新中国成立70年来我国信访制度的发展和变迁

摘 要：信访制度设计根源于中国共产党的群众路线。信访制度是党加强联系群众的制度设计。人民政党——群众社会的解释框架可以立足于中国政治社会语境来阐释信访制度的历史变迁。在新中国成立之初，人民政党为了满足国家建设的需要，通过信访进行社会政治动员，发挥信访的直接民主、政治斗争和拨乱反正的优势，推动了信访制度的建立。20世纪90年代后，群众社会的兴起促使人民政党由国家建设转向国家治理，信访制度向法治化转型。

关键词：人民政党;群众社会;信访制度;国家建设;国家治理

基金项目：国家社会科学基金项目“新生代农民工集体行动的政治心理机制及其调适研究”（16BZZ007）。

[中图分类号] D632.8 [文章编号] 1673-0186（2019）011-0015-011

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2019.011.002

我国信访制度的建立与党的群众路线紧密相关。群众路线是党的根本工作路线，它把党和群众紧密联系起来。党和群众共生互动、相辅相成共同推动了我国信访制度的创制和演变。信访制度一方面满足了新中国成立之初党对合法性建构的需求，另一方面满足了群众利益救济的诉求。无论是对于党还是对于群众，信访制度都具有很高的工具价值，这是信访制度表现出旺盛生命力的重要原因。以群众路线为基础建立起来的党群关系不断发生着变化，从根本上改造着我国的信访制度，推动信访制度进行改革。党为了实现合法性的建构和渗透，建立了从中央到地方的信访体制，为政治动员提供合法性支撑，为政治斗争和政治转向注入源源不断的动力。群众则把信访制度作为权利救济的政治武器，通过对群众路线的话语动员，试图与最高权力建立联系、通过利益冲突政治化，与国家科层体系进行博弈，给国家治理带来挑战。党为了提高绩效治理水平和规范治理秩序，通过建章立制实现党群关系规范化，信访制度开始向法治化转型。

一、研究回顾和问题提出

政治制度的形成是由本国特定的历史、社会、文化条件决定的[1]。研究信访制度的发展和演变要回到制度的初生上来。对信访制度的产生，学术界已经进行了较多的讨论。比较具有代表性的有以下几种观点：

（一）传统文化说

有学者认为，信访活动可以追溯到尧舜时期[2]。它是传统“青天文化”潜移默化与基层治理信息不对称相作用的结果[3]。有学者认为，古代社会的人们受到纸张和教育水平的限制，故而先有“访”后有“信”。它是中国传统的行政方式[4]，信访这种直诉制度是中枢获得来自庞大帝国各个角落的反映各级官员施政信息的重要渠道[5]，是古代统治者为了维护其统治秩序，广开言路了解社情民意的一种方式[6]。

（二）革命伦理说

有学者认为，信访制度的产生深受执政党意识形态的影响，作为诞生于革命时代的、以服务于革命需要为基本功能导向的制度安排，其基础是与革命动员及运动式治理相契合的革命伦理。这种革命伦理以人民民主理论、群众路线和人民内部矛盾理论为具体内容，带有直接民主、无限责任和说服教育的色彩[7]。也有學者认为，信访制度是中国共产党革命时代政治制度的自然延续。信访制度在革命时代早已有之，只是信访的监控功能比较弱，总体上停留在意识形态和说服教育上，信访的制度化和科层化水平比较低[8]。

（三）国家政权建设说

有学者认为，信访制度是中国共产党基于群众路线传统建立的。信访制度设计是社会动员和冲突化解的有机统一。在改革开放之前，社会动员导致信访制度的革命化，造成了国家社会动员与民众利益诉求之间的对立。改革开放之后，信访制度开始向冲突解决方向调整，从而促进了信访制度的科层化。国家对信访制度社会动员与冲突化解两种取向矛盾的回应，在很大程度上决定了信访制度的走向[9]。

