我国公办中小学内部控制改进研究

● 何昱桦

一、我国公办中小学内部控制的概述

（一）内部控制的概念

1992年美国反欺诈财务报告委员会下属的发起人委员会发布了COSO报告，正式对内部控制做了官方的定义：内部控制是由企业董事会及管理层、员工为了达到提高财务报告的可靠性、提高经营活动的效率型、严格遵守相关法律法规等三个目标而提供合理保障的过程。”

我国财政部2014年在《行政事业单位内部控制规范（试行）》中将内部控制定义为：“是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”

由于我国公办中小学属于行政事业单位性质，因为我们将中小学的内部控制概念定义为：“为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程，由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施等。”

（二）我国公办中小学内部控制的意义

改革开放三十年带来的经济高速发展，在不断提高GDP的同时，也使得我国的社会经济形势变得更加复杂与多样，无论是企业还是事业单位性质的公办中小学校，良好的内部控制决定了公办中小学校能够在现今的社会经济条件下正常的运转。而目前我国公办中小学的财务内部控制都是照搬一般财经法规或者企业的内部控制制度，没有结合学校的特点来制定规范与组织，使得内部控制的法律法规与标准和实际情况无法匹配，起不到内部控制的防患未然与弥补损失的作用。同时，由于内部组织的混乱造成了监督机制的欠缺与难执行，使得个人谋私与组织谋私情况出现，挪用公款、违规投资等违法违规操作频发，更重要的是缺乏内部控制的预算控制机制，使得国有资产流失情况频发。因此加强我国公办中小学内部控制能够一定程度上的细化组织结构，建立健全权力运行的制约和监督体系，用制度来限制权力的滥用，规范资产的合理配置，防止个人与组织谋私造成的国有资产损失，具有重要的促进作用。

二、我国公办中小学内部控制的现状

公办中小学校的经费大多来源于国家拨款，学校受限于规模与组织结构的问题，人员与工作细分没有企业严密，财务人员存在一人多岗现象，这就使得学校在内部管控方面总体比较薄弱，造成学校一方面在预决算、资产管理等部门和岗位间缺乏沟通协调机制，运营方面缺乏准确的财务数据参考，另一方面存在严重的以权谋私造成的资产流失情况。

三、我国公办中小学内部控制的影响因素

公办中小学内部控制的影响因素主要为三个部分，五个方面：

内部监督信息沟通 内部控制 信息沟通风险评估环境因素

（一）环境因素

内部控制的基础在于内控环境的构建，包括治理结构。内部机构设置、学校文化、审计机制等等，需要学校的管理层面能够提高对内控管控重要性认知的提高，从而保证内部控制制度的落地执行，从而使得制度从纸面走向落地。

（二）风险评估因素

风险评估是内部控制方向性的确定的保证，能够学校能够按照战略方向运营发展，明确化学校能够承担的风险与可接受的水平，从而保障资产不会出现没必要的损失。

（三）内部控制因素

内部控制是学校资金最优配置的保证，保证学校能够根据年度财务收支计划对整年的经济活动进行控制，从而明确组织结构，部门职能，目标任务，更能够以预算控制的方式，让各部门之间形成相互监督的制约的机制，使得学校的各部门和各项数据清晰化，有助于学校管理层做出更加科学与客观的决策。

（四） 内部监督因素

内部监督是保证学校内部控制能够落实的关键，以完善审计部门的独立性为方式，提高审计部门的地位有利于审计部门作为第三方的监督机构对各部门形成监督，从而杜绝个人与组织以权谋私的违法违规行为出现，更能够提供以财务为依托，反应各部门目标执行情况的报表予以学校管理层做出科学的决策。

（五）信息沟通因素

内部控制与内部监督需要信息沟通作为承载，各部门的信息收集与信息反馈，决定了各部门的有效沟通，也有利于信息对比，学校管理层能够提出问题现象背后的财务逻辑信息，从而在财务风险出现之前做好风险预防。

