20世纪90年代初清理“三角债”的考察及启示
2019-09-10范小仲
范小仲
摘 要:20世纪90年代初出现的“三角债”是我国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中,新旧体制摩擦和国民经济深层次矛盾的集中反映。该时期的三角债清理经历了从清欠到清欠与防欠相结合再到防欠为主的转变,这种转变不仅触及了经济深层次矛盾,而且形成了加快经济体制改革的共识,为社会主义市场经济体制的建立提供了思想和行动准备。三角债的清理为目前清理拖欠民营企业中小企业账款提供了重要的经验启示,建立协同机制、健全长效机制和深化相关领域改革是当前清欠和防欠的关键。
关键词:三角债;连环清欠;压贷挂钩;防止新欠
一、引言
“三角债”是企业之间相互拖欠而形成的连环债务。在完善的市场经济条件下,债务纠纷通过法律诉讼、相互协商等方式解决,一般不会出现“三角债”的债务链条。然而,20世纪80年代末90年代初,我国经济中出现了严重的三角债问题,最终由国家集中组织进行了三年清理,这是我国改革开放进程中出现的特殊历史现象。考察三角债清理的历史过程,追溯三角债形成的深层原因,有助于深入了解经济体制转轨时期的矛盾与摩擦,把握社会主义市场经济体制建立的历史必然性,也为当前清理拖欠民营企业中小企业账款提供了重要的经验启示。
1978年党的十一届三中全会开启了我国改革开放的新征程。1979—1988年间,随着经济体制改革的推进及市场因素的不断引入,经济增长潜力开始释放,人民生活水平明显改善。但由于这一时期传统计划经济体制的弊端没有完全消除,新的体制还有待于建立和完善,新旧体制之间存在剧烈摩擦,导致经济运行中的矛盾十分突出,主要表现为总需求与总供给失衡、经济结构扭曲严重,地方政府和企业盲目追求没有质量效益的产值和速度,在一定程度上形成了生产越多、积压越多、亏损越多的不正常局面。随着1989年经济进入治理整顿阶段以及财政信贷双紧政策的实行,总需求由此受到抑制而结构调整滞后,这些矛盾开始集中暴露,经济中出现不同类型、不同形式的大量货款拖欠,越来越多的企业卷入“三角债”链条。1989年全国企业间的相互拖欠约为500亿元左右,至1990年初猛增至2000多亿元,约占1990年国内生产总值的14%[1]。规模庞大的“三角债”使企业无法正常生产经营,社会信用遭受巨大冲击,严重困扰国民经济健康发展。
二、1990年:从地区和行业到全国范围的清理
面对“三角债”的严峻形势,中央决定多策并举清理“三角债”。1990年3月26日,国务院发出《关于在全国范围内开展清理“三角债”工作的通知》,确定清理工作的原则、方法和步骤,明确要求银行投入一批启动资金清理“三角债”。规定从4月1日起,无理拖欠货款的单位要向收款单位支付日息万分之三的滞纳金。决定成立由国务院生产委员会、财政部、中国人民银行和各专业银行、各主要经济部门参加的国务院清理“三角债”领导小组,并要求省级政府和有关部门相应设立清理领导小组,集中力量组织开展全国范围内的第一次清理“三角债”工作。
(一)区域性和行业内清理
由于“三角债”涉及面广、情况复杂,清理工作先在各省、自治区、直辖市范围内和基建、外贸、商业、物资等行业进行,由各地区、各部门自行组织清欠。如湖北省以重点企业为付方启动单位,投入9600万元,清理了86个企业的2.8亿元债务;湖北省外贸系统采取债权债务双方对账衔接、现场交割清欠和银行点贷启动的方式,投入2亿元启动资金,清理拖欠款6.68亿元,占全省外贸系统内拖欠总额的93%。又如,全国有色金屬行业组织了一次清理工作,清理欠款15.6亿元,占原来行业内部欠款的78%。同时,按区域将全国分成六个大区,由被拖欠货款较多的省、自治区、直辖市牵头,组织大区内跨省(区、市)的区域性清理。到1990年6月底,全国大部分省、区、市内和大区内的“三角债”已清过一遍,共清理了784亿元,其中六个大区共清理209亿元,包括华北区44亿元,东北区62亿元,华东区68亿元,中南区13.2亿元,西南区7.6亿元,西北区14.3亿元[2]。
(二)全国范围内清理
在区域性清理的基础上,国务院决定开始进行全国范围的清理。1990年7月10日,第一次全国清理“三角债”工作会议召开。7月28日,国务院办公厅转发《关于在全国范围内清理企业拖欠货款实施方案》,方案对清理范围、原则和要求、清理拖欠的资金和贷款规模、步骤和方法、政策和纪律等做了明确规定。1990年8月1日至15日,全国各开户银行受理收款企业的清欠专用托收凭证并寄往付款企业开户银行,各省、区、市8月30日前如实统计上报发出托收凭证金额和收到托收凭证、应承付货款金额,由人民银行总行汇总并测算平衡后,于9月5日下达清欠专用资金和贷款规模。9月15日至21日,付款企业开始承付跨省市清欠货款,10月10日前为收款企业收回清欠货款的收款期,全国范围内的清理拖欠工作于10月10日结束。此外,从8月20日起,还使用银行贷款对基本建设拖欠款进行了清理。
