中国治理现代化的突出问题与法治进路

2019-09-10李旭东

北方论丛 2019年1期

[摘要]国家治理体系与治理能力现代化要求治理理论的重塑。这一任务面临一些观念障碍：国家至上观念对社会治理的侵蚀;中央集权对地方治理的限制;内向性传统对全球治理的忽视。要从如下方面推进治理变革，促进治理观念的革新：推进社会治理，弥补国家治理之不足;改善央地权力配置，发挥地方治理的积极性;改变内向性心态，提升中国对全球治理体系之参与塑造能力。应当以法治思路促进从“统治”向“治理”的观念转型，借鉴辅助性原则，建立各方共治共享的治理体系，推进国家治理体系与治理能力现代化。

[关键词]治理现代化;治理理论;法治;辅助性原则

[中图分类号]D61

[文献标识码]A

[文章编号]1000-3541（2019）01-0103-06

The Obstacles and Transition toward

Modernization of Governance idea in China

LI Xu-dong

（Guangdong Local Legal Research Center ，

South China University of Technology ， Guangzhou 510006，China）

Abstract：Modernization of national governance system and governance capability requires remodeling of governance theory andrule of law of theory.This task faces some main obstacles：the loser society under the state supremacy;the weaker local governmentsunder the centralization;and the neglect of global governance with the traditional idea.We should promote governance reform and in-novation of governance idea in the following aspects ：promoting social governance to help the national governance;improving the allocation of power between central and local governments for local governance initiative;changing introverted mentality to enhance China台ability to participate in the global governance system.By transforming the concept of“government”to“governance”，and learnfrom the principle of subsidiarity ， we can establish a governance system shared by all parties to promote the modernization of nationalgovernance system and governance capacity.

Key words：governance modernization;governance theory;rule of law;subsidiary principles

中共十八屆三中全会与四中全会通过的两个《决定》，分别强调了“国家治理体系与治理能力现代化”与“全面依法治国”这两个相互联.系的主题。党的十九大报告对此又予以强调：‘明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主，义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化;明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。”[1]（p.19）“治理”与“法治”作为两个内涵丰富的新术语，代表了全新的治理与法治观念，据此来观察当代中国的治理现实，不少陈旧的观念值得关注。

一、当代中国治理现代化的突出问题

（一）影响当代中国治理现代化的突出问题从现实来看，当代中国治理现代化面临的突出问题可以概括为如下方面：

一是国家至上主义观念使得政府侵蚀了社会的活动场域。当代中国具有强烈的国家至上主义传统，即国家在价值位阶中处于至上地位，国家利益是衡量其他利益的标准与尺度。在最极端的情况下，计划经济时代国家基本上吞没了社会，直接导致社会领域的式微，乃至社会自身需要重新发现2。这一传统有其历史与思想原因。首先，从历史方面来说，中国近现代的历史进程，伴随着民族与国家的屈辱经历，民族观念与国家观念在这一过程中也得到了强调，它在推进民族国家建构的同时，也在较长时期造成一种敏感、脆弱的心理。在此意义上，“四个自信“的提出，显然要求重塑中国人民的健康心态1（p.1）。其次，从观念方面来说，伴随着马克思主义的传播，黑格尔的国家观明显影响了中国的国家观念。按照黑格尔的观点，国家是一种总体性存在，它包括市民社会。“自在自为的国家就是伦理性的整体，是自由的现实化;而自由之成为现实乃是理性的绝对目的。国家是在地上的精神……。.这样，“国家“与“民族”之间几乎可以画等号，这在相当程度上为国家的无限扩张提供了合法性论证。在计划经济体制结束之后，它仍提供着最强势国家的理论论证。

国家至上论的影响具有两面性，一般地论证国家利益的重要性对推动现代国家的制度建构与心理认同有积极贡献;但将这一论证扩张至极端，就容易产生压制社会、挤压私域的负面效果。由于对其负面效果认识不足，国家至上观念并未得到及时与有效的克制，它在我国长期发挥着消极影响。

二是中央集权传统使得中央权力抑制了地方有效治理。国家至上论自然地孕育了绝对的中央集权观念。它认为，在正式的权威体系中，中央权威是至上的、无限的、永久的。这一观念的负面效果就是因过度尊崇中央权威、过度信任中央集权体制，导致地方治理在相当程度上不受重视，各地的治理事业也资源投入不足。这导致央地关系始终陷于“收—放—收”的恶性循环，当问题太大，中央无法收拾时就放权，实则主要下放与转移本应承担的制度责任;当地方治理有了成效之后，中央就可能收权，实则是收回已经产生的制度利益，不可避免地再度侵占地方利益。这种“收—放”无度的循环暴露了央地间缺乏明确而合理的权力分配制度，成为当代中国诸多治理问题的根源。

