农村环境监管存在的主要问题与法律应对

摘 要：环境监管是政府及其环境行政主管部门以国家名义所进行的环境管理活动。针对农村环境监管而言，现行环境监管体制具有不适应性，监管措施具有不合理性，监管责任追究制度也不够健全。为此，需要创新农村环境监管体系，优化环境监管措施，完善环境监管依据，健全监管责任追究制度，实现农村环境监管专门化、科学化和规范化。

关键词：农村环境监管;监管体制;监管方式;监管依据;责任追究

一、环境监管的涵义解读

（一）关于环境监管涵义的学界分歧

对于环境监管的概念，学界有不同理解，大致可总结为三种观点：第一种观点认为，环境监管指的是行政机关对環境的监督与管理，监管主体仅指行政机关。如有学者认为，“环境监管是指各级政府和环境保护主管部门对环境污染行为实施环境监督和环境执法”，“既包括上级环境保护部门对下级环境保护部门的监管，也包括政府环境保护部门对污染源的排放监管”。[1]第二种观点认为，环境监管指的是有关国家机关对环境的监督与管理，监管主体是有关国家机关。其中，关于“有关国家机关”的范围又有不同认识：有的仅指政府有关行政部门;[2]另有论者认为除行政部门，还应包括立法部门和司法部门;[3]第三种观点认为，环境监管指的是包括行政机关在内的相关单位与个人对环境的管理与监督活动。如有学者认为，根据环境监管主体的不同，将其划分为两种类型，“即政府环境监管模式和非政府环境监管模式”，非政府环境监管模式可进一步分为民间非政府组织的监管与公民的自我监管[4]。综观前述观点可以发现，对环境监管涵义的理解分歧主要集中于两点：一是监管主体的“单一说”和“多元说”之争。在“单一说”看来，环境监管主体只能是政府及环境行政主管部门，运用的是行政权力，故其性质具有行政性;“多元说”则认为，监管主体是除政府外，还包括立法机关、司法机关，甚至是民间非政府组织及社会公众。二是行政监管手段的“具体性”与“抽象性”之争。对于行政机关的监管行为，前者认为监管手段包括许可、处罚、强制措施等具体监管手段;后者则认为除许可、处罚、强制措施等具体监管手段外，还可包括制定环境监管法规、规章等抽象行政行为。

笔者以为，对环境监管涵义的理解不宜过于宽泛。监管本质上是为矫正市场失灵而设置，从监管主体的视角，应当仅指政府及其环境行政主管部门以国家名义，代表国家，行使国家权力所进行的环境管理活动，具有鲜明的国家属性。立法机关和司法机关虽然也行使国家权力，但两者均不直接介入管理活动，前者的职责是制定法律，为监管提供依据、设定边界;后者则是中立被动的，需要依靠当事人的起诉并以个案判决的方式监督监管权，因而两者的职责和权力性质与监管的微观性、主动性、直接性要求相去甚远，不宜成为监管主体[5]。民间非政府组织及社会公众等其他主体对于环境违法行为不具有“管”的权责，国家虽然鼓励企业、个人、社会团体等参与环境保护，检举环境违法行为，但是这种参与、检举行为并不属于国家权力行为，他们行使的是环境监督权而非环境监管权，因而可归入监督主体。从监管手段的视角，政府的环境监管应仅指具体行为，既不能包括行政法规、规章等抽象的监管手段，也不能包括财政、税收、产业调控等宏观手段，否则就混淆了两者的界限。

（二）我国各类规范对“环境监管”的表达分歧

目前，我国规范性文件中的相关表达并不一致，环境立法上表达多为“监督管理”，如《环境保护法》第二章、《大气污染防治法》第三章、《环境噪声污染防治法》第二章、《水污染防治法》第三章等的标题就表述为“监督管理”。政策文件中多数表述为“环境监管”，如国民经济和社会发展“十二五”、“十三五”规划纲要均表述为“政府监管”、“环境监管”，环保部于2016年发布的《全国生态保护“十三五”规划纲要》也表述为“生态保护监管”;也有表述为“环境管理”，如《国家环境保护“十三五”科技发展规划纲要》、《国家环境保护标准“十三五”发展规划》中均有“环境管理”的表述。

从文义解释，所谓监管，包括监督和管理。环境监管分为环境监测、监督和环境管理，不仅是对现存环境问题进行监督和管理，同时要对潜在的环境问题进行调控与管理，被调控对象为一切对环境有破坏行为的企业和其他主体[6]。比较而言，“环境监督管理”与“环境监管”的含义相同，后者更为简洁，而“环境管理”仅能表达“环境监管”中的“管理”部分职能。因此，环境监管的概念表达更具有理论优势，与我国法律规定的契合度也更高。