1990年清理的重点是企业流动资金拖欠货款,全国共有15万多户企业参加了清理。全年用于清欠的专项贷款规模和贷款资金分别为300亿元和210亿元,全国范围内共清理拖欠款1600多亿元,其中清理流动资金拖欠款1420多亿元,基本建设拖欠款180多亿元,占1990年3月底以前全国拖欠总额的60%[2]。通过对“三角债”的清理,企业资金紧张状况有一定程度的缓解,对生产启动、市场复苏起到了积极作用。
三、1991年:“治本清源”原则下的清理
1990年的“三角债”清理虽然取得了一定成效,但由于形成“三角债”的深层次矛盾没有解决,产生企业相互拖欠的源头尚未得到有效治理,导致出现前清后欠、边清边欠、越欠越多的情况。1991年5月末,全国三角债累计达3000亿元左右,比1990年年初还多[3]。以辽宁省为例,1990年年初三角债总额210亿元,1990年全年清理145亿元,但到1991年4月末,三角债却达到253亿元[4]。不断增加的三角债严重影响了国民经济的正常运行。1991年6月,国务院重新部署三角债清理工作,决定把清理三角债作为搞好国有大中型企业、提高经济效益的一个重要突破口,要求“治本清源”,从解决三角债的源头入手,坚持清欠与防欠相结合,切实扭转越欠越多的被动局面,为国民经济持续健康运行创造良好条件。
(一)清理准备
1. 厘清源头
为了从源头解决三角债,国务院清理“三角债”领导小组经过深入调研和总结,厘清了形成三角债的三个源头和一个原因。一是固定资产投资缺口严重,形成对生产企业和施工企业的大量拖欠。1990年全社会完成固定资产投资3477亿元,而同期到位的资金只有2965亿元,投资缺口达512亿元。二是企业亏损严重,加剧了相互拖欠。1990年末全国国有企业亏损500亿元左右,明亏和潜亏总额在1000亿元以上[4]。三是产成品不适销对路或根本没有销路,形成严重积压,企业只有通过拖欠维持生产。1991年6月末全国工业企业产成品库存2100多亿元,超过正常库存800亿元左右,其中在工商银行开户的4万户国有工业企业产成品1306亿元,超库存500多亿元[5]。另外,商品交易秩序紊乱,结算纪律松弛,信用观念淡薄,也是形成三角债的一个重要原因。
2. 调整思路
流动资金拖欠的根源在于产品严重积压和企业亏损,如果单纯注入资金进行流动资金清欠,就会出现积压亏损-拖欠-投入-再积压亏损-再拖欠的恶性循环,从而达不到清欠效果。但从固定资产投资拖欠这个源头入手清理三角债,风险较小,不会出现新的产品積压和投资规模膨胀,容易顺次连环解开债务链[5]。因此,在东北调研和吸收以往清欠经验教训的基础上,国务院同意调整清欠思路,从固定资产投资拖欠入手进行清理,对流动资金拖欠主要采取限产压库、扭亏增盈等治本措施,并在受三角债困扰最严重的东北地区进行清理三角债的试点。
(二)清理展开
1991年8月31日,国务院召开第二次全国清理“三角债”工作会议,决定结合东北试点经验在全国范围内再次开展三角债的清欠。
1. 重点清理固定资产投资项目拖欠
按照“谁投资、谁清理、谁还欠”的原则,对1991年6月30日前国家、省(区、市)批准的大中型基本建设项目、技术改造项目投资拖欠,实行“源头入手,付方启动;收款还欠,连环清理”的办法,由项目单位通过压缩投资、挤出贷款规模、发行债券和财政拨款等方式筹集资金主动偿付拖欠款,如自筹资金不足,则由银行注入清欠贷款,但地方财政需提供担保。在偿还投资项目拖欠资金以前,地方和部门不得新开工建设项目。企业收回的人欠货款,按不超过10%留给企业使用,其余必须在2天内全部用于偿还该企业欠人货款。企业偿付欠人货款后的剩余资金,由银行收回流动资金贷款。清欠通过存款和贷款专户进行,资金汇划采用转账支票和电汇方式,投资项目拖欠付款从1991年9月20日开始,连环清欠至10月30日结束。
由于实行封闭式连环清欠,同时建立清理投资项目拖欠的激励约束机制,避免了以往清欠中出现的“先收后付、多收少付”的现象。在连环清欠中,固定资产项目拖欠绝大部分转化为清理流动资金拖欠款,这对于解决流动资金拖欠,缓解企业资金紧张状况,加快重点项目建设具有重要作用。1991年全国共注入清欠资金330.5亿元,其中银行贷款306亿元,地方和企业自筹24.5亿元,实际清理拖欠项目9026个,连环清理债务1150亿元,同时对拖欠煤炭、汽车、棉花的货款进行了重点清理,全年共清理拖欠款1360亿元,取得了注入1元资金清理4.1元拖欠的效果[2]。
