风险导向的内部审计全覆盖

董建忠

[摘要]本文从审计单位、审计业务范围、审计业务流程和重大问题四个维度介绍国网重庆市电力公司（以下简称重庆电力）审计全覆盖的实践经验，探索内部审计如何在促进公司健康科学发展方面发挥更大作用。

[关键词]风险导向 内部审计 全覆盖 实践

一、重庆电力内部审计全覆盖实践探索

（一）多维度实现审计全覆盖

1.二级单位审计全覆盖。建立审计对象数据库，制定审计项目五年总体规划，加强年度审计项目计划的制定和管理，以经济责任审计为基础，专项审计为重点，非现场持续审计为补充，实现二级单位审计全覆盖，既避免重复审计，又确保不留盲区。一是扎实开展经济责任审计，实现二级单位纵向全覆盖。充分发挥内部审计对权力的制约作用，对公司下属单位的主要负责人开展任期经济责任审计，做到离任必审、离任即审，对任期满五年的主要领导干部实施任中审计，重点围绕领导干部权力运行和职责履行，强化对重大政策落实、重大经营决策、资本保值增值、风险防控管理、“八项规定”精神落实等事项的审计监督，推动公司重大决策部署全面贯彻落实。二是以问题和风险为导向，加强对关键领域、关键流程、关键环节的审计监督，对重点单位、重点资金、重点领域开展专项审计，如开展物资及招投标、集体企业改革改制资产清查、县级供电公司“子改分”、营销抄核收、人力资源管理、科技项目等专项审计，使当年经济责任审计未覆盖的单位实现审计全覆盖，充分发挥内部审计推动企业价值增值作用。

2.审计业务范围全覆盖。制定《经济责任审计指导意见》，审计业务范围不仅涵盖公司决策部署落实情况和内部决策制定情况，聚焦资金管理、工程建设、招标采购、营销服务、人力资源、集体企业管理等重点领域，还加强对综合计划、财务预算、安全生产、信息系统安全、会议费用、廉洁从业等重点内容和关键岗位、重要人员的审计监督，实现审计业务范围全覆盖，促进业务、管理升级以及质量效益提升。如安全生产管理不仅要核实并披露被审计单位安全生产责任落实情况，还应关注安全指标完成情况、安全管理工作中采取的措施、安全事故发生及处理情况、安全生产检查发现问题及整改情况、安全生产措施费提取及使用情况等。审计业务范围全覆盖，不是所有单位事无巨细的全覆盖，而是针对单位特点，有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖，对供电企业强化营销服务审计，对支撑单位强化核心支撑业务审计，将那些数量不大但影响大、关注度高的资金和事项纳入审计范围。

3.审计业务流程全覆盖。加强重点资金、重点业务的审计监督，开展营销、工程等供电企业核心业务流程全覆盖。针对近几年电网投资规模大的特点，以工程管理规范、造价控制合理为主要目的，以资金流向为线索，对工程项目规划立项、初步设计、概算批复、招标投标、施工管理、项目监理、竣工验收、工程结算、财务决算以及项目后评估等业务流程全面剖析，审计中集合各方力量，充分发挥基层单位审计人员、中介机构人员的各自优势，通过全过程跟踪审计，强化工程前期、过程实施和结决算等关键环节监督，不仅核实工程造价，同时对职能部门各个阶段履职情况进行分析、评价，有效保障投资质量和效益。电力营销业务链条繁杂、时间长、范围广，涉及电量、电价、电费等业务，加之电力商品的无形性以及电能计量与电费结算缴纳时空上的分离，利益纠葛、冲突多，风险大。针对以上特点，从内部控制审计着手，从业务的最前端业扩报装开始，到供用电合同、电能计量、电能损耗、电费抄核收、销售电价执行、营业收费、稽查管理等业务流程，查流程、查规范、查内控，识别营销管理的主要风险点和薄弱环节，从而帮助各供电单位有针对性地强化内部管控，堵塞漏洞，降低和规避风险。

