公共服务外包的国内外研究综述

倪昱

〔内容提要〕伴随着20世纪90年代以来中国公共服务市场化的进程，相关学术研究也逐步展开，政府购买公共服务、PPP（政府与社会资本合作）、民营化等理论都是近期研究热点。公共服务外包作为公共服务新型供给模式之一，因有利于减轻政府财政负担，提高公共服务质量而被提出和运用，但实践中却屡屡发生逆合同外包、地方债务增多等不良现象。对此，本文基于理论和现实原因梳理了国内外公共服务外包的相关问题、原因及对策，以期促进相关理论的深入研究。

〔关键词〕公共服务外包国外研究综述国内研究综述

一、国外研究综述

（一）关于公共服务外包的时代背景和理论渊源研究

公共服务外包是民营化的主要方式，起源于新公共管理运动中公共服务市场化的实践。20世纪70年代，在国家财政、管理、信任危机背景下开始于英国、美国、新西兰、澳大利亚的新公共管理运动作为政府改革的一种国际思潮，迅速扩展到其他国家。

萨瓦斯（Savas，1999）认为，新公共管理运动的理论基础是公共物品理论、公共选择理论、企业管理理论、新制度经济学等，由此他提出了民营化与PPP模式，该理论中系统的介绍了公共服务外包的过程。萨缪尔森·保罗（Samuelson Paul A，1954）提出的公共物品理论中从公共物品的属性角度限定了公共服务外包的范围、成效等。詹姆斯·布坎南（James Buchanan，1962）在“政府失灵”前提下提出公共选择理论，通过引入竞争机制减少政府垄断，从而达到有效的资源配置，这解释了公共服务外包存在的合理性；企业管理理论则为公共服务外包提供企业的管理理念和技术，包括绩效评估、合同管理、组织目标管理、技术创新等。克里斯滕森（Christensen，2015）指出新制度经济学中的委托代理理论和交易成本理论是“合约失灵”的体现，其委托人与代理人之间的互动和交易过程容易出现投机主义等问题进而增加交易成本，这很好地解释了公共服务外包的影响因素、风险及规避等。赫菲茨（Hefetz，2016）认为，在新凯恩斯主义经济学、新公共服务理论的指导下，美国等西方国家开始出现将公共服務外包运行不畅、不适合领域的外包陆续收回的“逆合同外包”现象，由此引发了公共服务外包的争议。

（二）关于公共服务外包的过程研究

公共服务外包的过程研究，包括公共服务外包决策的影响因素、范围、对象、合同管理、外包效果等方面。

1.公共服务外包的决策影响因素。公共服务外包决策受多重因素影响。费里斯（Ferris，1986）提出市政府从收益—成本的角度作出外包决策：可能节约费用、财政压力明显和政治反对力量微弱。阿根托（Argento D，2016）通过实证分析得出，地方政府的外包决策受地方管辖权的影响、外部利益相关者的参与有助于外包的使用，而服务提供商的有限供应则阻碍了外包的使用。

2.公共服务外包的领域和对象。就外包的研究领域，萨瓦斯（Savas，1999）等人对多个国家进行环卫民营化调查得出，环卫服务民营化在效率、效益、公正性等方面都或多或少的强于政府部门。但西蒙·切斯特曼（Simon Chesterman，2009）指出，在美国监狱私有化有很多反对的声音。就公共服务外包的对象，萨瓦斯（Savas，1999）更加强调公共服务外包给私人机构。而萨拉蒙（Salamon，2011）更加强调服务外包对象的多元化，包括社会组织等。

3.公共服务外包中的合同管理。萨瓦斯（Savas，1999）在PPP理论中就合同承包提出从实施合同外包到监测、评估和促进合同履行的全过程研究。特雷弗L.布朗（Trevor L. Brow，2003）通过量化研究得出，外包是否成功与政府的合同管理能力密切相关。

