农村土地承包经营权确权对农地流转行为的影响

问锦尚

〔内容提要〕自2009年稳步开展土地承包经营权确权试点工作以来，全国农村地区陆续在实际测量的基础上开展了农民承包地确权认证工作。截至2018年底，全国土地确权工作基本完成。本研究以土地确权全面完成与土地规模化经营的时代背景作为切入点，归纳土地确权政策对农户土地流转行为的影响机制，为后续探索与研究奠定理论基础；总结了现有的研究内容和方法，发现学术界有两派观点：“确认权利促农地流转”和“确认权利不影响农地流转甚至抑制流转”。这两派观点分别对应经济学中的产权理论和行为经济学，二者在“确权与农地流转”问题上具有不同的解释与推论。

〔关键词〕土地承包经营权确权农地流转

一、研究背景

农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障来自承包地，土地承包经营权是农民物质利益和财产权利的最重要体现。1998年第二轮土地承包至今，已过去二十余年，由于土地管理规范的不完善、土地的多次耕种、流转，导致地块边界不清，所属权益不明，严重阻碍土地资源的利用價值和农村经济的发展。

在此背景下，需要对农村家庭承包地再次进行确权登记，明确承包土地经营权的所有权，规范承包土地经营权的使用。2008年，中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求建立严格规范的农村土地管理制度，首次明确开展土地确权、登记、颁证三方面工作。土地承包经营权颁证要求做到承包地块确权、承包合同、承包经营权证书“三到户”，即确权、登记、颁证三个有序步骤和程序。通过土地确权，不但可以有效解决农村地区土地分配不均和资源浪费的问题，还有利于增加农民进行土地投资与土地流转的意向，进而实现规模化经营。截至2018年，我国实现了14多亿亩的农地确权，大多数省份已确权完毕。

在全国范围内开展的土地确权工作对加速农地流转的效力问题上，引起了社会各界的广泛关注，该问题的研究具有重要的现实意义。在土地承包经营权明晰的前提下，无力耕种或从事非农就业的农村居民可以放心的转让土地部分权利来获得收益，保持土地承包关系稳定并长久不变，种植业农户可放心的加大对土地的投资力度，实现土地资源的可持续利用，在一定程度上促进土地规模化经营与农业机械化发展。

二、土地确权对农地流转的影响机制

本研究主要围绕土地确权对农地流转的影响展开研究，基于科斯的产权理论，只要产权明确且交易成本很小，即可达到资源配置的帕累托最优，实现有效率的市场均衡结果。通过土地确权，明晰土地产权的归属，能够最大程度上保障农民的土地经营权利，降低交易成本，进而在依法、合理的前提下实现农村农耕土地有序地流转。已有的产权研究范式需要以土地为可交换、可替代的一般产品或资产为前提，但在实际情况中，农地流转不仅需要权衡收益和成本，还涉及到农民的心理归属问题，这为行为经济学的应用找到了突破口，控制权偏好和禀赋效应等行为经济学概念可用于土地确权与农户流转行为的研究。

在行为经济学理论逻辑下，部分学者得出确权不会促进甚至会抑制农地流转的观点。因为确权无法改变农户的控制权偏好，如果农户将农地视为自己的生存保障，将不再重点考虑流转价格的最大化，而是以低价格转给“自己人”，以确保土地可以随时收回、土地质量不受损害，甚至在自己非农就业预期不确定的情况下，为自己留下底线保障空间，出现“宁肯落荒、不愿流转”的情形。另外，确权赋予农民明晰产权的同时，强化了农民对农耕土地的禀赋效应，从而导致农户对土地租金的预期过高，无疑增加了土地流转的难度。

三、土地确权对农耕土地流转的作用

目前，有关土地确权与农户流转的实际效果还没有形成一致的结论，根据土地确权对农耕土地流转的作用类型，已有的研究可以分为三类。

（一）土地确权促进农地流转

农村土地承包经营权以法律形式得以确认，为后续土地经营打下了坚实的制度基础，不仅能够切实保障农民土地的相关权利，同时也为农耕土地产权的流转提供了保障制度，保证了农户、集体、企业和政府等市场主体之间形成更稳定的契约关系。

近年来，已有不少学者从实证分析的角度考察了土地确权的实际效果。叶剑平等通过对全国17个省份的调查研究，发现土地承包经营权证书的颁发，显著促进了农户土地流转行为，包括相关农地流转合同的契订；曹海涛等通过对新疆沙湾县的实证分析，发现持有土地承包经营权证的农户更愿意进行农地流转；闫小欢等对河南省479个农户的调查研究表明，地权稳定性与农户农地流转间是正向促进关系；程令国等基于2011—2012年中国健康与养老追踪调查数据进行实证分析，发现相同的前提下，农地确权使农户进行流转行为的可能性显著上升，实际土地流转量与土地租金也大幅上升。另外，土地确权后成为抵押品还可帮助农民获得贷款，促进农地的金融化发展。黄少安等指出，土地确权后可进行抵押贷款，农民的资金流动性问题得到缓解，农地经营权流转意愿更为强烈；许恒周等对江苏省和江西省的调查研究同样表明，拥有抵押权的农户更倾向于流转农地。

（二）土地确权抑制农地流转

目前，虽然大多数研究肯定了土地确权对农地流转的积极作用，但是也有学者从行为经济学的角度论证了抑制作用存在的合理性。李祖佩和管珊指出，在土地确权过程中一些村干部借机私自占有大量土地。对普通村民而言，土地确权只不过是需要配合完成的行政命令，因此土地确权并不能从本质上促进土地流转，甚至可能会起到相反的抑制效果；钟文晶和罗必良等基于广东省的农地流转情况进行分析，提出土地作为农户的一项人格性财产，法律化的土地确权会使土地的人格化程度加深，从而加重土地禀赋效应，使农户对土地流转的潜在获利机会不再积极，难以实现农业的规模化经营。

（三）土地确权对农地流转无明显的影响

除了“确权登记促进农地流转”和“确权抑制农地流转”两种观点以外，还有学者研究认为土地确权对经营权流转的影响并不明显。刘克春等对江西省的六个地区进行实证分析，发现地权稳定性对农户农地流转行为未产生显著影响。Jin等对中国九个农业生产大省8000余份农户进行实证调查，同样无法得出农地确权影响土地流转的结论。张兰等学者基于江苏省的十三个市近十二年的统计数据分析后指出，土地承包经营权证书的颁发率和土地流转的发生率不具有统计学意义上的显著关联。

四、结语

在依法、合理的前提下实现农村农耕土地有序地流转，是实现农业适度规模经营、农业现代化的有效路径。新一轮承包地确权登记颁证对土地流转的作用究竟如何？参考科斯的产权理论和控制权偏好及禀赋效应等行为经济学理论，均可对土地确权与土地流转的关系进行解释，二者都具有合理性，但得到的推论有所不同，是否考虑农地产权意义的特殊性是观点分歧产生的根本原因。目前，由于土地确权处于刚刚完成阶段，有关土地确权与农地流转的实证分析仍然较少且未形成统一的结论，土地确权对土地流转的实际效果还需要很多调查来实证测度。但不变的是，我们应深入了解土地确权的完成情况，积极稳妥地推进土地确权对农地流转的积极作用，提高土地资源的配置效率与内在价值。

（作者单位：山西传媒学院）