新时期国土空间规划的初步认识

李铭 王建龙 李壮 程上 张志超

摘要：当前，我国已进入新时期发展阶段。全面建立空间规划体系，推进多规合一，实现主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划有机融合是党中央、国务院为加快推进生态文明建设、实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化所作出的一项重大决策和部署。在国土空间规划体系重构背景下，为更好地理解并支撑新时代国土空间规划体系的建构，本文基于全国层面国土空间规划的认识与思考，从国土空间规划任务、规划重点及治理方式等方面进行初步探讨，以期为国内空间规划体系的建立提供理论基础及参考借鉴。

关键词：新时期；国土空间规划；全国层面；认识；思考

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.002 中图分类号：TU981

文章编号：1009-1483（2019）11-0005-06 文献标识码：A

Preliminary Understanding for the Territorial Spatial Planning of China in the New Era： Reflections on National Level

LI Ming， WANG Jianlong， LI Zhuang， CHENG Shang， ZHANG Zhichao

[Abstract] At present， China has entered a new stage of development. Building the comprehensive spatial planning system， and promoting organic integration of various planning， such as Main Function Area Planning， Land Use Planning， Urban and Rural Planning， Marine Functional Planning， are major decision and deployment made by the party central committee and the state council to accelerate the construction of ecological civilization and to modernize management system and management ability in modern ecological civilization area. Under the background of national spatial planning system reconstruction， in order to better understand and support the construction of the national spatial planning system in new era， this article preliminary discusses the national spatial planning tasks， key points and governance is based understanding and thinking of territorial spatial planning at national level， in the hope of providing theoretical basis and reference for the establishment of the spatial planning system.

[Keywords] new era； territorial spatial planning； national level； understanding； reflection

引言

建立符合生态文明发展要求的空间规划体系，是党的十八大作出的重大战略决策。2014年以来，中央全面深化改革委员会和国务院多部委开展了包括市县多规合一、省级空间规划、城市总体规划、土地利用总体规划等空间规划改革探索[1-4]，为国家建立新时代国土空间规划体系积累了丰富的经验。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的颁布实施，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开[5]。新时代，不仅要科学编制国土空间规划，更重要的是创新规划管理体制，搭建规划管理信息平台，优化建设项目审批制度，健全规划政策法规和技术支撑体系。规划的编制和实施要体现国家意志，是一次自上而下的治理体系重构。按照国家空间治理现代化的总体要求，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督實施的若干意见》中提出按照规划层级把国土空间规划分为“五级三类”，其中“五级”是指对应我国的行政管理层级形成五个层级的规划内容。全国层面的国土空间规划，决定了省、市、县、乡镇等层级国土空间规划的目标和任务，是国家空间规划体系中的顶层设计，其技术逻辑的合理性和科学性具有极其重要的意义。笔者结合国土空间规划的系列政策要求，对新时期全国层面国土空间规划的任务、规划编制重点及治理方式三个层次内容进行探讨，并提出初步认识与几点建议，以供参考。

1研究视角能系统认识国土空间任务

我国于20世纪80年代开始“国土规划”实践，在政策制定中对“国土”的空间概念存在诸多讨论，而“国土空间”这一概念综合了“国土”与“空间”两个概念，成为学界讨论的焦点，如金贵等提出国土空间是一个复杂的地理空间，包括土地资源、水资源、矿产资源、生态环境、社会经济等不同主题[6]；林坚等提出“国土空间”应被看作一个具有不同维度的有机整体来重新理解[7]。综合来看，基于本体论的视角，国土空间的内涵在理论研究中已经开始以空间资源为核心进行逐步外延。同时，党的十九大就决胜全面建成小康社会已经作出部署，明确了从2020年到21世纪中叶分两个阶段全面建设社会主义现代化国家的新的奋斗目标。因此，毋庸置疑，新时期的全国层面国土空间规划已经成为国家意志在国土层面的战略体现，是国家治理现代化在空间层面的重要抓手与工具，结合政策实践，基于认识论的视角，其内涵已经覆盖到了资源、生态、社会、经济、文化、政治等各个维度。

故而笔者认为，全国层面国土空间规划应在基于现有全国空间类规划认识的基础上，从研究视角出发，对标发达国家国土规划经验、对照我国历史上国土空间在国家治理中的基本规律，多维度明确全国国土空间规划的新任务与新使命。

