潍坊市农村土地管理现状及问题分析与解决策略

摘 要：土地管理是农村基础工作中的重要内容。近年来，国家推出了一系列加强农村土地管理的政策，但随着农村经济的快速发展，经济发展与土地保护之间的矛盾也日益突出，使得农村土地管理中存在诸多问题。本文结合潍坊农村的实际情况，对现有的土地管理存在的问题进行分析，最后详细阐述了加强农村土地管理的必要性及措施，以此来加强对土地的管理，确保农村土地使用的可持续发展目标。

关键词：农村土地管理;问题分析; 解决策略

一、濰坊市土地资源基本概况

潍坊市地处山东半岛东部，市域地势南高北低，南部是山区丘陵，中部为平原，北部是沿海滩涂。根据最新土地变更调查数据，2014年底，潍坊市土地总面积1.61万平方公里（2421.47万亩），其中，农用地1739.25万亩，占71.8%;建设用地457.84万亩，占18.9%;未利用地224.38万亩，占9.3%。农用地中耕地面积1193.77万亩，占农用地的68.6%，全市人均耕地面积1.29亩，略高于全省平均水平（1.2亩），但所辖的临朐、奎文、潍城等3县区人均耕地不足1亩，特别是奎文区人均耕地仅有0.15亩，接近或低于联合国公布的人均耕地0.80亩警戒线。

二、当前潍坊农村土地管理中存在的问题及原因

众所周知，土地是人类进行各种生产生活的载体，同时也是一种不可再生的宝贵资产和资源，农村土地尤其耕地是粮食的母亲，它浓缩了千千万万农民的生存权、发展权和保障权[5]。但随着我国经济建设特别是城镇化的快速发展，潍坊市与其他地区一样，保障发展与保护土地资源的矛盾日益突出，尤其是因农村土地引发的社会矛盾已成为近几年信访的突出问题。2017年度潍坊市国土资源局土地执法监察承办的土地违法案件主要表现形式为：

1、农村建房无规划，标准规模不统一，新建住房远离原村庄，杂乱无章，农村土地浪费严重，“空心村”现象出现[1]。

2、未批先建，以租代征，私自在不经许可的农村土地上进行开发或房屋买卖，“小产权房”应运而生。

3、农村用地指标难以保障生产发展，违反土地利用规划，擅自或变相改变土地用途将农用地用于非农业建设，农村畜牧养殖用地变为工业厂房，农业大棚变身私家庄园。

4、承包地下有矿产资源，私采乱挖现象严重，破坏土地，污染环境。

5、农村土地管理体制不健全。土地征收程序不规范， 没有经过对土地征用的告知、确认以及最后的听证等过程，没有根据国家的相关政策来解读以及落实，也没有对农民的知情权、选择权等进行相应的保护[2]。土地流转不规范，缺乏土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，多职能部门利益使得土地流转部门之间出现相互制约、互相推诿的现象[3]。

6、基层土地管理队伍力量薄弱，导致农村土地违法问题突出。

针对农村土地管理中出现的问题，在深入分析后不难发现，其根源在于：一是宅基地管理混乱，村集体所有权虚置和管理缺位有很大关系，同时，尚未建立相关制度，管理不成系统，制度不够严谨，有些群众可能会钻一些法律的空子去进行建设，这种建设处于法律管控的灰色地带[2]。二是乡村规划滞后，制约农村发展。三是 “承包的土地属于农民，农民有权分配使用土地”的思想造成了不按规划使用土地，导致许多的民间纠纷，特别是土地在流转过程中的一些不法企业和人员打着设施农业的幌子，擅自改变农业用途，以设施农业园区之名行房地产之实，配套齐全的“大棚房”行为极大地损害了农民应得的权益。四是土地征收（用）制度的不合理性，城乡建设用地不能同地、同权、同价，尤其是农村宅基地只有使用权，没有收益权，不能出租、转让、抵押，征收农村土地的补偿费低，且土地增值分配不科学，导致大量耕地被占用或被无序开发。五是土地宁愿闲置荒芜也不愿意流转。主要是农产品持续低迷，土地流转资金少，时间长，流转合同陷阱多，农民无固定收入，对未来预期的不确定性，导致对流转土地失去信心。六是矿产资源属于国家所有的观念淡漠，导致承包地下的矿产资源，乱采乱，挖破坏环境。七是土地执法监察体制不健全，监管主体责任划分不清，土地违法成本太低，处理太轻。