根据当前的研究，人们一般都认为我国信访制度的形成与我国的某些传统文化有关，譬如缠讼文化[10]、京控制度[11]等。在信访制度的实际运转中，无论是国家还是民众，也的确体现出受这些传统文化影响的特点：中央机构利用信访制度来收集社情民意，对官僚体系进行监控以防范官僚主义;民众的“青天”意识、信上不信下、信访不信法等。而且，费孝通提出的父爱式教化权力和裴宜理所言的“生存权利”似乎也可以为信访制度提供有力的解释[12]。但是，笔者查阅大量信访研究资料，始终无法找到信访制度与传统中国政治制度直接相关的证据。所以，我们只能把信访制度看作传统文化的继替，即在文化上的延续和在制度上的创新。

当然，与信访制度有着更加直接渊源的是中国共产党的革命传统和意识形态。革命伦理说解释了信访制度形成的意识形态基础，也证明了革命时期信访行为的存在。苏联和罗马尼亚同样的信访制度设计表明，马克思主义意识形态对信访制度具有同塑性。但是，它只能解释信访制度的产生，却无法解释我国信访制度在20世纪90年代之后的重要转向。

国家政权建设说以国家和社会关系的二元分析框架来对信访制度的产生演变进行解释，仍然没有摆脱西方中心论的窠臼。国家政权说带有强烈的国家主义的色彩。信访制度的建立和转型，一方面是党的建设的需要，另一方面是民众利益表达和救济的需要。国家政权建设说更多地考虑了国家对信访制度的影响，而忽略了社会和民众对信访制度改革的倒逼机制。

以上三种代表性的观点都存在一些相同的问题。第一，对信访制度的产生提供的是间接解释和宏观解释。它们是从制度之外来管窥制度的产生，提出的是信访制度产生的学理依据，而不是事实依据。第二，它们提供的理论框架诸如臣民—青天框架、人民革命—人民民主框架和国家—社会框架，都是基于自身的话语体系建立的，它们与信访制度的话语体系有着较大的差异。这些理论框架的优势是打通了传统与现代、革命与执政、东方与西方的隔阂，但是因为话语体系的不对称性，使得它们在解释我国信访制度时存在缺陷。对信访制度产生的解释还是要回归到信访话语体系中来。

二、政党、国家与群众：信访制度研究的一个分析框架

群众路线是中国共产党对马克思主义的重要理论贡献[13]。中国共产党以马克思的群众史观为基础结合革命时代的成功经验建立了一套系统的工作方法和领导决策模式[14]。这一路线确立了中国共产党与人民群众之间的政治关系和动态互动过程。其目的是要在党和群众之间建立类似于鱼水关系、种土关系的亲密党群关系。群众路线虽然脱胎于马克思的群众史观，但是它的具体表述形成了独具中国特色的话语体系。

毛泽东对党群关系有两个形象的比喻：“我们共产党人好比种子，人民好比土地。我们到了一个地方，就要同那里的人民结合起来，在人民中间生根、开花。”[15]中国共产党认为，党对人民群众具有依赖性，人民群众是党发展壮大的社会基础。“党群关系好比鱼水关系。如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成;社会主义制度建成了，也不可能巩固。”[16]毛泽东把良好的党群关系看作社会主义建设的前提要件，是社会主义制度的重要特征。种子和土地的关系和鱼水关系都說明，人民群众是中国共产党的生存基础，中国共产党需要从群众中获得营养，要紧密联系群众。