中央集权的积极方面众所周知，不必重復;其消极方面则尚缺少足够讨论，传统的理论不足以提供良好的央地关系法治化制度供给D，因而非制度化的“收—放”恶性循环始终存在，央地关系仍处于非制度化困境中。

三是内向性的制度惯性导致国家治理体系无力关注区域性、全球性治理问题。当代中国治理受到内向性制度传统的强大影响，它使得国家与社会精英把一切精力都集中到内部，对参与跨国性、全球性治理缺乏兴趣。中国传统观念对此也有潜移默化的影响，梁漱溟先生曾指出：“盖西洋人多向外作理会而发达了工具，中国人多向里作理会而涵养了生命。”（[）（.326）其原因比较复杂，中国自身的历史经验也证明内向性传统有其合理性。不过，进入现代社会后，中国既受外部力量影响，也对外部产生巨大影响，内向性的制度传统与历史叙事都过度忽略了中国与外部世界的复杂关系，值得检讨。尤其是进入全球化时代之后，中国与世界的关系已非常复杂，更不可能以孤独与孤立的内向心态来认识世界。中国需要更多地介入区域性、全球性事务，才能更好地维护国家利益，关心外部才能更好地发展内部。封闭内向制度传统只能给中国利益造成不应有的损害。

内向性的制度习惯是农业社会时代重稳定、重守成心态的自然遗产，未必全部是否定性的。不过，当代中国在近四十年间迅速完成工业化并成为全球化时代的强势力量之后，继续保持此种制度习惯已不再必要。它影响到中国如何正确地看待自己与认识世界，尤其在行动上无法适应时代，需要对其提出批评，努力实现制度转型。

二、推动治理现代化的法治进路

推动当代中国的国家治理体系与治理能力现代化，需要相应地在实践方面采取措施。针对上述问题，目前来看，应当以法治进路，促进治理观念的转型与国家治理体系现代化。

（一）借鉴法律与立法二元理论，推进社会治理

当代中国的国家与社会关系模式，受到计划经济传统的严重影响，最终形成国家吞没社会的消极局面。这在相当程度上对中国社会的发展产生恶劣影响。更准确地说，中国存在以国家代替社会、以政府代替国家的现象;同时，政府与执政党之间法理上的界限同样模糊。最终，中国形成国家与社会合一、由国家吞并社会的模式D。这在实践中带来一系列较严重的后果。行政体制成为基本尺度和价值。行政体制外的领域也向官僚体制接近。社会各领域基本上都成为政府的下属单位，其运行逻辑同样充满了官僚化与行政化的特点，社会领域不能维持自身的独立地位。社会领域缺乏自治性，导致改革停滞与倒退现象比较严重，学者的观察可谓见微知著@。这也是十八届三中全会上，中共中央做出全面深化改革的决定之重要原因。从理想的尺度来评价，国家与社会的这一现状并不乐观，应当对其提出批评，进行改革。中央提出“全面深化改革”，将“四个全面”作为党的十九大以后的“战略布局”，体现出对改变目前现状的强大政治决心[1]（p.19）。

在此方面，哈耶克法律与立法两分的法律观借鉴，对于形成国家治理与社会治理互动的新格局具有积极意义。按照哈耶克的思想，政府只能制定人为法律（Legislation），而真正的法律必然扎根于社会自身的运行活动中，是真正的法律（Law）。他说：“根据理性，我们永远都无法以同样的方式重构整个规则系统，因为我们并不知道整个规则系统之型构过程中的所有经验……个人行为规则为之服务的普遍利益，乃是由那些我们认为是法律规则之目的的东西构成的，亦即整体的抽象秩序;这种抽象秩序的目的并不在于实现已知且特定的结果，而是作为一种有助益于人们追求各种个人目的的工具而被维持下来的。”5（.7）改革的前景应当是，继续推进社会领域的发展，加强社会治理的功能。