二、我国农村环境监管存在的主要问题

我国农村环境污染主要来源于农业生产造成的污染和农村居民生活造成的污染，以面源性为其主要特征。在环境监管方面，主要存在以下问题：

（一）现行环境监管体制对于农村环境监管具有不适应性

环境监管体制是指国家环境行政管理机构的设置及其职权划分，具体包括各种环境行政管理机构的设置及其相互关系、各种环境行政管理机构的职责权限划分及其运行机制、协调环境行政管理事务中有关权力、责任、相互关系的方式等[7]。我国政府环境监管体制具有两个特点：首先，横向上统管与分管相结合。我国政府环境监管机构分设统管机构和分管机构：中央政府和地方各级人民政府的环境保护主管部门是环境监管的统管机构;县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门分别在各自业务范围内对环境保护工作实施监督管理，是环境监管的分管机构。统管机构与分管机构不存在行政上的隶属关系，无领导与被领导、监督与被监督的关系。其次，纵向上属地监管为主，与垂直监管并行。属地监管主要体现为在环境监管统管机构内部，上下级之间分工明确，中央通过制定法规、政策、标准等方式对全国各地的环境保护工作进行宏观调控，地方政府及其环境保护主管部门是环境监管的责任主体，对本行政区域的环境质量负责。地方环境保护主管部门既要接受本级政府的领导，也要接受上级环保行政主管部门的监督。垂直监管指中央通过派出机构对地方的监管行为进行监督。2016年，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点。改革后，各试点省份中县级环境执法力量将由市级统一管理和指挥，实行交叉执法与联合执法。另外，2018年3月，第十三届全国人大第一次会议审议批准了国务院机构改革方案，将原属国务院环境保护部的全部职责、国家发改委等多个部门的污染治理、环境保护与环境监管职责整合在一起，组建生态环境部，作为国务院组成部门，统一行使生态和城乡各类污染排放的行政监管职能，不再保留环境保护部。

农村环境污染源分散，监管对象多，监管难度大。乡（镇）政府作为基层政府组织，既是辖区农村环境质量的直接责任者，也是农村环境政策的直接宣传者和监督实施人，在农村环境监管中有着重要作用[8]。然而，无论是原环境保护部还是生态环境部作为我国全国性的环境保护主管部门，政府的环境监管体制总体上是根据城市的环境点源污染防治需要设计，县级通常是监管机构设置的基层单位，到乡（镇）政府一级，只有少数设有环保机构，大多没有成立专门的环保机构，也没有配备专业环保人员。这样的环境监管体制没有兼顾到农村环境污染的特殊性，面对大量的面源污染，县级监管机构有鞭长莫及之嫌。而乡（镇）一级政府作为农村环境质量的责任人和监管者，一方面，由于专业机构和专业人员的缺失，监管力量不足;另一方面，由于其既是农村环境质量的责任人，又是监管人，这种“运动员+裁判员”的双重身份一定程度上影响了监管成效。

（二）农村环境监管措施具有不合理性

我国农村地区面积大，排污点分散。在乡（镇）一级监管专业机构与专业人员缺失的当下，县级环境监管机构无法实现对广大农村地区实施常态化监管。实践中，定期或不定期的运动式执法检查就成为了首选的监管方式。这种监管执法有较强的随意性，看到的往往只是环境治理的表面状况，难以发现隐藏在表面状况之下的实际问题，既损害了政府环境监管的严肃性和威慑力，也使得环境监管结果缺乏公信力。

（三）农村环境监管依据不够完善

环境监管需要完备的标准体系作为依据。在我国农村地区，环境监管标准体系不够完善，主要体现于三个方面：其一，针对因农业生产产生的面源污染，需要从过程监管入手，农药及化肥的使用需要遵循一定的技术规范。目前，我国农业生产过程监管规范缺失，导致农业面源污染过程监管难以实现。其二，农村污染物排放标准缺失，环境监管缺乏具体依据。目前，我国针对污水和大气污染物均制定了相应的排放标准，对固体废物也出台了相应的分类标准与处置办法，但这些标准主要适用于点源污染排放，对农村污水和大气污染物排放及固体废物处置并不适用。其三，农村环境质量监测与评估标准不够完善，环境监管部门对各地农村环境质量状况实施量化评价存在一定困难。《2017中国生态环境状况公报》显示，国家环境监测网设置的各类监测点位主要是位于城市或城市附近，列明了城市环境空气质量评价依据、地表水水质评价依据、地级及以上城市集中式饮用水水源水质评价依据、近岸海域水质评价依据、声环境质量评价依据及生态环境质量评价依据。这表明当前环境监测重点仍然是重点区域和点源污染，对农村空气质量、土壤环境、地下水质等环境要素的监测与评价依据尚不够完善。这种情况下，监管人员的器官感知和日常经验就常常成为环境质量的判断依据，缺乏科学性和公正性。