（一）党和群是我国社会主义社会的两个组成部分

党群关系是一种具有张力的二元结构。在党的话语体系中，中国共产党是由社会中的优秀分子组成的，是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队。群众是指普通民众，是“占人口百分之九十以上的广大劳动群众”[17]。第一，从规模来看，党群关系是少数的先进分子与多数的普通大众之间的关系。中国共产党是中华民族的先锋队。人民群众是指全体社会主义劳动者，拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。第二，从行为关系来看，党是群众的领导者、动员者和教育者。“我们是革命战争的领导者、组织者，我们又是群众生活的领导者、组织者。”[18]普通民众需要党的领导、组织、动员和教育。党固然要向群众学习，但是党同时要对群众的观点进行理性判断，要对群众进行教育。“要在人民群众那里学得知识、制定政策，然后再去教育人民群众。”“党和群众的关系的问题，应当是：凡属人民群众的正确的意见，党必须依据情况，领导群众，加以实现;而对于人民群众中发生的不正确的意见，则必须教育群众，加以改正。”[15]1310第三，在行为方式上，普通民众是消极的，所以他们需要党来宣传、动员和组织。“无产阶级、农民、城市小资产阶级的广大群众，有待于我们宣传、鼓动和组织的工作。”[19]278-279“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利。……我们的第一个方面的工作并不是向人民要东西，而是给人民以东西。我们有什么东西可以给予人民呢？就目前陕甘宁边区的条件说来，就是组织人民、领导人民、帮助人民发展生产，增加他们的物质福利，并在这个基础上一步一步地提高他们的政治觉悟与文化程度。”[20]第四，与党相比，群众处于一种无组织的状态，所以党的群众工作的重要内容就是要把群众组织起来。“我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态，用伟大的人民群众的集体力量，拥护人民政府和人民解放军，建设独立民主和平统一富强的新中国。”[20]11-12

（二）信访制度的两种功能影响着信访制度的变迁

群众路线是中国共产党在革命战争中形成的优良政治经验。党通过与群众建立亲密联系来击败政治对手。在取得革命胜利以后，群众路线又被用来消灭敌对势力，预防和反对官僚主义，完成国家合法性建构。通过建立信访制度，中国共产党一方面延续了革命传统，另一方面通过制度把群众路线确立起来，为中国共产党提供了合法性的支撑和渗透。当然，信访制度的初衷设计也在群众中产生了溢出效应[21]。对于群众而言，信访制度不仅可以实现民主政治权利，而且可以把它当作政治武器，与基层官员进行利益博弈。信访制度的政党合法性建构功能与群众利益诉求功能形成对立统一的关系，这两种功能对信访制度的影响时重时轻，推动了国家信访制度的演变和调整。在新中国成立初期，中国共产党面临着国家建设的重任，信访制度的政党合法性建构功能被充分动员起来，在革命斗争和拨乱反正中发挥了重要作用。20世纪90年代之后，群众社会的兴起使得信访制度成为群众利益诉求和表达的工具，政党被迫对信访制度进行改造，推动信访制度向法治化转型。

（三）信访制度变迁类型

根据推动力量不同，我们可以把信访制度变迁分为两种类型（表 1）。

第一种类型是政党推动型。在这种类型下，信访制度的建立和发展是由政党主导，信访的制度取向是为了完成国家建设的任务，通过信访制度设计来获得政治合法性。政党通过信访来对群众进行政治动员，群众则通过信访实现民主参与的政治权利。第二种类型是群众倒逼型。在这种类型下，革命党已经实现向执政党的转型，被市场经济唤醒的群众社会试图利用信访来达到维权谋利的目的。执政党为了维护社会秩序只能被动地对信访制度进行改革，来规范控制群众的信访行为。信访制度的功能从国家建设转向国家治理。

三、政党推动、国家建设与信访制度的发展

在信访制度的寻根溯源中，人们关注到两个历史传统。一是中国古代历史传统，认为信访制度是我国古代京控制度的延续。我国古代的直诉制度和京控制度确实与信访制度有很强的相似性，但是迄今为止尚未有研究成果能够提供二者之间有直接联系的关键证据。二是中国共产党的革命传统。我们可以发现信访制度建立的历史依据。

（一）社会主义革命传统与信访制度的建立

在巴黎公社时期，许多人民群众通过向公社写信反映意见、提出批评，并检举反革命分子。公社执行委员会秘书长说：“我们每天收到大批口头和书面的建议，其中有些是个人提出的，有些是在俱乐部或在国际支部通过的。这往往是一些很好的建议，应该提交公社审查。”[22]报纸也刊登人民群众的来信，发表他们的意见。第44号《杜歇老爹报》上写道：“每天早晨和晚上，当杜歇老爹打开那只并非为便利爱国者投书而钉在他的索尔印刷厂墙壁上的信箱时，他总是发现一大堆读者来信……这使他非常满意。”[23]在巴黎公社革命时期，社会主义政府已经存在信访的实践。

