《公安机关办理行政案件程序规定》修正情况

孙萍

《公安部关于修改〈公安机关办理行政案件程序规定〉的决定》（以下简称《修改决定》）已于2018年11月25日发布，自2019年1月1日起施行。为促进对《修改决定》的理解和适用，本文简单介绍一下《修改决定》的出台背景、主要内容和贯彻要求。

一、出台背景

（一）修正的必要性

《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）作为统一、全面规范公安机关行政案件办理程序的规章，自2004年施行（2012年12月修訂）以来，已成为公安执法的基本规定之一，对规范公安机关办理行政案件程序，提高公安机关办案质量和执法水平，促进公安机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益发挥了重要作用。实践表明，《程序规定》总体适用情况良好，但根据近几年的新情况新要求，有必要作部分修正。此次修正主要有以下三个方面的考虑：

一是落实中央文件的要求。公安机关办理行政案件的任务较重，由于法定时限和程序等要求较高，基层对行政办案程序“繁琐”，特别是法律文书繁多问题多有反映。一些民警怕麻烦，不愿办理行政案件，出现推诿、拖延问题。有的地方治安案件积压问题突出，逾期不能办结的比例高。针对上述问题，中办、国办《关于深化公安执法规范化建设的意见》明确提出要简化行政案件办理程序。这一要求需要通过修改《程序规定》予以落实。

二是正确有效实施新法的要求。近年来，《网络安全法》《反恐怖主义法》《境外非政府组织境内活动管理法》等法律相继出台，进一步扩充了公安行政案件的范围，增加了公安行政强制措施的种类。为了保障这些新出台法律的正确有效实施，需要在《程序规定》中对相关法律的规定予以细化。

三是深化公安执法改革和适应执法实践的要求。近年来，公安部出台了受立案改革、执法全过程记录、涉案财物管理改革等一系列执法改革措施，一些地方公安机关进行了行政案件快速办理等探索，相关有效做法和经验需要在《程序规定》中予以固化。同时，涉及网络的违法案件不断增多，对管辖和电子数据收集等问题需要进一步明确；随着信息化等科技手段的广泛运用，公安执法方式也需要适应新形势新情况予以变革，这些都需要在《程序规定》中予以体现。

（二）修正所秉持的原则

一是确保合法规范。《行政处罚法》《行政强制法》《治安管理处罚法》等法律对行政案件办理程序作了全面、细致、严格的规定，《程序规定》作为部门规章，不能违反上位法。为此，《修改决定》在法律法规的原则和框架下，从管辖、受案、审批、采取行政强制措施、办案协作、调解、决定等主要执法环节入手，对办案程序进行了适当简化和完善，在合法的基础上追求高效。同时，有关规定还要体现程序正义，保证执法权的公正规范行使，依法保障当事人的知情权、申辩权、救济权等权利。

二是促进减负增效。近年来，公安机关执法信息化建设水平大幅提高，执法记录仪、办案音像监控等科技装备全面应用，《修改决定》在不违背法律原则和精神的前提下，促进科技、信息技术在执法办案中的运用，向科技、信息化要警力，切实减轻基层办案负担，降低执法成本，提高办案效率。

三是实现最佳执法效果。对当事人而言，迟到的正义不是正义。规范行政案件办理程序，根本目的在于促进案件的公正和及时处理，使矛盾纠纷得到及时有效化解，社会秩序尽快恢复。《修改决定》通过快速办理、异地办案协作、对人民调解协议的认可、疑难复杂案件的处理、涉案财物的返还等制度规定，及时实现公平正义，使违法行为人受到教育和惩罚，被侵害人的合法权益得到有效维护，做到“案结事了”，以实现法律效果和社会效果的统一。

二、主要内容

《修改决定》系对《程序规定》的部分修正，主要是在合法、规范的前提下适当简化、完善办案程序，减轻基层负担，保障当事人权益，促进行政案件的公正、及时处理。

（一）兼顾执法质量和效率，简化优化程序

一是规定了快速办理程序。公安行政案件数量巨大，警力投入大。为促进繁简分流，及时有效化解矛盾纠纷，节约有限警力，将有限的执法资源投向更重大、复杂的案件，总结地方改革实践，借鉴刑事案件认罪认罚从宽和速裁程序制度，在第六章中增加一节“快速办理”，对事实清楚、违法嫌疑人自愿认错认罚的行政案件，可以在嫌疑人知情和自愿的基础上，通过简化调查方式和审核审批手续等措施快速办理。

二是规范警务辅助人员协助执法工作。为缓解警力不足的问题，充分发挥警务辅助人员作用，根据法律和有关文件规定，《修改决定》对严格意义上的调查取证和一般执法辅助工作作了不同规范。《修改决定》规定，“接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作可以由一名人民警察带领警务辅助人员进行，并应当全程录音录像”；同时，为依法严格规范询问、检查等关键执法环节，防范各类执法问题，《修改决定》明确，“公安机关进行询问、辨认、检查、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。”