（四）農村环境监管责任追究制度不够健全

根据我国现行《环境保护法》的规定，环保行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，各级政府及其农业部门有农村环境污染防治职责。行政体制改革后，生态环境部对环境保护工作实施统一监督管理，相应地，各级政府及其生态环境部门将承担农村环境污染防治的职责。对于在农村环境监管过程中存在的违法失职行为如何追责，立法上并未有专门性规定。实践中，部分地区的责任追究主要依据党政机关内部文件，宽严程度也因地而异，缺乏规范性。部分地区乡（镇）采取“责任到人”的治理任务分配体制和监管体制，环境保证金成为其工作人员承担环境治理责任和监管责任的主要形式，通过环境保证金制度实现“以奖代罚”。

不可否认，环境保证金在促进和保障环境监管主体履行环境监管职责方面具有强制性和高效性，且易于操作，但不宜泛化使用，否则难以实现预期效果。首先，环境保证金制度加剧了环保考核的形式化，保证金缴纳主体在应对环保考核时，往往更加注重考核指标而轻防治效果，甚至可能出现农村环保事业功利化[9]。其次，环境保证金制度未能激发农村居民参与污染防治的积极性。根据已有规定，通过各类环境保证金实行的“以奖代罚”主要针对乡镇政府及村委会的工作人员，其实是“促管理者之治”而非“促官民共治”[10]。其三，实践中，通过环境保证金实现奖惩的力度有限，对农村基层环境监管主体与环境污染防治而言，其形成的压力与推动力并不强大，对于形成农村环境污染防治与监管合力的作用十分有限。

三、完善我国农村环境监管的建议

针对我国农村环境监管中存在的上述主要问题，建议从以下方面予以完善：

（一）创新农村环境监管体系，实现监管专门化

首先，实行农村环境治理监管机构“下沉”，在有条件的乡（镇）设立乡（镇）环保所，作为县级环保行政主管机构的派出机构;在不具备条件的乡（镇）可以考虑在县级环保机构中设立相关科室。明确相关机构或科室在农村环境监管中具有主导地位，与乡（镇）政府分工协作。将环境监管主体与环境治理主体相分离，实现环境监管独立化，避免乡（镇）政府领导及村（居）委会领导在环境监管中既当运动员，又当裁判员。

其次，村（居）委会作为基层群众性自治组织，是基层政府与农民的联系纽带，对农村事务管理灵活方便，熟悉农村环境污染情况，在农村环境污染防治与监管中地位特殊。一方面，村（居）委会是农村环境治理中的基层责任组织，对区域内环境污染有治理责任;另一方面，村（居）委会也是农村环境监督主体，主要对区域内农村居民的污染环境行为进行日常监督，一经发现需立即制止并采取相应补救措施。同时，村（居）委会还是农村环境保护宣教主体，需做好环保宣传教育工作，提高农村居民的环保意识，为农村环境治理监管营造良好的氛围。

最后，广大农村居民既是农村环境权益的享有者，也往往是农村环境的破坏者，同时还可能是环境污染源的最先发现者，为此，应积极引导广大农村居民参与监管，提高他们的环保意识，发挥基层群众在环境监管中的积极作用。

创新农村环境监管体系，需要坚持乡（镇）环保所主导，多种主体参与并合理组织，相互协作，才能提高监管效率。对此有学者建议，我国可在乡（镇）一级设立主要由乡（镇）环保部门、乡（镇）政府、村（居）委会代表及村民代表共同组成的专门性基层协调机构，以协调农村环境监管职能[11]。笔者赞同。如此，可有效应对农村环境污染源分散的特点，发挥多种主体监督作用，弥补现有政府监管力量的不足。