在我国革命战争时期，毛泽东就谈到信访制度的一些理念和做法：“我们十分注意倾听人民的意见。我们通过村、乡镇、区、县的群众大会，也就是我们区域内任何地方的群众大会，通过党员同各阶层人士的交谈，通过各种会议、报纸和群众的来电来信等等一切能听到人民呼声的渠道，总是能发现群众的真正的意见。”[24]人们发现，中国共产党在领导工人运动时期和瑞金苏维埃政权时期都采用了信访的方式来发现和解决问题。在革命时期，安源煤矿的工人就曾给毛泽东写信反映问题。中国共产党在江西兴国县高兴区苏维埃政府设置了控告箱。1938年毛泽东还曾经亲自处理过伤员集体上访事件[8]21。

通过比较社会主义国家的宪法条文，我们也发现了有关信访制度的表述。一般认为，《中华人民共和国宪法》第二十七条和第四十一条是我国信访制度的宪法基础。其他社会主义国家也有类似的宪法条文。《苏维埃机关行政条例草案》明确规定：每个苏维埃机关都必须认真处理人民来信和接待人民来访。老挝宪法规定：老挝公民有权就涉及公共及自身的权利和利益的问题向国家有关部门提出申诉、控告和表达自己的意见。罗马尼亚专门设立了信访部，明确规定领导干部都要亲自做信访工作，还把它作为干部考察的一个条件[25]。社会主义国家宪法的信访制度条文表明，信访制度与社会主义意识形态高度相关。

（二）政治革命斗争与信访制度的动员

冯仕政认为，信访制度建立之初在多次政治运动中发挥着重要作用。在“三反”“五反”运动中，为了动员人民群众参与，《人民日报》先后发表多次社论，动员群众检举反革命分子和政府工作人员。在“新三反”运动中，毛泽东特别要求“从处理人民来信入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。”[9]1953年1月5日，毛泽东同志在《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》一文中提出：“这些人民来信大都是有问题要求我们给他们解决的，其中许多是控告干部无法无天的罪行而应当迅速处理的。”紧接着，1月19日和23日，《人民日报》又连续发表两篇社论，《认真处理人民群众来信大胆揭发官僚主义罪恶》和《压制批评的人是党的死敌》，动员人民群众坚决举报。“三反”“五反”运动一方面为信访制度提供发挥作用的舞台，另一方面又促进了信访制度的发展[26]。更多的人被动员起来加入“三反”运动中;而一旦越来越多的人民群众被动员起来，他们就会越来越多地使用信访方式参与运动，导致来信来访数量猛增，进一步推动运动的深入开展。正是基于信访制度在政治运动中所起到的重要作用，因此信访制度的发展与政治运动紧密相关。在此意义上，有学者将改革开放前的信访称为“大众动员型信访”[27]。在后来的“文化大革命”运动中，信访制度更是被运用于阶级斗争。1968年，《人民日报》报道《接待来访处理来信不忘阶级斗争》强调：“无数阶级斗争事实，深刻地教育了他们，他们反复学习了毛主席关于阶级斗争的最新指示，提高了阶级斗争和路线斗争的觉悟，决心以阶级斗争观点处理来信来访，把信访接待室当成阶级斗争的前哨阵地。”1974年，《人民日报》又发表《正确对待群众意见 保护群众革命积极性》，文章要求：“满腔热情地保护群众的革命积极性，推动了批林批孔运动发展。”

（三）拨乱反正与信访制度的发展

在新中国成立初期，信访制度也被党中央用来修改政策和拨乱反正。毛泽东在一次信访中对一些工作作风进行了批示：“这种违反政策及命令主义的工作作风，是不能忍耐的，必须实事求是，彻底检查，切实纠正， 并以结果报告中央。各省各县有同样情形的，必须检查纠正，并厉行整党整干，彻底纠偏。”[20]335粉碎“四人帮”以后，人们为了揭发“四人帮”及其爪牙的罪恶勾当，迫切要求平反冤假错案、拨乱反正，来信来访人数大增，出现了全国性的信访高潮。1978年9月18日第二次全国信访工作会议在北京开幕。这次会议研究了信访中反映出来的新问题、重大问题，推动有关部门研究和制定政策，加快落实政策和拨乱反正。其中，关于“文化大革命”期间错开除、错关押、错判刑的干部、工人平反后，工资、工龄处理问题和关于错划成分和家庭出身问题成为会议讨论的主要内容[8]225。1978年8月，中共中央办公厅、国务院有关负责同志连续召开三次会议，研究处理平反冤假错案和落实政策工作[28]。信访制度在拨乱反正中发挥了重要作用，重新建立了党和人民群众的血肉联系。