三是增加了异地办案协作和委托的规定。当前，社会流动性加大，跨地域违法问题突出，民警出差办案成本较高，异地协作需求激增，但办理行政案件一直没有统一的协作规定。为提高办案效率，有效保护当事人权益，《修改决定》专节规定了“办案协作”，对委托异地公安机关代为询问、告知和送达等协作办案作出规定，并增加了远程视频询问、异地扣押冻结、异地调取电子数据等协作内容。

四是简化了治安调解程序。调解是化解矛盾纠纷、提升执法效益的有效手段。为便于符合条件的轻微治安案件通过当场调解结案，《修改决定》明确，当场调解情况在现场录音录像中明确记录的，不再制作调解协议书。为了依法充分发挥人民调解的作用，《修改决定》规定，对符合治安调解条件的案件，当事人申请人民调解或者自行和解，达成协议并履行后，双方当事人书面申请并经公安机关认可的，公安机关不予治安管理处罚。

五是促进现代信息技术的运用。为鼓励利用信息技术手段保证执法质量、提高执法效率，增加了电子签名、电子指纹、电子印章的规定，增加了使用网络通讯工具送达法律文书和紧急调取证据的规定。

六是尽量减少法律文书的制作。明确一些功能或者内容相近的文书不再重复制作，执法录音录像可以替代书面记录。例如，有些情况下調解协议可以替代调解笔录，现场执法录音录像可以替代书面现场笔录，询问、勘验、检查笔录可以作为现场笔录使用。

（二）根据新出台的法律和改革文件，补充完善了相关程序规定

一是补充完善了行政强制措施和证据收集规定。为落实《境外非政府组织境内活动管理法》和《反恐怖主义法》的规定，增加了对文件资料的封存，对恐怖活动嫌疑人员的财产冻结措施以及查封、约束措施，并对相关实施程序进行了规范。根据《道路交通安全法》《禁毒法》《反恐怖主义法》等法律规定，增加了生物信息的采集规定。根据执法实践需要，增加了电子数据的收集和使用规定。

二是完善了管辖、受理制度。在实践中，有的群众直接向省级公安机关甚至公安部报案，导致案件无法及时处理，不利于当事人的权益保护，影响公安机关的执法公信力。为此，根据中央有关文件关于合理划分层级管辖、明确执法责任、减少执法层级等要求，规定行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照管辖分工办理。根据网络违法等案件的新特点，明确了网络违法案件的管辖规定以及违法行为地、居住地的范围。同时，将受立案改革实践上升为规章规定，规定了接报案网上登记制度，完善了告知程序。

三是完善了涉案财物管理制度。根据《公安机关涉案财物管理若干规定》，对办案与保管相互分离制度，涉案财物的移交、调用、返还和先行处置程序作了完善。

四是明确了疑难复杂案件的处理。《治安管理处罚法》规定了60日的办案期限，但有些案件因客观原因无法按期结案，部分当事人不理解，甚至诉至法院，给基层造成一定困扰。为此，分两种情形明确了处理规定：对因违法嫌疑人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况；对经充分调查，但违法事实不能成立的，应当作出不予行政处罚决定，发现新的证据后，重新作出处理决定。

此外，根据国务院机构改革要求删去了消防管理的内容。鉴于机构改革及相关法律修改工作尚在进行，对《修改决定》未涉及的内容，上位法和机构改革方案另有规定的，按照上位法和机构改革方案执行。

三、贯彻要求

（一）抓好学习、培训

公安机关要把组织学习培训《程序规定》作为近期执法培训工作的重点，纳入培训计划，通过多种形式和载体，组织广大民警及时学习，确保广大民警特别是一线执法民警、审核审批人员尽快熟悉掌握《修改决定》的具体内容和精神实质，贯彻落实好相关规定。

（二）尽快做好办案信息系统和法律文书的配套衔接

《修改决定》对《程序规定》的条文顺序和内容作了调整，地方公安机关需对执法办案信息系统和相关法律文书作出相应的调整。公安部未制定统一法律文书式样的，省级公安机关可以根据实际统一制定。

（三）结合本地实际，完善办案操作程序

地方公安机关要结合本地实际，出台有关行政案件快速办理的细化规定，指导和监督行政案件快速办理工作顺利进行；要建立健全异地办案协作工作机制，切实降低异地办案成本。

（四）充分运用信息技术提高办案效率

有条件的地方公安机关要主动争取相关部门的支持，达成共识，积极推动电子签名、电子指纹和电子印章在行政案件办理中的应用；要充分利用网络信息技术，实现远程视频询问、处罚前告知；经受送达人同意，可以采用传真、互联网通讯工具等能够确认其收悉的方式送达法律文书；规范现场执法视音频记录等视听资料的制作、管理和使用，充分发挥其在执法办案中的作用。

（作者系公安部法制局副局长）