四．我国公办中小学校内部控制存在的问题

（一）组织结构与人员配置问题

我国公办中小学虽不具备企业的组织结构与人员数量，多数人员存在一人多岗问题，且由于培训与个人素质，兼职岗位又缺乏专业知识，学校内部没有定期组织专门的业务培训，这就使得学校的内部监督难以成行，个人以权谋私等违法违规行为有了土壤。

（二）预算控制问题

预算控制室为了实现运营目标，在预测与决策基础上以计划的形式按照既定目标和相关内容，对于成本、收入费用及未来规模等有关方面的具体内容的系统列出，以求达到对运营工作进行有效的组织和控制的过程。由于我国公办中小学因所属性质受《预算法》影响，部分中小学做部门预算时没有能够充分细化预算的各个项目，预算的钢性和弹性结合不到位，使得年度预算与实际执行差距大，部分项目没有纳入预算的情况多发，年度执行中往往出现调整预算的情形和国有资产流失的情况。

（三）收支机制问题

我国公办中小学的收支制度制定不到位，常常出现收入与支出脱钩情况，未能及时核对帐目，出现集中核算报帐的公办学校从国库零余额账户多请款到自有帐户，如每月代扣代缴的公积金、年金、社保、房补等，多出银行代扣部分款项长期挂账的现象，存在明显的截留问题。再加上会计集中核算后，会计由于不在学校，很难及时的反馈会计信息，起不到提醒和监督作用。

（四）政府采购问题

采购的计划性不强，临时采购现象严重，很难享受到集中采购的规模效益，同时由于学校验收部门缺失，采购的项目通常没有专门的部门验收，容易出现验收很久后存在问题，或干脆无人验收的情况，造成盲目采购与多余采购造成的国有资产浪费。

五、我国公办中小学内部控制的改进

（一）组织机构与人员优化

增加专业人员招募，设置专门的部门与机构，避免一人多岗情况的出现，专人专岗，落实岗位责任制，确保不相容岗位相互分离，避免自监自查情况的出现，从而增加内部监督的落地执行。

（二）预算调整优化

学校的管理层要重视预算的重要性，对于项目的申报、审核、落地执行的跟进要制定严格的审核机制，考证部门预算的合理性，落地执行的完成度、效果预期的达标情况，从而使得资金申报都能产生实际的价值。同时制定专款专用制度，确保业务部门开展各类业务事项均符合预算要求，并依据相关工作计划和定额标准严格执行预算。

（三）收支机制优化

在传统的收支制度外增加申购和审核环节：所有支出需先进行申购，经逐级审批后方能进行采购和报销的流程，所有报销必须申购单、发票、合同等原始凭证同时存在时才能批准，从源头上避免没有预算的支付问题，避免收入与支出脱钩。

（四）采购优化

构建提前申报预算机制，与单位部门预算工作相结合，所有部门与个人的采购必须要提前申报，由学校统一进行采购，从而产生规模效益减少支出，同时根据申报部门与个人，将验收工作落地到具体的部门与个人身上，避免出现验收过晚或无人验收出现的资产浪费问题。

六、我国公办中小学内部管控的目的

（一）加强学校财务会计的监管与控制

财务内控制度的完善，能够很好的对财务会计起到监管控制的作用，内部控制是“未病先防”，实现内部控制，及时堵塞制度漏洞，消除管理隐患，避免学校领导出现公款挪用与公权私用的情况，从而保证学校能够有足够的资金正常运转，保持正面的社会形象，同时有利于保护我们的干部。

（二）加强学校资产管理能力

学校资产甚至于国有资产的合理理财，需要学校能够对其资产做好基础明晰的管理，学校内部控制制度的构建，能够对学校的资产进行明晰划分，细化资产结构。同时以采购销的细化，规范资金的使用，报废程序则保证了资产的折旧报废合理化，从而杜绝学校资源浪费，保证资产的合理化配置，防止国有资产流失、提升资源使用绩效。

（三）加强预算精准性

预算的申报与预算的落地实施，需要预算指标作为依托，而学校财务内控机制的构建则能很好的督促预算的落地情况，以指标核算预算的准确性，从而保证了资金的有效使用率，从而提高了资金的合理利用，物尽其用。