首先，在观念上合理界定国家法与社会规则的各自功能与合理边界。国家与政府是正式的权力运行的领域，主要承担维持社会基本秩序、提供社会行政管理之公共服务的功能。在本质上，它并不从事生产，而主要通过税收强制性地获得公共资源来维持自己的运行。因此，国家与政府对于一国资源的占有，必须保持在合理的范围内。这在行政学上表现为政府规模问题③。政府规模太小，可能无法提供足够的公共产品，政府规模过大，则过度汲取社会资源，影响生产积极，性与人民生活，进而影响税源，最终影响统治的可持续性。社会本身远比国家和政府要丰富、要广阔，凡是不属于政府管辖的，皆是社会的自我管理与自我运行领域，政府不应过多干预。因此，党的十九大报告要求：“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”[]（Pp33-3）负面清单制度对于控制政府过度扩张的权力习惯，是一个良好的改革方向，有利于激发社会主体的创造性和自由发展，有利于划定国家与社会的界限。

其次，深刻理解社会发展的逻辑，尊重社会自我发展的规律。社会的发展不仅要重视权力系统的运作，更要重视多元的社会治理主体之间的互动合作关系。在此方面，法律与立法两分的观念，扩展了对法律只属于国家的狭隘理解，它重视发挥个人、家庭、教会、工会、地方政府、国家以及超国家机构的各自作用，它提示了一个纵横交错的丰富的权力与权利作用网络，它们都在其作用范围内发挥重要作用。现代社会已经非常复杂，是一个纵横交错、自治与治理各类作用紧密交织的和谐体系，各类主体层次有别、功能各异、范围不同，都发挥着各自的治理作用。党的.十九大报告要求：“打造共建共治共享的社会治理格局”，指出了未来治理发展的新方向[1（.49）。在此方面，更多的具体改革措施需要展开，未来的实践显然充满了各种积极的可能性。

（二）借鉴辅助性原则，改善央地权力配置当代中国的央地关系处于一种失衡状态，地方严重地缺乏主动性。目前各地出现较普遍的“惰政”“怠政”现象，原因固然是多方面的，其中一个重要原因是央地关系的非制度化。由于国家主义话语垄断了正当性，对于这一不合理现状进行批评与指责，都存在一定风险。尤其是地方与基层各级干部的前途掌握在上级手中，对上级的任何批评都可能对其前途不利，因而愿意违心地讨好上级。大体来说，央地关系的现行问题主要有：其一，央地关系的非制度化，即央地之间、中央对于不同地方的关系之间之权力划分，缺乏足够的制度约束、主观随意性强、缺乏可预测性。通俗地表达“一放就乱、一乱就管、一管就死”，基本上反映了这种现状。其二，央地关系存在较严重的权力与责任失衡现象。主要表现为，中央政府占据了较多的国家资源，而地方承担了较多的治理责任。从国家税收的配置情况来看，中央占据的收入份额比较多9，在中央集权体制下，中央可以集中资源而转移责任，但地方各级政府和官员也同样把责任推卸给“临时工”或“老百姓”②，负责任的做法显然是激发社会的发展与创造活力。

在此方面，辅助性原则对于央地权力的合理配置具有积极的指导意义。按照学者的认识，“辅助性向我们]强调的是在不同行动层次上管辖权力分配的规则”6）（0.284）。改革前景应当是：合理划分央地权力与治理责任，推进央地关系法治化。具体的改革实践需要逐步开展，在此仅提出若干理论方面的原则：

第一，完善不同层级政府间的权力配置。党的十九大报告对此提出未来的改革要求：“转变政府职能，深化简政放权……建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。”1（p.39）合理的政府体制，既强调中央的权威，也重视下级权利之保障，重视上下权力运用与配置的合理性。辅助性原则尤其强调重视地方与基层政府权力的行使，正如学者指出的：“辅助性假定，首要责任与决策权力应当尽可能安放在政治当局等级体系（hierarchy）的最低层次。”7（.566-567）有关方面应当积极开展各项改革.措施，推进各层级政府权力的合理配置。辅助性原则在妥善配置中央与地方权力、处理一国内部各单元间关系、处理不同层级地方权力的关系，有丰富的理论与制度模式，对当代中国央地关系的法治化、合理化，对于全面推进依法治国的实践，具有积极的借鉴意义[8]。