四、群众推动、国家治理与信访制度的转型

1993年至今，中国社会出现了新中国成立以来的第三次信访洪峰，信访量连续11年呈持续上升趋势，信访总量至今高居不下[29]。前面两次信访高峰，无论是“三反”“五反”信访高峰还是“拨乱反正”信访高峰，都与政治运动密切相关，是在党和政府的社会动员下形成的，持续时间比较短，都是服务于党和国家的路线方针政策。第三次信访高峰则是人民群众主动而为，人数众多、方式多样、力度激烈、持续时间长，对党和政府带来了很大的挑战。信访高峰的持续倒逼党和政府对信访制度进行法治化改革。

（一）从归口管理到属地管理

新中国成立初期，信访制度逐步形成了“归口管理、统一领导、统筹全局”的原则。归口管理原则的确立主要有三个方面原因：第一，是为了实现信访制度“能办则办”的精神。归口管理可以提高办理效率，可以有效处理群众反映的问题。第二，与新中国成立初期的政府机构设置和经济体制有关。新中国成立初期，我国实行计划经济体制，国民经济和社会事务被政府机构各部門分隔管理，归口管理与部门管理相适应。第三，归口管理有利于同类问题集中在一个业务部门，处理口径一致，便于业务部门掌握群众的诉求，有利于综合分析研究，可以避免一个问题多头交办和处理，减少受理机关的困难，防止别有用心的人钻空子[8]59。为了有效解决20世纪90年代的信访洪峰，《信访条例》对归口管理进行了改革。1995年通过的《信访条例》规定“坚持分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则”，该条例虽然仍然坚持归口办理，但是对其进行了限定。2005年颁布的《信访条例》则彻底地放弃了归口管理而转向属地管理。该条例规定，“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”。从归口管理向属地管理的转型，一方面是因为我国条块关系的变化，随着市场经济的发展，“块”的地位愈显重要;另一方面是为了应对第三次信访高峰的需要，中央面临的信访压力巨大，意识到需要从源头解决信访矛盾，归口管理只会把社会矛盾引向中央。

（二）从信访政治化到信访制度化

信访的制度设计带有强烈的政治色彩。在《必须重视人民的通信》的批示中，毛泽东强调信访是党加强与人民联系的一种方法，要摒弃官僚主义的态度。信访的制度设计有两个目的，一是加强党与人民的联系，加强和巩固党的政治合法性，二是避免党出现官僚主义的倾向。信访制度把党尤其是中央领导与普通群众直接联系起来，建立了中央领导与普通民众之间的信息通道，它直接跨越了整个官僚体系，所以在客观上它可以制约和监督官僚。同时，党也可以直接跨越官僚体系来对普通民众进行动员，以实现政治路线或政策纠偏，所以，信访制度天生具有反官僚主义的特点。在“三反”“五反”运动中，党通过信访制度对民众进行社会动员，可以充分掌握社会信息，把整个的国家机器和社会群众置于透明信息之中，对于取得革命斗争的胜利意义重大。在“拨乱反正”中，信访制度可以避免官僚体系对冤假错案的压制，有效地进行政治纠偏。党和政府通过信访对民众进行社会动员以期达到一定的政治目标。信访制度的两端即党和群众之间存在利益一致性，这是信访政治化的基本前提。