4.公共服务外包的效果分析。该部分体现了支持者、反对者和“改良者”的观点，是公共服务外包研究中争议最大的部分。一是支持者从引入市场竞争打破政府垄断、降低服务成本提高服务效率、优质服务供给促进公众满意等角度加以论证。戴维·奥斯本（David Osborne，2000）通过地方政府的合同外包数据分析得出，大多数的公共机构对其承包商的表现感到满意，而且签订合同为地方政府节省了15%～30%的资金。二是反对者和“改良者”认为公共服务外包成效差，可能伴有一系列风险和问题。如公共服务外包存在寻租腐败和垄断竞争。萨缪尔森·保罗（Samuelson Paul A，1954）指出，私人与政府代理人合谋压低公共物品转让提供权的价格；或者个人在获得公共物品供应的垄断权后，任意提高其消费价格。再如公共服务外包存在劣质、低效、高成本。霍奇（Graeme A.Hodge，2000）从成本、效率提高和质量改善三方面来衡量合同外包效果时发现，只是一些外包的服务实现了成本的节省，而成本节省并不必然带来效率提高或质量改善。虽然有关外包成效争议不清，但学者杰弗里L·布鲁尼（Jeffrey L.Brudney，2005）指出，在美国公共服务外包已经进入一个新的、意识形态较低的阶段（后外包时代），该阶段中私有化已经成为美国各州普遍接受的做法。

（三）关于公共服务外包问题优化的路径分析研究

公共服务外包中存在的问题，即可能是政府自身或监管层面出现问题，也可能由承包者降低成本的“撇脂”行为导致亦或是归因于市场竞争的不充分，学者们对于其优化路径可分为以下内容。

1.加强政府内外监管。几乎所有的国内外公共服务外包提倡者或者反对者都强调政府在公私合作中的监管职责。杰弗里·L·布鲁尼（Jeffrey L.Brudney，2005）强调政府监管的“担保责任”在美国“后外包时代”的成功实践中具有重要作用。

2.实现公司专业化管理和市场规范化竞争。该部分主要针对公共部门和供应商在合同运行中缺乏管理技术和能力的问题。奥基夫（OKeefe，2015）强调提高承包商能力，在公私合作的复杂环境中会增加公司的交易成本。博瓦德（Bovaird T，2016）则强调加强政府和承包商之间的协作，可通过信息的相互交换、目标的微调和信任等方法提高长期绩效，完善市场竞争性招标、战略委托、总承包、内包等手段来推进公共服务外包发展。

总之，国外有关公共服务外包的研究纵向体现整个外包研究过程，横向包括不同学科，不同国家，不同外包领域、理论和实践，微观和宏观等研究角度。

二、国内研究综述

（一）关于公共服务外包的概念和范围研究

1.公共服务外包的概念。国内关于公共服务外包的概念基本没有分歧。李传军（2007）认为，公共服务外包是将政府承担的公共服务所有权的项目对外承包给私人部门、非营利组织或委托给其他政府来提供，并以法律合同的形式明确提供服务的质量和数量标准，监督合同的执行。陈振明（2011）认为，公共服务外包是政府购买公共服务中的一种形式，公共服务合同外包和公共服务外包无异，只是前者更加强调合同的契约形式。PPP和民营化主要强调和私人社会资本的合作，且相较于其他概念相对忽视了政府主导作用和政府所有权主体的特征。

2.公共服务外包的范围。虽然学界关于公共服务外包的范围没有统一定论，但是学界对于核心公共服务内涵的认识还是比较一致的。许彩霞（2014）认为，从承包者的能力来划分。魏娜（2015）认为，按照公共物品的非排他性和非竞争性来划分。张鲁萍（2017）指出，虽然具体考虑外包范围难以穷尽，但是可以通过“负面清单”的方式列为公共服务外包的禁区（警察、军队等），为各地公共服务外包提供较为统一的指引。

（二）关于公共服务外包的背景和理论基础研究

1.公共服务外包的背景。公共服务外包大约在20世纪90年代伴随着中国公共服务市场化过程产生，直接动因是全球化政府改革的浪潮和中国加入WTO的市场化推动，宏观政策是改革开放和政府转型。

2.公共服务外包的理论基础。中国公共服务外包的理论基础除了运用新公共管理运动的理论前提，包括公共物品理论、公共选择理论、企业管理理论等以外，许多学者还结合了其他理论。一是陈振明（2002）从新公共服务理论角度评价公共服务外包，他认为登哈特夫妇的理论从产生起就试图取代“新公共管理”。二是李传军（2007）从本土化服务型政府理论出发，主张政府责任和服务行政。三是叶响裙（2014）从治理理论角度强调公共服务多元主体供给模式，公共服务外包作为协作治理的一种方式得到提倡。

（三）關于公共服务外包的合理性研究

1.创新公共服务供给模式。彭积敷（2005）指出，环卫服务外包作为提供准公共物品的新型供给模式，引入了竞争机制，提高了供给效果和质量。

2.提高行政效率和回应性。陈振明（2011）认为，由于私营部门存在强有力的诱因机制，能够使公共服务的提供更有效率、更高的质量，而且更具回应性。

3.促进政府职能转变。韩清颖和孙涛（2019）基于公共服务购买案例发现：从整体而言，公共服务购买是有效的。

4.增加社会公平价值和参与。王卫（2010）通过对珠江三角洲街道实践调查得出基层政府与公民之间建立多方面的合作关系，促进公共参与，这为公共资源的分配政策增加社会公平的价值，在公众中释放出一种信任感。