第二，上级权力机关介入与干预的规则。在明确划分上下各级政府权力的同时，赋予各级政府以相应的资源与责任，可以保障它们承担起各自的责任。不过，这种纵向权力的明确划分，并不应当绝对排斥，上级与中央的权力。只是鉴于中国的现实，最应当注意的是上级干预应当节制、遵循必要的规则，不至于过度影响地方作用的发挥。欧盟在辅助性原则的制度建设上成效卓著，对此有具体规定：“在非专属性管辖领域内，共同体，应当按照辅助性原则行动，即：只有在成员国的行动不能成功实现相应目标，或由于特定事务的规模与影响，而由共同体行动能更好地达成目标时，共同体才能采取行动。”[91欧盟的制度倾向于由成员国优先行动，在成员国行动不能实现目的时，则由欧盟行动。中国的现实是中央承担了更多的政治责任，地方承担了较多的具体治理事务，如何借鉴欧盟辅助性原则是一个值得研究的课题。

相关的顾虑是：其一，中国历史上分裂的代价太过沉重，维护统一、强大的中央，始终是当代中国政权建设的重要任务;其二，过度赋予地方权力可能带来许多麻烦，各中央部门]未必愿意接受被动的格局。但是，良好的权力配置既使国家主权通过治权的合理配置得到实现提高了行政效能，又为国家主权的巩固与中央统治的合法性奠定了坚实基础，值得推进。

（三）重视全球化理论，提升中国对全球治理体系的参与塑造能力

中国对于全球治理规则，参与较少，在国际事务中长期以一种可以被忽略的方式存在。改革开放以来，尤其是加入WTO之后，中国的国家利益日益在全球范围内扩展，当代中国已经成为一个重要的全球性大国。“G2“概念的提出表明，中国与美国已成为两个最大的全球性力量。由于中国崛起的速度过于迅速，传统观念的变化需要时间，许多知识迅速地陈旧、过时和报废③。中国需要迅速地完成对当代世界的一个全新认识，同时具备向世界各方讲述、传播自己的立场与主张的沟通能力。对于未来世界如何治理，中国过去较少提出意见，目前的做法或多为原则性的提倡，或是自我中心的表达，多直接以国内宣传型话语为主要表现形式，未能考虑他国政府和人民的接受语境，显然，这些方面有着较多的改进空间。

在此方面，全球化理论的研究提供了新的法律认识。改革的前景应当是：改变对国际治理过度内向的心态，提升对全球治理体系的塑造能力。

首先，改变传统的内向型国家心态，以负责任大国的形象参与世界事务。党的十九大报告指出：“全球治理体系和国际秩序变革加速推进，各国相互联系和依存日益加深……世界面临的不稳定性不确定性突出……人类面临许多共同挑战。”[1（n.8）在此重要历史时刻，中国仍然要坚定信心，积极参与国际治理体系的建设与重塑。由于全球化对国家主权的影响巨大，国家需要调整其治理的制度，考虑其法律治理的限度。鲍曼指出：“主权三足鼎的所有三足现今已全部崩裂。可以说，经济这一足的崩裂是最具影响力的。民族国家被政治主权领域内人民的政治上连贯的利益所驱使，已不再能结算账目。因此，它们越来越演化成了它们在政治上无法控制的势力的当政者和全权代表。借用激进拉丁美洲政治分析家的犀利论断，由于所有所谓的‘国民’经济的新‘渗透性’，由于它们运行空音质缥缈莫测和非领土性质，全球金融市场将它们的法规强加于世界。”107（.63）大国的特点是，无论是否主动或有意，行动都对他人有重要影响。明确地意识到时代的不同与中国国家地位的分量，以积极的心态参与国际治理体系的塑造与建设，是从中央到地方各级领导应当具备的观念和需要更新的知识内容。只有观念重视了，行动才可能跟上。

其次，重视国际治理角色与国内治理角色之重要差异，形成中国的国际治理与全球治理话语体系。崛起的中国已经是重返世界舞台的重要大国，如何准确理解相关国家的观点，理解目前世界各国普遍接受与使用的观念与话语、制度与机制，是中国能够发挥其大国影响的基本前提，进而才能谈到参与并主导国际治理新秩序的形成，以及提供可操作的治理方案与法律安排。理解他人的思想才能更好地和他人对话，说话才能说到点上。.“……弱国正是新的世界秩序一看不去常常难以置信的犹如新的世界无序一需要支持和自我复制的东西。弱小的準国家是很容易被降级为地方警察分管区的（有用）角色，它们获得了一点点管理事务所不可或缺的秩序”[0）（p65）。中国成长为全球大国，更要理解小国、弱国包括正在衰落的大国的心理与政治上的敏感，处理好变动中的区域关系与大国关系。党的十九大报告也指出：“中国秉持共商共建共享的全球治理观，倡导国际关系民主……中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。”[1]（p.60）