改革开放以后，我国社会政治体制发生了很大的变化。首先是社会结构发生了变化。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，黨逐步从社会中撤离[30]。党对群众社会的渗透性降低，社会动员能力也随之下降。其次是社会治理日益科层化。在改革开放之前，社会治理更多是运动型治理，通过党的政治动员来打破官僚体制实现政治目标。改革开放之后，党对社会的治理更多是依赖科层化、专业化的国家科层体系来实现。最后是群众社会的兴起。市场经济的发展，政治人变成了经济人，民众更加关切自己的利益得失。在这种背景下，党、国家科层体系与群众之间的关系也发生了微妙的变化。改革开放之前，党通过信访制度加强与群众的联系，为党的建设提供了合法性支撑，也推动了国家建设的发展。20世纪90年代后，群众巧妙地利用信访制度的反官僚主义色彩来达到自己的利益目的。驻访、群访、闹访、缠访、谋利访现象层出不穷，严重扰乱了社会秩序，对党和国家科层体系也带来了很大的挑战。

（三）信访法治化改革

从20世纪90年代开始，国家信访局推行了一系列信访制度化改革。第一，出台和修改《信访条例》。国务院先后于1995年和2005年发布《信访条例》，《信访条例》缩小了信访的范围，把信访界定为“行政信访”。该条例明确了信访人的权利和义务，信访的办理程序以及责任追究制度。《信访条例》的出台和修改标志着信访制度的发展明确向制度化前进。第二，信访办理规范化改革。国家信访局先后颁布《关于完善信访事项复查复核工作的意见》《关于推进信访工作信息化建设的意见》《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》《关于进一步加强和规范信访统计工作的意见》等文件，对信访事项复查符合、信息技术使用、信访处理流程、信访考核统计等等进行进一步的规范引导。第三，逐级信访制度改革。在改革开放之前，我国信访制度是按照“归口管理”原则，以条为主办理的，客观上对越级上访没有限制。新中国成立初期的各项制度没有严厉禁止越级上访行为，即使是《信访条例》也没有提出越级上访的惩戒性条文。随着越级上访对中央带来的冲击越来越大，管理原则由“归口管理”转向“属地管理”。2014年国家信访局发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法触及走访的办法》，明确：“对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理。”该文件进一步明确国家对越级上访的否定态度。第四，诉访分离改革。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》提出，实行诉讼与信访分离制度，建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，严格落实依法按程序办理制度。

五、人民政党、群众社会与信访制度

新中国成立七十年来，信访制度经历了两个发展阶段，第一个阶段是国家建设的信访制度阶段。在这个阶段，信访制度随着新中国成立而形成，并且伴随着国家权力的延伸而逐步科层化。信访制度在这个阶段主要满足于人民政党的国家建设需要，人民政党通过信访制度对群众进行政治社会动员，以达到其合法性建构、革命斗争和拨乱反正的政治目标。第二个阶段是20世纪90年代后国家治理的信访制度阶段。在这个阶段，人民政党逐步由革命党向执政党转型，人民政党改革信访制度对群众社会进行有效的治理，信访制度逐步法治化。

（一）人民政党与信访制度的政治性

中国共产党是通过长期的革命斗争获得政权的。中国共产党获得政权又是依赖人民群众长期支持成功的。与人民群众保持紧密的联系是中国共产党能够获得人民群众支持的重要原因。中国共产党的合法性逻辑是人民政党的合法性逻辑，它依赖于党与人民群众的亲密互动关系，强调“每到一地，就和那里的群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中”[31]，合法性不仅是来源于党对群众利益的关注，更是来源于党对群众生活的融入，与群众共同生活所形成的共同体，“同人民有福共享，有祸同当”[32]。这与西方公民政党的合法性逻辑有很大不同。公民政党的合法性逻辑是基于选举制度的委托代理人关系，政党是选民的利益代言人。新中国成立后，人民政党的共同体合法性要求中国共产党仍然需要与人民群众保持紧密的联系，需要建立党与人民群众的制度通道，信访制度应运而生并得以生根发芽。