4.重大问题审计全覆盖。树立重大问题审计全覆盖意识，运用大数据挖掘等方式，加强重大问题在所有二级单位的审计或调查，合理保证重大问题审计无遗漏。针对审计中发现的性質严重、影响大且可能存在共性的典型事项开展审计或调查，组织审计力量，从审计发现问题入手，还原审计发现问题的全过程，通过多数据综合分析，实现精确定位，重点查验，深度挖掘在全公司发现类似问题的简便快捷方法，形成审计模型，在所有二级单位进行核查，实现重大问题审计全覆盖。

（二）多措施助力审计全覆盖

1.优化审计资源配置，完善工作机制。2013年，重庆电力在集团公司中率先成立审计中心，搭建“一部、一中心”+“基层单位”的“两级三层”审计组织架构，建立审计部和审计中心工作一体化工作机制。2017年，进一步将审计力量上收，审计中心扩大编制，专职审计人员由12名增加至30名，强化“上审下”，审计部承担本级及所属单位各类管理审计、专项审计以及其他审计监督职责，负责审计中心工作质量管理和考核评价，强化公司整体审计工作计划、组织实施、质量管控及成果运用的统筹管理；审计中心根据公司下达的审计计划，负责实施各类审计项目，开展日常审计监督，完全实现“上审下”，负责检查、督促所属各单位整改内外部审计发现问题；负责实时跟踪所属各单位的经营管理活动，评价其内部控制建设和执行情况；负责应用信息化手段，对所属各单位开展日常信息数据筛查、疑点分析、持续审计监督。审计部和审计中心实行一体化管理；基层单位负责组织开展本单位各类工程项目的决（结）算审计、签证审计；负责牵头组织本单位审计发现问题整改；负责协调、配合政府审计和上级审计。三者各司其职、各负其责，又高度配合、协同作战，形成务实、高效的内部审计监督体系。

2.加强审计队伍建设，提升人员素质。严把进人关，配强审计中心力量，采取“固定专职审计人员+相关专业人员”灵活配置模式，严格标准，选优选精。一方面，从学历、专业技术资格、基层工作年限、绩效考核等方面严格选拔，在现有基层单位中选拔审计骨干，以组织调配方式进入审计中心，作为固定专职审计人员；另一方面，通过基层单位推荐，专业部门审核，选拔优秀的相关专业人员进入审计中心挂职锻炼培养，经考核合格，进入审计中心。特选信息化、人资等专业人才，组织开展系统化、多样化的教育培训，着力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手、精通管理的行家里手。特别针对新进人员的需求，开展内审准则、实务指南、审计相关制度、审计信息系统等培训。同时，为每一位新进人员选配一名经验丰富的师傅，发挥业务骨干和高素质复合人才的“传帮带”作用，以审代训，增强审计培训实效。定期召开交流会，对培训、学习、开展审计项目的心得体会进行交流，促使新进审计人员迅速建立审计思维、融入审计工作，提升审计专业能力。同时，注重培养责任意识和敬业精神，打造一支政治坚定、作风过硬、纪律严明的审计队伍。

3.强化项目流程管控，提升审计质量。以风险为导向，强化项目流程管控，创建精益化审计项目管控机制，切实抓好审计项目的计划预控、作业管控、报告审理，严格控制审计项目质量。一是计划预控，优化审计计划和方案编制机制。坚持“全面审计、突出重点、拓展范围”的思路，围绕被审计单位的核心业务和关键环节，合理安排审计资源，科学制定项目计划；利用信息化手段，在审计组成员开展非现场审计的基础上，制定目标明确、重点突出、内容具体、可操作性强的审计具体实施方案。二是强化作业管控，健全审计组内部和审计部两层监管机制。在审计组内部监管基础上，建立“一会三书”制，定期召开审计组例会，做好会议记录、审计日志、周报，促进度、定措施，审计记录、审计底稿采取小组长、主审、组长三级复核制，严控审计质量。在审计部监管上，建立审计项目督导制，审时监督审计情况，现场指导审计工作，防风险、提质效。三是建立审计报告审理机制，审计结果由审计中心、审计部两级集体讨论审定。现场审计完成一周内，审计中心组织审计报告集中讨论，使审计报告反映情况更准、原因分析更透、措施建议更实。之后审计部负责人组织审计组长、主审和审计部人员对审计报告进行再次审定，重点讨论、研究审计中发现的重大问题和重要事项，提高审计意见、审计建议的针对性和可操作性。