1.1保障国土基本资源

伴随着我国多年来的空间规划实践，在统一的国土空间规划体系建立之际， “国土空间”作为“资源”的基本属性已经得到了学界的基本认同。国土空间作为一种三维立体的空间载体，包括河湖、森林、山体、耕地、大气、草原、能源、矿产、海洋等各类资源，是保障经济发展、人民生活的基础资源。我国陆地国土面积960万平方公里，管辖海域面积约300万平方公里，各类资源总量丰富、类型多样。但由于我国各地地理条件差异巨大、国土空間和资源分布极不均衡[8]，人均资源量紧缺、空间分布不均衡等问题突出，特别是现有的资源利用方式与国情极不匹配。“南水北调”“北粮南调”“南猪北养”“西气东输”“西电东送”已呈日益加剧之势，如果按照现有的传统高投资、高消耗式的增长模式递推式发展，土地、淡水、粮食、能源等资源趋于紧张与区域不平衡的态势将更加明显。

因此，如何高效、合理、可持续地利用资源，满足未来人口生产与生活需求，支撑2050年实现社会主义现代化强国建成的发展目标，形成保障国家粮食安全、能源安全、矿产资源安全、水资源安全的规划蓝图，是全国国土空间规划要迫切解决的首要核心问题。

1.2强化全域生态安全

国土空间包含森林、草地、湿地、荒漠、海洋、农田和城市等各类生态系统[9]，孕育了生命共同体，是构成国民经济和社会发展的生态本底。同时，我国生态资源丰富，森林、湿地、草地面积约占国土面积的63.8%[10]，生态空间是国土空间的主体。在生态文明的时代背景下，生态安全上升为国土空间规划的基本前提和首要底线，国土空间规划应在杜绝破坏生态行为、落实严格的生态保护、创造高品质的生态空间等方面，做出应有的布局安排和制度保障。

在划定形成重要的生态空间红线的基础上，应基于我国国情构建网络化、自组织、开放式、强韧性的全域国土空间的生态系统，通过明确国家和重点生态功能地区核心生态空间的容量和比例，形成适宜的生态空间与国家自然保护地体系；通过加强生态修复工程扩大生态空间范围，建立生态保护与经济社会发展的有机融合系统；通过生态价值在资本消费链中的再转化，创造效益与效用兼备的最优化生态空间产品。最终，实现将“绿水青山”变成“金山银山”的发展模式转变。

1.3建设美好生活家园

纵观中国历史，自古人民就将美好诗意的生活向往寄托于桃花源式的国土空间，贯穿山水营城观念，李欣鹏等提出我国古代的空间营造注重城市及郊野层面、凭依妙用山水环境、统筹经营山川秩序，达到人工建设与山水环境的融合[11]，故而营造诗意栖居的人居环境是中国传统文化的历来传统与美好追求。党的十九大召开全面开启了人居环境建设的新时代，“以人民为中心”、持续提质与综合协调发展成为新时代人居环境建设的新要求，关注人民美好生活、营建美好家园已经成为当前我国开展国土空间规划的重点。

此外，按照国际发展理念与趋势，平等、宜居、富足、安心生育、老年友好等理念已经成为美国、欧盟、日本等国家和地区空间规划的共同主题。因此，针对当前完善民生保障、构建基本公共服务体系的总体要求，提高公共服务质量效益、提升综合基础设施水平也应是我国国土空间规划人居环境建设中必须予以回应的核心问题。

1.4构建开放网络格局

伴随全球化背景下城市网络的延伸与拓展，世界级城市群和网络化的全球城市已经成为主导世界经济的重要空间单元，胡小武等提出城市群的区域发展和增长模式进入了从“生产空间”向“空间生产”的发展模式转变，城镇群的“差异空间的生产”已经是国家经济和社会发展的重要动力[12]。我国东部沿海的京津冀、长三角与珠三角三大城市群向内陆的梯度延伸铸就了全球第二大经济体；北京、上海等全球城市的全球影响力和战略引领作用正在逐步发挥。同时，随着我国积极参与引领全球治理体系改革，多极主导的未来世界贸易新格局逐步形成，“一带一路”框架下的国土空间更趋向于多向开放合作，在原有东向扇面的基础上，东北亚方向、西部方向、西南方向及南海方向的国家级空间扇面的作用也将日趋凸显。但是，笔者认为，我们也要清醒地认识到当今世界正处于“百年未有之大变局”，国际贸易摩擦及逆全球化态势依然存在，我国的地缘政治格局仍然会面临各类安全风险。

