面向社会发展的国土空间规划系统转型的思考

郭鑫 石莎莎

摘 要：国家关于统一规划体系与统一国土空间规划体系的顶层设计已经完成，在当前及未来一段时期内，需要进一步深化规划体系改革，明确国土空间规划体系中城市规划的地位和作用。建议在市县级国土空间规划中发挥城市规划在城市空间产品供给过程中的独特优势，城市总规发挥宏观的导控作用，城市详规发挥底层的管控作用，将城市规划融入国土空间规划体系，为引领城市高质量发展提供规划保障。本文在论述我国国土空间规划产生的历史机遇和国土空间规划的基本特征基础上，展望国土空间规划的建设内容。

关键词：国土空间;规划发展;转型

中国新时代开启全面建设社会主义现代化国家新征程。作为新时代的国土空间规划，既是传统经济、土地和建设三类空间规划的传承，也是满足从“物质文化需要”向“美好生活需要”转变，从解决“落后的社会生产”向“不平衡不充分的发展”的问题转变的新制度设计，国土空间规划的技术创新至关重要。本文就这一问题进行论述。

一、国土空间规划的基本构成

国土空间规划的基本构成如下。其一，空间管控底线。充分发挥国家和省级主体功能区在国土空间方面的战略性、基础性和约束性作用，按照不同区域的主体功能定位，进行科学的资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价，实行差异化的国土空间利用和开发。其二，制定主体功能区战略。按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位，优化国土空间开发格局，实施国土空间的分类管理政策。其三，“三区三线”协同划定。在国家层面和省级层面，在保障国家生态安全、粮食安全、城乡安全的基础上划定“三类空间”和“三条红线”。在城市层面，进一步落实国家和省级主体功能区战略，细分生态和农村“两类空间”和生态保护和永久农村地区“两条红线”，在此基础上准确划定城镇建成区及其边界，从城镇土地开发效率和城镇建设安全的视角划定城镇刚性增长边界和弹性增长边界，为推进国家城镇化战略服务。其四，空间要素的有效植入。国土空间规划，说到底是空间要素的科学利用和规划，包括政府辖区空间的有效或高效利用，也面临更大范围内水、交通、环境、社会和文化资源的分享使用。有效植入这些空间要素成为国土空间规划的核心内容。

二、国土空间规划的基本特征

（一）国土空间规划编制的全面性

通過陆海统筹、全域全要素兼顾、区域协调，优化国土空间结构调整和布局，综合利用地上地下空间，完善基础设施、公共服务设施、交通、水利、能源和民生工程等重点项目建设，延续中华民族历史文脉，加强城乡风貌管控。实施对国家公园为主体的自然保护地、重要水源地、重要海域、海岛和文物等实施特殊保护制度。把自然岸线保有率作为省级和市级国土空间报批审查的要点之一。从空间规划编制内容上看，实现陆海统筹、地上地下全域全要素兼顾，体现国土空间规划编制的全面性。

（二）国土空间规划编制突出体现了战略性、科学性、协调性和可操作性

国土空间规划的战略性主要体现在落实党国家重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划。科学性主要体现在：以生态文明建设为发展理念，尊重自然、社会、经济和城乡发展规律，统筹兼顾、因地制宜开展国土空间规划编制。运用大数据挖掘、乡村营造、城市设计等手段，体现了规划编制的科学性。协调性确保国家发展规划、国土空间总体规划、专项规划和详细规划有各自的时空坐标定位，有序开展。规划编制注重可操作性，注意避免编制“标准化”但不好用的规划。通过约束性指标、传导机制、刚性管控和指导性要求，实现对下级国土空间规划编制主要内容的有效控制，增强规划的可操作性。

三、我国国土空间规划的建设目标

（一）编制理性、科学、实用、可操作的国土空间规划

理性的国土空间规划应该运用社会物理学方法、连续性决策、程序规划方法（问题-数据采集及处理-目标形成-多方案规划-规划实施-监管与反馈），避免忽视社会问题、决策者价值观和立场。科学的国土空间规划应注重定性与定量相结合，综合大数据、系统动力学及其情景模拟。实用的国土空间规划应以人为本和社会公平理念，解决民生问题、发展和保护冲突问题，强调规划的“公共利益”和规划师的“价值中立”。可操作的国土空间规划应运用系统论和控制论，建立规划实施的项目库和区域治理机制设计。

（二）确城市规划地位和作用

城市规划在市县国土空间总体规划层面的宏观的导控作用，是指在市县国土空间总体规划中，基于目前已经强化的“三线”为主底线约束和三大主导功能分区管控，加强城市总规，承担宏观的导控作用。城市总规要秉持综合性思维，坚持生态效益、社会效益、经济效益的统一，主要任务是回应中央提出的以人为核心，资源环境空间约束下的绿色生产方式和消费方式、改善民生、市场配置资源的决定性作用等核心要求和关切，确保上位国土空间规划传递的刚性内容;在确定的底线约束和分区管控刚性要求之下，按照中央城市工作会议要求，做好“五个量”的管控，即“坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”。在此前提下，“综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素”，“着力提高城市发展持续性、宜居性”，兼顾城市发展方式转型、城市品质提升、地方特色塑造等地方事务需求，为城市发展决策留有弹性，这部分内容可以由城市自主选择与决定，作为非法定/非强制的内容。

（三）完善国土空间基础信息平台

新的国土空间规划需要新的信息化技术保障，以防避免重复开发，出现信息孤岛问题。已有的工作基础主要包括：天地图、数字国土工程、金土工程、基本建成的全国国土资源“一张图”和部分省级国土空间基础信息平台。新的国土空间规划将基于以往的国土信息化成果，完善国土空间基础信息平台和建设国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，建立全国统一的国土空间基础信息平台，逐步形成全国国土空间规划“一张图”。远期进一步打造国土空间规划动态监测评估预警和资源环境承载能力监测预警。为国土空间规划审批、监测、评估、预警做好信息化技术保障工作。

四、结语

国土空间规划是新时代国土空间管理的政策工具，涉及国家、区域、市镇、社区、场地和建筑等多个层级的空间发展。实际上，不同层次、不同规模的空间，尽管经济发展、社会公平和生态保护的可持续性发展要素相互关联，但各层次国土空间规划也存在各自的“主体功能”。只有协调了各层次的国土空间规划，才有可能形成更有效、更宜居、更公平的总体空间框架。满足这些需求，进一步的研究和探索是必须的。以上论述更多地关注生态环境和经济效益，对社会公平、健康和智慧关注不足。在不远的未来，国土空间规划应该从最大程度上考虑公平和可持续性方面的问题，通过规划设计重塑人居环境、促进经济增长，这其中不仅仅包括绿色增长，还应包括包容增长、公平和正义原则。

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