三、加强农村土地管理的必要性及解决策略

土地给广大农民提供了基本的物质保障，满足了农民生活的基本需求，同时也对社会的发展有着重要影响。习近平总书记在十九大报告中指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。党中央、国务院对土地管理问题高度重视，每年的中央一号文件对农村土地管理都提出明确要求。随着城镇化进程的不断推进与发展，政府应愈加重视农村土地管理问题，对土地管理的好坏，在一定程度上直接影响新农村建设的进程，影响着十九大提出的“乡村振兴”战略的落实。因此，加强农村土地管理非常必要。

（一）增强农村土地规划意识，探索多元土地管理手段。

1、统筹城乡规划编制。按照国家统筹及实际情况去安排城乡用地面积，合理并科学的对农村土地使用进行布局，严格控制土地的使用，严格规范农村集体建设用地管理，强化土地节约集约利用[2]。

2、加强农村宅基地管理。要严格执行“一户一宅”政策，严禁超标准占地建房，严格农村宅基地审批制度，严禁城镇居民在农村购置宅基地建房，严禁城镇居民在农村购买农房。鼓励集中建设农民新居，留好农村居住点，落实好“保护村、保留村、撤并村”空间布局。探索农村宅基地所有权、资格权、使用权

“三权”分置，特别在宅基地退出机制上，要本着“对非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿激励”的原则，探索有偿转让、有偿调剂、有偿收回等方式，引导农村宅基地以多种形式规范有序退出，盘活农村建设用地资源，吸引资金、人才、技术等城市要素流向农村，使宅基地（农房）成为乡村振兴的产业载体，农民增收的鲜活资源。[7]

3、加强农业用地用途管制。农村集体所有土地必须依法依规使用，严禁任何单位和个人擅自改变土地用途进行非农业建设。经依法批准可以使用农民集体所有土地，涉及占用农用地的，必须纳入年度用地计划，并按程序严格审查农用地转用条件。严格设施农业用地审批，严防集体土地流转“非农化”，不得借农地流转之名违规搞非农业建设，严禁在流转农地上建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、农家乐、私人会所等，严禁占用基本农田挖塘造湖、种植林果、建绿色通道及其他发生毁坏基本农田种植条件行为。

4、尽快全面完成农村不动产统一登记工作。继续按照中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“赋予农民更多财产权利”，更大程度上对农民土地承包经营权、农民集体经济组织成员权利、农户宅基地物权等权利予以保障的要求，尽快全面完成房地一体农村宅基地和集体建设用地使用权，及农村土地承包经营权确权登记发证工作，农民土地权利归属的确定，将有力促进农民住房财产权、土地承包经营权抵押、担保、转让，着力解决农民贷款难、农业发展投资不足的问题，有效促进农村土地流转，提高土地集约化利用程度，提高农业生产效率，增加农民收入。

（二）做好宣传工作，规范用地行为

政府的一切政策都应从群众中来，到群众中去。任何一个变革都离不开人民群众的支持。因此，农村土地管理工作的顺利施行也需要广大农民的积极响应与配合。按照 “谁执法、谁普法”的原则，相关部门应做好合理利用土地资源的宣传工作，加大土地管理相关法规、制度与政策的宣传力度，使更多农民了解土地管理的重要性及必要性，以及违法使用土地资源所带来的危害，从根本上解决违法使用土地的行为[5]。

（三）严守耕地红线，切实保护基本农田

1、认真实施耕地保护目标责任。严禁未经批准占用耕地特别是将基本农田用于非农建设，严禁“以租代征”非法使用农民集体所有土地用于非农建设，必须坚持建设占用耕地占补平衡，防止耕地净减少，严格执行政府耕地保护责任目标考核制度，全面实行以耕地保护为重点、以基本农田保护为核心的土地管理目标责任制，严格考评，实行“一票否决”。