在此背景下，构建多向开放、内外衔接、均衡协调的空间格局就成为保障国土安全、提升国土综合竞争力的必然路径。例如，美国先后以打造多个开放扇面①有效应对了全球格局的历次变化，确保国家整体战略意图的实现。在美国2050空间战略规划中，通过塑造全球节点城市与城市群体系、构建海陆联运的网络化交通体系网络，对国家的内外战略衔接与国土的平衡协调发展进行有效和持续的支撑。在基于全域国土空间的视角下，大国实力的提升会带来国家版图与国土空间格局的变化；反之，富有远见的国土空间格局也必将强有力地支撑强国的崛起。基于此，塑造“以国家大通道和沿边及跨境通道为骨架”“以世界级城市群和全球城市为引领”“以国家级和区域级城市为节点”“以边境中心城市和地区为支点”的对外空间格局，就成为了中国实现强国梦的重要空间基础。

1.5树立大国文化形象

高品质的国土空间是孕育人类璀璨文明的摇篮。国土空间上的山川河海、历史古迹、重大工程、开放地区等空间要素，是展示国家形象、弘扬民族文化、凝聚国民自信的重要空间载体。经典的国土空间形象，可以内化提升为一个地区、国家乃至民族的文化名片和精神符号，例如日本富士山、法国巴黎圣母院、美国金门大桥、瑞士达沃斯小镇。我国历史文化悠久，“寄情于山水之间、相忘于江湖之上”自古就是我国独有的山水意境观，国土文化符号既包括名山大川自然风光、也包括沃野千里的乡野村社和天人合一的传统营城智慧，其中“天心十道、辩方正位 ”的营城方式、“道法自然、迎山接水”的城市空间营造意向，至今仍然是彰显和传承中华传统文化的最佳外在空间表征。但是一段时期以来，一方面，由于丰富的自然资源、厚重的历史文化积淀缺乏国土空间整体的管控措施，保护不利、利用不当的现象仍较为突出；另一方面，国土空间文化风貌提炼和传承不足，特别是在城市建设方面“华而不实、外强中虚”的现象尤为突出，文化自信的缺失已经导致城市的内在精神无所适从。因此，构建全域国土的风景魅力网络，打造大尺度国家文化走廊和国家文化公园，保护大历史遗迹、重点文物保护单位等各类文化空间载体，塑造新时代大国形象的文化空间符号，也是国土空间规划的重要任务之一。

1.6明确治理工具效用

追古溯今，国土空间历来就是国家秩序构建和国民权益分配的政策工具。就我国而言，早在封建社会，土地制度和国土空间谋划就是维持我国古代生产关系（国与民）、央地关系（封邦建国的国与野）的基础与核心，是国家空间治理的重要政策工具。一方面，调整土地所有制关系是历代王朝为了应对“历史周期律”②，兴利除弊、实现社会价值的重要手段；另一方面，管仲“唯山海可为耳”的盐铁专营思想、商鞅“废井田、开阡陌”的土地所有制思想、朱棣“天子守国门”迁都北京等重大历史举措，均在一定程度上体现了国土空间管制、国土开发制度、国土空间格局对国家治理水平与能力的支撑。自新中国成立以来，从一五重点工业项目建设、三线建设到改革开放，国土空间格局不断调整，整体的国土空间布局安排也始终服从于国家从计划经济到市场经济的治理结构转变需要。由此看来，国土空间规划决定于国土开发权利、城乡关系格局、自然资源权益，必须成为一项体现国家意志、落实国家现代化空间治理要求的制度工具。

2规划重点要全面支撑空间治理要求

2.1识别安全风险

国土空间规划必须考虑两方面的安全风险，分别是自然环境风险和政治环境风险。自然环境风险包括生态安全风险、气候变化风险、自然灾害风险、环境污染风险等，是制定国土空间格局、统筹全国三条红线的基本前提。规划应通过资源环境承载力和国土开发适宜性评价工作，从基底的角度提出国土空间开发保护的适宜指向，保障国民经济健康运行、人民生命财产损失最小化。特别是应强化定量科学计算与差异化的发展实际之间的联系，让评价结果成为可以科学有效指导规划布局的依据。政治环境风险指当前国家面临的国际贸易、地缘政治中的不确定风险，直接影响国家经济运行稳定，国土空间规划必须在基底的考虑上，结合政治环境风险对于国土空间格局进行修正，统筹安排对国防安全地区、对外资源运输通道、边境城市和口岸、粮食生产活动、能源利用结构等内容。

