盖。《决定》所构建的国家治理体系不仅涉及领导制度、政治建制、行政法律机制、经济文化体制，而且对军队与外交建设、一国两制、社会治理等作出了全面阐述。尤为值得关注的是，在一般的社会治理之外，《决定》对坚定和完善统筹城乡的民生保障制度与生态文明制度体系作了独立设计，前者直面教育、就业、健康、社会保障等群众普遍关心的棘手问题，与人民福祉休戚相关，《决定》提出的健全公共就业服务和终身职业技能培训制度，构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，提高公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障水平等内容正是对群众所思所盼的真切回应;后者则致力于推进生态文明建设这一有关中华民族永续发展的根本大计，通过实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度来促进人与自然的和谐共生。二者在个体生存境遇改善及环境可持续发展上所提供的双重制度保障，既在内容框架上完善了国家治理体系，更有助于在深刻的价值层面实现马克思所说的“每个人的全面而自由的发展”[6]，这是对国家治理宗旨与价值的回归。

二是治理链条全面贯通。国家治理的效能与治理系统是否环节完整、衔接有序、运行通畅呈正相关，《决定》基于国家治理的整体建构，在治理链条的前端与终端作了重要完善：国家治理，理念先行。《决定》强调必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，同时以建党一百年、二GA996三五年、建国一百年三个时间节点分阶段设置目标，从顶层设计的高度为循序推进国家治理现代化指明了方向，必然成为治理实践中的逻辑主轴和操作准则;此外，当国家治理的理念凝练为相应的制度设计并付诸施行，治理活动便步入面向群众一线的终端，其具体表现直接关乎能否将制度优势转化为治理效能，《决定》通过建立健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系来为终端治理提供保障，强调要不断完善党和国家监督制度、权力配置和运行制约机制以及不敢腐、不能腐、不想腐的一体化机制，这就为国家治理中的权力运行设置了保护阀和稳定器。当权力不能任性，民众的切身利益也就有了更多的保障，国家治理的权威性与公信力也会随着人民群众获得感的增强同步提升。

四、以弹性治理恪守为人民服务宗旨

国家治理何以稳定高效？尤其当国家治理内外情境的动荡与剧变日益成为常态，如何确保治理导向始终恪守为人民服务的宗旨？在政治层面，党的全面统领自然是最为可靠的保障，而在技术领域，国家治理系统的适度弹性则是避免治理系统僵化的润滑剂，主要表现为创新变力与开放活力的内外并举。

一方面，必须增强治理系统的创新变力。习近平总书记曾在多个场合指出，唯改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜，创新作为国家治理的基本要义与根本遵循在《决定》中得到了全面贯彻，全文出现28次“改革”、31次“创新”便是明证。《决定》开篇就将深刻总结国内外正反两方面经验，不断探索实践，不断改革创新作为加强和完善国家治理并取得历史性成就的重要原因，这既是经验总结，也是方向指引，随后在关于国家治理重点任务的十三个坚持和完善中，创新作为核心原则渗透于经济社会治理的各个领域。《决定》在党的领导上强调理论创新、实践创新、制度创新，促进各级领导干部增强改革创新本领，在行政体制上要求创新行政方式、提高行政效能，在经济上突出完善科技创新体制机制，加快建设创新型国家，在文化上提出创造性转化、创新性发展，凡此种种，充分体现了国家治理以创新为引领、以改革为动力的基本思路。可以预见的是，随着新时代我国经济社会体制改革日益步入深水区，各类矛盾的累积与冲突将愈加频繁，兼之国际局势风云变幻，国家治理的压力必然与日俱增，如何妥善应对在国际共产主义运动史上既没有成熟的理论，也没有成功的经验，必须依赖于中国共产党人的政治智慧和勇气，而创新正是我们克服一切困难险阻的有力武器，《决定》最后在实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的战斗檄文中再次强调开拓创新，其意义正在于此。

另一方面，必须保持治理系统的开放活力。普利高津认为，在一个封闭系统中，“熵”的作用会带来死亡的平衡，一切系统要维持自组织有序态即耗散结构，就必须确保其在时间、空间或功能上的有序，这就要求系统必须开放，从环境引进负熵。《决定》将坚持独立自主和对外开放相统一、积极参与全球治理、为构建人类命运共同体不断做出贡献列为我国国家治理体系的显著优势，这就在战略层面为开放式治理奠定了基调。随后在开放需求内生动力较强的经济和外交领域，《决定》作出了一系列部署，强调建设更高水平开放型经济新体制，推动制造业、服务业、农业扩大开放，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，同时推进合作共赢的开放体系建设，建设开放型世界经济，秉持共商共建共享的全球治理观，积极参与全球治理体系改革和建设。需要指出的是，开放治理并不意味着全盘接受，扬弃与融合才是其中的真谛，以协商民主为例，其上世纪九十年代以来在西方异军突起，研究热度逐渐波及中国，但我国并未将其简单作为舶来品，而是发掘中国传统文化与当前政治体制中的协商元素，积极推进二者的融合，《决定》强调坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，这就使协商民主真正具有中国气派、中国特质，其内蕴的有序参与、多元互动、协商共识等价值优势才能真正得以激发。

五、结语

国家治理的价值取向历来存在争议，我国的国家治理既不是意识形态的附庸，也不是一般意义上的现实情境产物，《决定》以人民性为内核赋予了国家治理的深刻内涵，同时又在技术维度上通过立体式治理予以贯彻实施，二者相辅相成、相得益彰，充分展示了中国特色国家治理体系的一体两面。最后要再次强调的是，坚持人民性对推进国家治理与治理能力现代化具有极其重要的双重意义：首先，对民意的尊重本就是国家治理的价值回归;其次，国家治理变革最大的阻力和危险便是来自共识危机，共同意识的缺乏必然导致对改革的推动者产生不信任，而共同价值的差异则会导致变革的“脆性”。一言以蔽之：上下同欲者胜，围绕国家治理而产生的官意民心的互动，将直接影响改革全过程，在相当长的一段时期内，这将是一个永恒的未竟话题。

参考文献：

[1]习近平.在庆祝“五一”国际劳动节暨表彰全国劳动模范和先进工作者大会上的讲话[N].人民日报，2015-04-28（2）.

[2]習近平.在二GA996一九年春节团拜会上的讲话[N].人民日报，2019-02-04（1）.

[3]习近平.人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标[N].人民日报，2012-11-16（4）.

[4]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：273.

[5]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2016：95.

[6]马克思恩格斯文集（第五卷）[M].北京：人民出版社，2009：683.

（责任编辑：安 然）