（四）关于公共服务外包的风险性研究

目前，政府购买公共服务领域出现了一些“逆合同外包”的“空心化”问题，即公共服务劣质低效、腐败滋生甚至引发新的政府信任危机，2016年魏则西事件就是一个例子。事件中魏则西用生命揭示了医院科室外包乱象，特许经营细则缺乏以及莆田系的权力寻租等一系列问题。下文就此分析了公共服务外包存在的具体问题、原因和对策。

1.关于公共服务外包存在的具体问题研究。一是公共服务外包存在寻租腐败。孙学玉（2005）指出，合同出租为腐败提供了温床，政府监督承包商执行合同的交易，成本上涨也是个头痛的问题。梁平和包晗（2017）指出，公共服务外包中的寻租风险体现在政府的设租和生产商的寻租两方面。二是公共服务外包存在劣质低效、脱离服务价值的问题。徐姝（2011）指出，合同双方外包中由代理问题所产生的双方目标的不一致、信息不对称所导致的逆向选择、承包商的机会主义行为，以及环境不确定中的偶发事件等都将对外包价值的实现产生重大影响。叶林（2018）指出，广州环卫保洁市场化在提高效率、节省财政开支等目标未达到的情况下，广州环卫服务市场化遭遇“回潮”。三是存在公共服务“甩包”问题，主要是指政府甩包。陈奇星（2012）指出，政府公共服务外包不是“甩包袱”“撂挑子”，不是将政府不愿做、不便做的事情转给市场和社会来完成。更有学者卞广春（2016）直接以公共服务外包不是“甩包”为题加以研究。

2.关于公共服务外包产生问题的成因研究。公共服务外包产生问题的成因可用委托代理理论中存在的逆向选择、败德行为和不完善契约来解释，表现在市场、政府、承包者三方面不同主体的内容。一是公共服务外包市场竞争不足。葛琳玲（2018）在一些外包竞标活动中，地方政府部门为了实现更好的公共服务，将竞标的准入门槛设置的过高，导致大量的中小型企业被拒之门外，容易造成垄断。二是公共服务承包者自身治理能力不足。陈振明（2011）指出，事业单位往往比市场承包者有更多的竞争力，是公共服务提供的“第四域”。张农科（2018）指出，公共服务外包市场整体呈现碎片化，小公司太多，公共服务范围界定不清楚，承包者自身能力层次不齐。三是公共服务外包政府监管不到位，绝大多数的学者都强调了此点。

3.关于公共服务外包问题的解决对策研究。一是在市场竞争方面，完善现行的公共服务外包法律和制度规范。林闽钢（2014）指出，政府通过修订《政府采购法》增加相应的条款和内容，使政府购买公共服务市场竞争行为有法可依。张鲁萍（2017）提出，改变法律审理规则的行政诉讼制度，将仅是对相对人救济的单向性结构，变为具有双方性和自治性的外包合同争议来完善法律。二是在政府监管方面，建立健全公共服务外包的监督和评估机制。韩清颖和孙涛（2018）认为，公共服务的公共责任永远归属于政府，政府必须随时关心那些合同购买公共项目，及时提供专业的监督、干预。林志聪和谢棋君（2018）通过拓宽监督途径提出新闻媒体、第三方评估机构、建立问责机制来加强监督。三是在专业化管理方面，不同学者从不同领域推出了不同的管理方法。有分析基层法院外包，有分析社区养老外包，有分析具体政府部门的承包商外包和审计外包，还有探索公共服务外包边界等。

三、总结

从国内外研究综述可以看出，学界往往就公共服务外包是否有效得出相悖的结论，但一个不争的事实是，合同外包在争议声中不断发展。于是，国内外研究总体呈现以下三大特征：一是从研究内容上看，国内外公共服务外包的研究都从最初争议其有效性，不断演化为对公共服务外包具体问题的研究（包括公共服务外包的范围、管理技术的精细化、风险识别等），由此更加强调操作层面。二是从研究方法上看，不断从定性研究到定性定量结合研究，更加注重案例分析、数据收集等实证研究方法。三是从研究程度上看，总体呈现不同学科、不同外包领域的由表及里的多样化研究。

（作者单位：辽宁大学哲学与公共管理学院）