2.2明确目标战略

面向2035年、展望2050年，提出支撑“两个一百年”的国土空间目标愿景。在当前的国土空间规划体系重构的背景下，全国层面的国土空间规划是我国描绘2050年空间发展蓝图的顶层政策纲领。本次国土空间规划的总体目标与发展战略，应立足于四个维度：即“面向国际的统一语境、面向国民的美好生活蓝图、面向空间的顶层规划设计、面向历史的时代责任”。在突出规划主线、体现国家新时代治国理念的背景下，通过明确实现目标的空间路线图支撑高质量绿色发展，探索引领全球治理体系的发展模式。笔者认为，本次全国层面的国土空间规划期限应首先直接对接“两个一百年”阶段安排，以2050年规划愿景为核心导向，在对标发达国家的基础上，倒推并拟定当前的规划目标与指标体系；其次应按照五位一体的总体要求，从经济、政治、文化、社会、生态五个方面，描绘国土空间规划的目标愿景，倒逼发展模式转型；最终实现以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展。

2.3优化空间格局

国土空间规划是实现“多规合一”的规划，必须突出规划的综合性，统筹考虑以往各个规划中的主体功能格局、生态安全格局、城镇体系格局、综合整治格局，以安全风险识别为前提，以目标战略为引领，充分考虑未来科技进步带来的生产生活方式变化，制定国土空间开发保护的总体格局。内容应包括：生态保护格局、农业发展格局、城镇开发格局、海洋空间格局、魅力景观格局，五大格局网络协调、相互统筹。从结果上看，格局不仅表现为一张蓝图，更是全面支撑国家发展的空间安排。在总体格局之下，进一步谋划公共服务、生产力体系、基础设施、海岸带等专项内容布局，其核心内容为落实和支撑总体格局。国土空间格局不是现状趋势的演算和递推，而是支撑目标愿景的空间安排，本次规划要围绕国家意志形成面向远景的空间格局。特别应着重考虑安全要素，如前所述，应在必要的特殊地区适度扭转现状发展趋势，突破资源环境约束，在保障国家安全稳定的前提下提升边境地区在整个国家空间格局的战略地位，通过构筑国际窗口、边境口岸城市和开放轴带，打造对外开放战略新节点和新门户。

2.4限定开发容量

依托资源环境承载力和国土开发适宜性评价，科学合理控制三条红线规模和国土开发强度，突破资源环境约束瓶颈，以水定城、以水定产。按照生态文明发展要求，除安全前提外，避免因资源禀赋矛盾而出现大规模的工程性、区域性的资源调配设施建设。2019年习近平总书记在参加全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调：“以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。三条红线的划定意义重大，必须通过三条红线的规模控制，扭转当前投资依赖、土地依赖的惯性发展模式，严格控制国土开发强度，限定开发容量，倒逼经济结构转型，实现高质量发展。

2.5提升国土品质

目前，我国正在步入刚性消费需求与个性化、差异化、多元化消费需求并存的消费新时代。从国际经验来看，需求层次升级引发的经济发展与技术进步，将给国土要素流动、现代交通体系、国民生活方式、经济产业结构带来巨大变化。例如：日本近百年四次消费的经济发展，反映出国民价值观和需求演变的显著特征，从需求性消费、奢侈性消费到绿色消费，国民对于生活品质的追求越来越高[13]。因此，本次规划必须以提升国土品质为核心目的之一，将魅力景观网络体系纳入到国家总体格局中统一安排，激活“老少边穷”和乡村地区的文化及生态资源价值，推动全域城乡空间实现空间价值均等化和生活品质对等化。国土空间品质的格局是目标愿景，国土空间修复的格局是战略行动，空间品质的提升要贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念，以生态修复为核心手段，升级国土空间供给质量。

3规划成果应有效提供空间治理抓手

3.1格局容量向下传导

全国层面的国土空间规划是最高层级的空间规划，应在合理谋划全国总体开发保护格局、确定总体开发保护容量的基础上，将国家安全战略、区域发展战略、主体功能区等国家战略，通过空间结构性指引、约束性指标、管控性边界自上而下进行有效传导，確保实现新时代的国土空间开发、保护、利用的有机统一。因此，应以重点功能区、开发保护格局、三条红线规模、国土开发利用水平（包含土地、水资源、粮食、能源、人口）为核心抓手，形成可传导、可细化的空间政策传导机制，保障国家重大战略的落实和落地。

3.2核心地区直接管控

为了充分体现国土空间对国家职能的有效支撑作用，各类直接影响国家功能的区域、城市及重点地区均应被赋予国家级的空间事权进行直接指导与管控，例如：特大城市地区、跨区协调和协同发展的重要区域、拥有重要资源和工业体系的城市、发挥重要安边稳边作用的边境核心城市、承载特殊国际事件的地区、开放合作重要支点地区和展示大国形象的地区等。因此，应明确此类诸如国审城市、国家重大发展地区及特殊事件空间管控重点地区的选取原则和范围界定方法，以及不同类型地区的空间管控内容和管理深度。通过法律法规的有效界定，明晰“中央—地方”空间管理事权边界，并将以上空间的建设活动全部纳入国土空间规划体系，确保全国“一盘棋”。