4.构建大数据审计平台，提升审计效率。一是建立数据获取机制。通过不断沟通协调，获取21个在用业务系统查询权限，以审计公用账号的形式，保障公司审计工作跨专业访问共享正常使用，使沟通信息、审计作业管理、审计作业系统都能从业务系统中获取原始数据资源，查询权限主要以审计人员专用账号的形式，满足对财务、物资、资产设备、项目、营销、人资、信息系统等板块的在线审计。二是建立数字化审计工作室。利用审计作业实施系统和数据分析工具对公司各项经营管理活动进行持续监督，通过筛选比对、多维分析、数据挖掘等多种技术方法，围绕审计重点关注内容查找异常、疑点和风险，有针对性地组织开展现场核查，收集审计证据，提升审计效率。三是树立数字化审计思维。要求审计人员深刻理解大数据审计内涵，利用审计多维分析、数据挖掘等技术，发现审计线索，撰写信息化案例，制定以案例交流为主的信息化培训方案，拓展审计人员思路，快速积累必备知识、技能和分析解决问题的方法，使信息化审计得到广泛运用，信息化应用水平不断提高。

二、成效和启示

（一）保证内部审计功能的发挥，不断增强独立性

独立性是内部审计的灵魂，是保证内部审计发挥功能的前提。一是内部审计组织的独立性。按照《审计署关于内部审计工作的规定》要求，重庆电力内部审计机构在单位党组织、董事会直接领导下开展内部审计工作，审计发现问题及下一年审计工作计划向党委会、董事会汇报，内部审计直接与公司党委会互动，增强组织的独立性。二是内部审计人员的独立性。从2013年成立审计中心开始，基本实现“上审下”，2017年审计中心力量不断扩大，独立性得到进一步加强，保证审计工作不受被审计单位领导及各部门的约束，确保审计结论的客观性和独立性。三是内部审计业务的独立性。要求内部审计人员不办理经济业务，2018年对原参加业务（如招投标、会议讨论等）进行清理，明确不直接参与单位的生产经营活动，以第三者的身份参与检查、监督、评价和咨询，服务于组织的各项经济业务。

（二）建立学习型组织，培养复合型人才

所有審计人员年初制定小目标，根据自身情况，选择参加考试、参评职称等方式，系统学习相关知识，不仅要熟悉一门专业，更要成为复合型人才。选派优秀审计人员参加上级单位和审计署组织的审计项目，开拓审计人员眼界，学习先进经验，提高内部审计人员的业务胜任能力。构建审计人员职业发展通道，加强审计人员与各业务部门人员之间交流，互换岗位，拓宽知识领域、丰富实际工作经验。遵循人才成长规律，积极培养内部审计人员走上财务、营销等领导岗位，激励内部审计人员积极学习，不断更新知识结构。