（二）优化农村环境监管方式，实现监管措施合理化

解决农村环境监管措施不合理问题，需要在实现农村环境监管专门化的基础上，根据农村环境污染特点，改革监管方式。首先，根据污染的不同特点实行多样化的监管方式。对于因工矿企业及其他企业生产、畜禽规模养殖等形成的农村点源污染，根据“谁污染谁治理”原则，由污染者负责治理，纳入城市与工业点源监管体系，实行点源污染日常监督执法。对于农村面源污染，根据其所处区域、污染状况、影响程度等不同，可进一步划分为重点监管区域与非重点监管区域。对于重点监管区域，应采取日常例行监管、定期巡查与随机抽查等多种监管手段多管齐下，实现监管全面化与常态化;对于非重点监管区域，考虑到监管力量不足的实际情况，可采取定期巡查与随机抽查相结合的监管方式。此外，针对农村面源污染特点，需要加大财力投入，鼓励采用现代先进的监管技术装备和技术手段，加强农村环境重点污染源信息化管理，提高农村环境自动化监管监控能力。

（三）完善农村环境标准体系，实现监管依据科学化

完善农村环境标准体系主要体现在三个方面：其一，制定农业种植业等农村面源污染过程控制的技术规程，特别是化肥、农药、地膜等使用及秸秆处理的过程控制规程，为农业生产过程监管提供依据。其二，从农村生产生活实际出发，根据农村的地域特征、污染物性质及排放去向，分别制定符合我国农村实情的废水、废气、固体废弃物等污染物排放标准，为农村地区污染物排放提供监管依据。最后，逐步扩大国家环境监测网对农村地区的覆盖面，加强对农村环境的监测，逐步完善农村环境空气质量评价依据、地下水水质评价依据、土壤环境评价依据，为农村环境常态化监管创造条件并提供依据。

（四）健全农村环境监管责任追究制度，实现环境监管规范化

为更好地落实农村政府环境监管职责，国务院机构改革后，需进一步细化与落实生态环境部和自然资源部在农村环境工作中的职责划分、生态环境部内部各部门之间的监管分工与协调、中央与地方之间的监管分工等问题。在明确监管职责分工与责任分配的基礎上，可从以下方面进一步健全环境监管责任追究制度：

首先，通过法律法规的形式明确各级政府及其环境监管部门的党政负责人在农村环境监管中的职权职责，将各级政府及其环境监管部门的履职情况纳入对本单位领导干部的考核当中，并根据考核情况予以奖惩。

其次，完善政府农村环境监管问责制度。一是要健全和落实行政机关内部上下级之间的问责制度;二是要完善立法机关对同级行政机关的环境问责制度;三是要完善司法机关对行政机关的环境问责制度。特别是司法机关问责制有强大的国家机器作为后盾，如果使用得当，政府环境监管责任法治化将取得实质性的进展[12]。

最后，依法适度适用环境保证金，并与其他的环境监管责任形式相辅相成，实现经济手段与法律手段的功能互补。只有有了健全的农村环境监管责任追究制度，才能实现环境监管制度化和规范化。

参考文献：

[1] 宋国君，等.完善基层环境监管体制机制的思路[J].环境保护，2010，（13）：17.

[2] 李冬月.论我国环境资源监督管理法律机制的完善[J].商品与质量，2012，（8）：95.

[3] 魏淑静.中国环境监管的需求分析及对策建议[J].环境科学与管理，2011，（9）：18.

[4] 黄锡生，曹飞.中国环境监管模式的反思与重构[J].环境保护，2009，（4）：36-38.

[5] 郭林将.论环境监管权的检察监督[D].南京大学博士学位论文，2012：18-19.

[6] 宋祈言.我国环境监管问题研究[D].吉林大学硕士学位论文，2014：3.

[7] 张璐.环境与资源保护法学[M].北京：北京大学出版社，2015：59.

[8] 陈秋红，黄鑫.农村环境管理中的政府角色——基于政策文本的分析[J].河海大学学报（哲社版），2018，（1）：59.

[9] 孔东菊.农村环境治理：问题检视与法律应对[J].安徽工业大学学报（社科版），2018，（3）：26.

[10] 李俊宏.农村环境治理法律制度的检视与创新[J].法治论坛，2017，（48）：267.

[11] 张燕，等.我国农村环境监管主体的法律构想[J].环境保护，2010，（10）：21-22.

[12] 徐瑾，王睿.农村环境监管亟须政府出手[J].人民论坛，2017，（6）：83.

基金项目：安徽省哲学社会科学规划项目“安徽省农村环境污染多元化治理法律问题研究”（AHSKY2015D27）

作者简介：孔东菊（1972- ），女，安徽庐江人，安徽工业大学公共管理与法学院副教授，法学硕士，硕士生导师，研究方向为民商法学、环境法学。