2、切实加强基本农田保护，加大补充耕地力度。按新一轮土地利用总体规划确定的基本农田面积，划定并落实到农户和地块，标注到农村土地承包经营权证书。设立统一规范的基本农田保护牌和标示。严禁以农业结构调整为名，改变用途，非法占用、使用基本农田。严格执行建设占用耕地补偿制度，全面推行耕地占补平衡按等级折算制度。积极开展土地复垦，适度开发宜耕后备土地资源，增加有效耕地面积[4]。

3、严格土地的补偿标准。要全面考虑本地农民的生活状况，并按最低生活标准赋予土地应有的市场价值。[5]严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。

（四）加强对农村土地流转管理工作的监督

农村土地权流转工作是對现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，是对农村家庭承包制的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展[4]。

1、要确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法。

2、加强管理，规范流转合同。根据实际情况制定统一的农村土地流转合同文本，加强土地流转合同的指导、签订，建立农业承包合同纠纷仲裁机构，制定土地承包经营权流转的管理办法和经常性的工作制度，积极引导、实施、管理和监督农村土地承包经营权流转，及时调处农村土地承包合同纠纷，促进和推动土地的有序流转[5]。

3、积极探索土地流转形式的多元化，不断提升土地流转的开发档次 ，只要有利于土地资源的合理利用，有利于农户的增收，有利于农村经济的发展，不管怎么样的土地流转形式，都可以运用并推广。

（五）加强执法监察工作，维护农村土地管理秩序

1、落实执法监管共同责任机制。建立监管共同责任机制联席会议制度。依据土地管理法律法规和有关规定，切实加强监管，形成执法合力，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为[6]。

2、建立土地专项巡查制度，严格落实动态巡查责任制。要加强对耕地特别是基本农田的执法监察和动态巡查工作，完善巡查工作责任制，推进执法关口前移和重心下移，实现对违法行为的早发现、早制止、早处置。特别是对新上项目多、土地违法问题较为突出的地区，要集中时间、集中人员进驻开展专项巡查，增强主动发现和形势研判能力。

3、加大违法违规查处力度。严肃查处非法批准直接出让集体农用地用于非农业建设等非法批地行为和“以租代征”占地建设、未批先用、边建边报等非法占地行为。对发现的违法违规违纪问题，采取联合办案、挂牌督办、公开曝光等措施，严格依法依规查赴、限期整改到位。要严格实行问责制，对发现违法用地的，按相关规定对有关责任人进行问责。对违法租地者（租地双方）、违法批地者、违法用地者、 依据情节轻重对违法当事人，依法追究纪律责任和刑事责任。[5]

四、结论

综上所述，加强农村土地管理是落实土地管理法的重要内容，关系到现阶段经济社会的发展。因此，要做好农村土地的管理工作，除上述措施外，特别是政府与相关部门切实要履行职责，积极探索更多的加强农村土地管理模式和办法，以便更好地促进农业经济的发展，实现土地效益的最大化，从而实现十九大报告提出的“乡村振兴战略”目标。

参考文献：

[1]马丽丽 .如何加强农村土地管理.《基层建设》[J]，2015（34）

[2]汪礼来.浅析农村土地管理中存在的问题及解决对策.《江西建材》[J]，2014（20）.

[3]王芳.浅析农村土地管理中存在的问题及解决对策.《中国商界》[J]，2016（12）.

[4]白新亚.试论《土地管理法》法律责任设定时应当处理好的几个关系.《国土资源》[J]，2009（06）.

[5]尚晓，苏娟，候继华.农村土地管理现状存在的问题及解决策略《基层建设》[J]2018（05）.

[6]《四川省人民政府办公厅关于进一步加强土地管理工作的意见》川办发[2011]31号.

[7]山东省委办公厅、省政府办公厅《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》2018.7.3

作者简介：杨先连（1967-），男，山东临朐人，潍坊市自然资源和规划局信息中心主任，工程师，主要从事国土资源信息化建设与管理工作。