（三）完善内部审计管理体系，推进标准化建设

不同人员对审计工作的理解不同，或因审计经验的差异，针对同样的问题，得出的审计结论、审计意见不尽一致，标准化是很好的解决方案。组织审计专家团队建立审计问题库，规范审计工作底稿，在“三重一大”、人资、财务、营销、招投标、工程、物资、集体企业、合同、公务接待等方面，建立一、二、三级问题及底稿问题分类，对每类问题明确问题描述、法律法规依据、审计意见。审计时根据发现问题，对应问题库，形成标准的问题、法规依据、审计意见。对问题库未涉及的问题，由审计组讨论确定问题定性及意见，并加入问题库。在审计底稿标准化的基础上，积极推进内部审计程序标准化，实现审计文书格式标准化，将审计进点会议程、审计报告征求意见书、审计人员编码规则、述职报告、民主测评、审计评价等模板化，逐步实现审前准备、审计实施、审计报告、成果应用全过程标准化。

（四）充分运用信息化手段，创新审计方式

随着审计信息系统、主要业务应用系统和数据分析处理技术的不断运用以及数字化审计工作室的创建，重庆电力不断转变审计方式。一是由事后审计逐渐向事前审计、事中审计转变。按照上级单位统一部署，围绕公司重大决策部署、重点业务领域和关键环节，成立项目组，对基层单位资金支付安全、电费回收及资金安全、债权债务管理、业务费收取管理、重点项目完工进度及资金支付等情况开展持续审计，对于审计发现的疑点，实行“首发责任制”，经核实确认为问题的，形成审计底稿，明确专人每个季度汇总形成审计报告，持续审计发现的问题纳入审计发现问题清单，提出整改计划和工作方案，使审计监督由事后审计向事中事前审计转变、抽样审计向全量审计转变、从防御为主向积极控制为主转变。对审计过程中采用的数据分析方法、分析模型进行深入研究，对典型问题的审计方法进行固化，形成审计模型，对审计对象进行全过程、全方位、全天候的实时动态监控，突破传统模式下由于单位、地域、专业、资源壁垒造成的监督缺位，实现对核心业务、关键环节和风险点的全面排查。二是由现场审计向非现场审计转变。充分利用数字化审计工作室，对经济责任审计集中开展非现场审计，对照审计项目要求，充分运用各业务系统功能，对资金流向、趋势性问题重点关注，对多个业务系统联动查询，对同一单位数据纵向比对，对不同单位数据进行横向分析，远程一次性提取疑点，缩短了现场工作时间，有利于现场审计有的放矢。

（五）建立健全整改长效机制，促进问题整改

发现问题仅是内部审计的职能之一，最重要的是促进问题的整改，发挥增值作用，促进审计成果得到有效运用。按照“重实质、谋实效、顾大局、求发展、出成果”的原则，采取“单项和综合相结合、正面和反面相结合”策略，建立健全各项整改工作机制，促进审计发现问题真正整改、彻底整改。一是注重单项，建立问题销号管理机制。要求各单位以“一把手”为整改第一责任人，制定整改工作方案，建立问题整改台账，现场审计结束后一个月内，向公司汇报审计整改推进情况，根据整改情况滚动修编、动态调整、实时督导，确保问题整改无遗漏。二是注重综合，建立审计整改专业协同联动机制。将审计发现问题分类抄送相关专业部门，联合专业部门推进问题整改，对整改结果由审计部会同业务部门进行逐项复核，推动对重大问题、疑难问题的研究分析，指导各单位规范管理、彻底整改。建立后续审计核实机制，逐项核实整改落实情况，并对同类问题进行抽查延伸审计，防止前查后犯、屡查屡犯。三是注重正面，建立编制审计案例推送机制。选取典型问题，分析原因，编写审计警示案例，下发基层单位宣贯，增强干部职工红线、底线意识。四是注重反面，建立审计考核问责机制。对审计发现重大问题，审计整改不力、假整改、慢整改，迎审工作不配合的单位，采取通报、约谈、领导班子预警、企业负责人业绩考核等多种方式严肃考核问责。建立审计发现问题移送纪检监察部门机制，将审计发现的问题移交监察部门分类核查处理。

（作者单位：国网重庆市电力公司，邮政编码：400015，电子邮箱：2337445356@qq.com）