（二）群众社会与信访制度的群众性

信访制度也是人民群众利益表达、民主参与、民主监督的一种通道，是群众社会的利益表达方式，这与西方公民社会也有很大区别。第一，群众社会的差序格局特性。费孝通把中国社会描述成以个人为中心的差序格局[12]58。人们以差序格局为基础形成了中国人的公私观念、国民关系以及行为方式和社会政治制度[33]。群众社会差序格局导致群众的利益表达是非组织化的、非法治化的。第二，群众社会的“生存权利”特性。群众社会的权利观念不是以社会契约为基础的权利义务观念，而是基于伦理秩序的生存权利观念，党和政府需要满足群众的基本生计和经济发展需要[34]。群众社会的“生存权利”要求政府对群众的需求做出回应。第三，群众社会与人民政党之间关系的家庭伦理特性。群众与党之间的关系也不同于西方选民与政党之间的委托代理关系，而是类似于家长制中家长—子女之间的分配抚养关系。党群之间的矛盾属于人民内部矛盾，是自家的事情，不是敌我矛盾。

（三）新中国成立之初信访制度的国家建设取向及其成因

在新中国成立之初，随着国家科层体系的逐步建立，原来直接联系的人民政党与群众社会之间多了国家科層体系。为了防止国家科层体系对原有的鱼水关系产生不利的影响，一方面需要通过信访制度来对国家科层体系进行监控，防止官僚主义的出现，或者对官僚主义进行纠偏。当人民政党需要进行整党整风或者反腐败运动时，信访制度往往会被推向前台[35]。毛泽东说：“这种违反政策及命令主义的工作作风，是不能忍耐的，必须实事求是，彻底检查，切实纠正， 并以结果报告中央。各省各县有同样情形的，必须检查纠正，并厉行整党整干，彻底纠偏。”[20]335因此，信访制度的建立本身就具有与生俱来的反官僚主义情结。为了防止国家科层体系危及到原有的鱼水关系，另一方面需要通过信访制度建立党与人民群众之间的联系，以避免国家科层体系对信息的过滤，从而疏远党与人民群众的联系。

（四）90年代后信访制度的国家治理取向及其成因

但是，在改革开放之后，国家治理的专业化、理性化逐步加强，人民政党、群众社会与国家科层体系之间的关系的变化使得信访制度在法治化与政治化之间摇摆。一方面，人民政党与国家科层体系之间进行了理性的分工，人民政党更多地是通过国家科层体系对群众社会进行治理。另一方面，人民政党领导着国家科层体系，它需要来自群众社会的信息对国家科层体系进行监控，以防止国家科层体系偏离政治的人民性取向。基于理性化、专业化的国家科层体系是一个等级化的组织体系，其“向上负责制”可能会出现地方政府与基层群众脱离的倾向，从而危及人民政党的人民性取向。而且，国家科层体系为了部门组织利益（政府竞争）或个人利益（腐败）或者短期利益（晋升、考核）会出现伤害群众社会的情况，人民政党需要通过信访制度对国家科层体系进行监督，以确保人民政党与群众社会之间的鱼水关系不受侵害。

群众社会诉诸人民政党来维护自己的权利或谋取自身利益。在与国家科层体系博弈的过程中，群众社会可以进行框架动员，以人民政党的意识形态话语作为斗争的工具来维权谋利。同时，他们还可以充分利用国家科层制度内部矛盾的反制力，充分挖掘国家科层体系的体制内资源，比如一票否决制、条块矛盾、政策执行机会主义等来达到其维权和谋利的目的。在国家信访治理中存在两难境地。一方面，人民政党需要通过科层制度来治理信访，维护社会的基本秩序;另一方面，人民政党需要通过信访来获取群众社会的合法性支持。因此，信访制度也不断地摇摆于法治化与政治化之间。

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Abstract： The design of petition system is rooted in the mass line of the Communist Party of China. The establishment of the petition system is the design of the party's system to strengthen its contact with the masses. The interpretation framework of the people party and mass society which be based on the Chinese political and social context can explain the historical changes of the petition system. At the beginning of the founding of the People's Republic of China， the people party， in order to meet the needs of state building， carried out social and political mobilization through petition system， which brought into play the advantages of direct democracy， political struggle and correction of it. These promoted the establishment and development of petition system. After the 1990s， the rise of mass society forced the people party to turn from state building to state governance， then the petition system transited to the rule of law.

Key Words： People Party; Mass society; Petition System; State Building; State Governance

（责任编辑：易晓艳）