正当中国成为全球性大国之时，全球治理体系也面临重塑的关键时刻。这对中国的挑战是双重的，既要进入传统的国际舞台，也要以自己的意愿参与国际治理体系的重塑。

三、以治理与法治理论推进治理体系现代化

理解和把握中国“国家治理体系与治理能力的现代化”的意义，在实践中不断推进这历史任务的实现，既是对领导集团的挑战，也是对理论界的挑战。面临纷繁复杂的形势与日新月异的现实，学界需要深入理解“国家治理体系与治理能力现代化”与“全面依法治国”的内涵，综合运用各种新的理论资源，创造适应中国现实需要的治理与法治理论，努力以新的理论创新引领实践、以理念革新推进制度变革。最重要的观念可能是如下两个方面：

（一）实现从“统治”到“治理”的治理观念变革

旧观念的共同性都以追求“统治”为目标，因而往往以加强统治的方式来推进国家治理、应对新时代的治理问题，虽然也有成效，但面对新挑战时显得南辕北辙，缺乏明确的行动方向。

当代中国长期以来重视统治的有效性，即自上而下的对政治秩序的有效控制。无论是以“革命”与“阶级斗争”为主题的方式，还是当代以“建设”与“维持稳定”为主题的方式，其共性都是如此。统治的有效性固然是任何社会秩序的基础，也是其他建设事业的前提，不过，它过度强调管控与压制并需要不斷投入过多资源，其消极后果显而易见。

旧模式的缺陷应当引起重视，要努力从追求有效统治向追求规范治理转型。从“统治”到“治理”，本身是一个重要的观念转变川，事实上对国外的政治家和学者来说也是一个新转变D。它意味着国家政权更多地依靠规则与规范、依靠社会规范与经济规律来实现治理的有效性，而非更多地依靠国家机器和物质力量，从而更加容易获得统治的合法性，减少与民间社会的冲突与对立。.

追求有效统治的目标之所以长期处于突出位置，与中国当代的政治外交战略选择有关，应当给予理解。特定的历史阶段过去之后，执政者应当积极面对现实，促进中国从追求有效统治向规范治理的目标转型，完成当代中国治理模式转型的历史任务。

（二）创新法治理论，重塑各方共治的治理体系

如何打造各方共建共治共享的治理体系？现实的探索正在进行。“国家治理体系与治理能力现代化”与“全面依法治国”的命题给理论界提出了明确的任务：全力投入到治理与法治理论现代化的研究中，既要积极吸收和借鉴现代各种理论资源，包括辅助性原则的相关资源D;又要根据当代中国的现实需要，发展和提炼中国的治理与法治理论。

在借鉴外域理论方面，除了前述哈耶克的法律与立法二元观、全球化理论等资源以外，欧美国家的辅助性原则具有特殊的重要性，可以作为一个重要的治理与法治理论资源来深入研究，积极借鉴它的有益因素，完善我国的治理体系。欧盟自身有较多的治理实践，而且影响到许多区域性、全球性组织的顶层设计131]（P.387-388，我国在此方面也可以有更多作为。应当借鉴辅助性原则的社会观念与政治理论，充分发挥社会各方面的积极性和创造力，把治理的权力赋予、配置到各方主体身上，使治理成为一个纵向上各层级、横向上各领域都积极行动起来管理好自己的事务，促进纵横各治理领域中主体分工配合的治理格局，形成一种高效有序的治理体系。以此为目标，有三个方面的思路可以展开：一是适当减轻政府的治理责任，将有关的治理责任授权社会与私域;二是适当转型过度繁重的中央责任，加强规则控制、程序公开的约束力量，将更多的治理责任交付地方政府;三是不断地赋权公众，给予社会公众以更多的自由权利，使社会创造性与活力得到充分发挥。

总之，从统治向治理的转型，是发达国家首先完成治理与法治理论方面的转型，它也代表了现代国家在面临全球化时代、后：工业化时代、信息时代的新挑战时所必须完成的观念变革。在治理理论准备发展成熟的情况下，制度应当发挥其良好的适应性，从而能够接受任务挑战;政府的行为也能够及时获得法律的授权，从而不必产生合法性困境”;政府与社会之间能够及时调整其各自的治理边界，从而形成良好的互动关系;治理与法治之间能够互相促进，治理理论发挥其直面现实、视野开阔的优点，法治理论发挥其规则意识、权利意识、合法性意识的优势。

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