3.3主体功能政策引导

充分认识国土空间规划作为一项宏观引领性公共政策的综合性指引作用，在有效解决规划蓝图与政策制定交叉脱节的基础上，构建全域国土范围内各类空间发展类型体系及空间管制的“政策包”。为此，应发挥主体功能区制度的“政策包”的核心优势，研究国土空间分区治理体系、制定面向新时代的国土空间分区，以此建立与主体功能分区相匹配的差异化政策。同时，为了提高国土开发利用效率和质量、提升国土空间价值，还应建立与国土空间治理目标一致的政策“行动包”。例如在国土生态保护方面，原有全域覆盖的生态功能区划缺少强有力的实施抓手和政策支撑，规划向下传导主体不明确；未来，应以全域生态功能区划为基础，实现国土全覆盖的空间管控和政策指引，建立覆盖陆海、管控和指引详细的生态功能分区，形成责任主体明确、政策配套完善的生态保护制度体系。

3.4空间底线实时监督

发挥现有信息化、科技化管理督查基础优势，将自然资源督查纳入到行政考核中，重点对各类空间底线开展“全方位、全过程”实时监督反馈，包括法制监督、部门监督、公众监督等方式，对发现触及规划底线的各类建设行为进行纠正，并以此为核心建立全国层面的“勘、编、施、考、督、评”的一体化空间规划运行机制。

4几点建议

促进国土资源优化配置、确立国土开发保护的调控政策，突出国土空间规划在空间治理中的政策工具作用，是本次国土空间规划的重要属性。首先，建议在创新规划内容与编制方法的基础上，加快对国土资源开发利用与保护的现行政策与法律的修订及调整。以促进国土资源节约合理利用为切入点，在全国国土空间规划中需要通过加强土地用途管制、提升资源利用效率、提高地质安全保障、推进国土整治重大工程等方面设计实施抓手，有效整合部门内部事权，加强政策机制保障。其次，充分发挥国土空间规划作为一项政策网络的“横向联动”与“纵向互动”的作用。全国国土空间规划虽然覆盖内容较多，但是在实际操作实施中，更要明确国土空间规划在全国规划体系中的位置，强化空间规划的基础性空间保障作用，既要清晰界定在部门事权内部下的规划内容边界，又要突出国土空间规划与发展规划的“上下”政策衔接及与其他国家层面的空间性规划的“左右”内容对接，留好政策接口，形成国土空间的“政策包”；同时，还要加强地方调研，将地方政府实施较好的创新性政策有选择地上升到国家层面，确保国土空间规划政策性的“广度”“精度”与“深度”。最后，本次国土空间规划的政策属性还应充分体现以人民为中心，在“两个一百年”奋斗目标指引下，为14亿国人描绘一个更具体的美好生活的国土愿景。因此，还要考虑在国土空间规划编制中适当引入公众参与工作，在提高决策的科学性与合理性的同时，将国土空间规划的内容转化为“接地气、可实现、形象具体”的全民共识。

5结语

随着新时代国家空间规划体系的逐步建立和完善，多规合一、空间规划、城市总体规划、土地利用总体规划等各类空间性规划的试点工作已经成为历史。回顾来看，这些试点工作中对规划研究的战略性思维、综合性视角、专业性方法，是未来国家实施空间资源管理的重要技术支撑，需要得到继承和发扬。

面向未来，作为全国空间资源管理的依据，各类各级国土空间规划要充分体现国家战略意图，规划的编制和实施，要同现阶段的发展任务相适应，落实好十九届三中全会精神，利用好多种空间资源管理的政策工具，把规划管理供给侧结构性改革提升到一个新高度，推动“生态优先，高质量发展，高品质生活，高水平治理”目标的实现。

注：

① 美国三大扇面是指东部和中部依托大西洋面向欧洲的扇面、西部依托太平洋面向亚太的扇面、南部依托墨西哥湾面向拉美的扇面，由此分别形成跨大西洋协定（TTIP），跨太平洋协定（TPP）和美洲自由贸易区协定（FTAP）。

②“历史周期律”是指世界上任何一个国家的政权都会经历兴衰治乱，往复循环呈现出的周期性现象。极端的不公导致社会的崩溃，从而达到新的相对公平，周而复始。

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