2. 实行“压贷挂钩”政策
治理流动资金拖欠采取釜底抽薪的方法,实行限产压库和“压贷挂钩”的政策,即压缩产成品、发出商品及应收货款三项特别是产成品资金占用与技术改造(开发)贷款挂钩[5]。企业压缩产成品占用的资金,由银行收回流动资金贷款,并以此作为增加技术改造贷款的依据,对于没有技术改造计划的企业,压缩资金占用并收回的贷款可以用于增加流动资金贷款。“压贷挂钩”首先在工商银行开户的国有工业企业实行,压缩任务由国务院下达给省级政府,具体落实到企业并按月考核。工商银行对压缩资金占用情况进行监测,负责收回相应流动资金贷款和增加技术改造贷款或流动资金贷款。
“压贷挂钩”不仅是减少流动资金占用和企业间拖欠的治本之策,也是我国经济体制转轨时期实行经济结构调整的重要政策措施。“压贷挂钩”提高了企业限产压库和调整产品结构的积极性。企业在减少积压滞销产品的同时,通过技术改造使产品符合市场需求,而且技术改造资金投入的乘数效应也拉动了社会需求,企业的资金周转速度由此加快,经济效益开始回升。1991年9月至12月末,全国完成限产压库229亿元,超过200亿元的目标任务,安排70亿元技改挂钩项目。国有企业亏损面下降7个百分点,实现利润增长2.8%,“压贷挂钩”政策效果逐步显现[2]。
3. 严格结算纪律
为扭转交易秩序混乱、结算纪律弱化的局面,纠正“拖欠有理、拖欠有利、拖欠出效益”的思想意识,1991年7月,国务院发出《关于整顿商品交易秩序、严格结算纪律的通知》,人民银行随后出台严格执行结算纪律的规定,并在全国开展执行经济合同和结算纪律检查。同时,继续对拖欠单位实行扣缴滞纳金制度,推行银行汇票、商业汇票等商业票据,使企业之间建立正常的信用关系。经过治理整顿,企业无理拒付和有款不付、金融机构压票和擅自拒付退票的情况大幅减少,全社会信用观念逐步确立,为清理三角债提供了有利的外部环境。
四、1992年:以防止新欠为主的清理
通过1991年的清理,固定资产投资项目拖欠和限产压库取得明显成效,前清后欠的情况得到有效控制。1992年3月9日,国务院召开第三次全国清理“三角债”工作会议,明确1992年的清理工作要清欠与防欠相结合,主要是防止新欠。清理工作仍然从形成“三角债”的三个源头入手,并决定对1992年1月1日以后出现的新拖欠,国家不再统一组织清理。
(一)防止固定资产投资出现新的缺口
1992年仍然采用封闭式连环清欠的方法,清理1991年底已竣工投产的大中型基建、技改项目和1991年遗漏未清的在建项目拖欠,对清欠存款专户的剩余资金,不再扣收流动资金贷款,直接转入企业正常结算户留给企业使用。除了继续清理,国务院还制定了防止投资项目新欠的措施。一是固定资产项目投资不能超概算,所有新开工项目须经审计部门审核确认资金来源落实后,才能批准开工;二是对固定资产投资项目实行考核制度,对以后新出现拖欠的项目,要严格追究相关人员责任,在还清项目拖欠款后才准新开工项目,同时扣减项目所在省(区、市)下年度投资和贷款规模。
(二)继续调整产品结构
继续实行限产压库和“压贷挂钩”政策,范围扩大到所有专业银行开户的国有工业企业。1992年限产压库的目标是减少产成品资金占用100亿元。企业要根据市场需求调整产品结构,对于产品无销路、继续制造积压的企业,限制或停止贷款及其他生产要素的供给。企业通过技术改造、结构调整后生产的适销对路产品,在贷款税收等方面给予扶持,鼓励这些企业增产增销。支持企业开拓农村市场的同时,积极拓展国际市场。
(三)确立扭亏增盈目标机制
在上年减少国有企业亏损的基础上,确立1992年亏损面下降5%、亏损额下降10%的扭亏增盈目标,在三年内改变国有企业大面积亏损的局面。建立扭亏增盈责任制,以亏损大户为重点开展扭亏增盈工作。通过价格改革和清理财政欠拨、欠补、欠退,逐步解决企业亏损挂账问题。着力转换企业经营机制,转变政府职能,落实企业经营权利和责任,使企业面向市场,真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。
1992年清理固定资产投资项目5095个,国家注入清欠资金225亿元,连环清理688亿元拖欠。以宝钢为龙头对流动资金拖欠进行清理试点,在煤炭、电力、林业、有色金属和棉花等行业清理流动资金拖欠款142亿元,1992年共清理830亿元,1991、1992年两年清理固定资产投资和流动资金拖欠2190亿元[5]。由于1991年12月底以前形成的三角债基本清理完毕,1992年及以后出现的新拖欠不再组织清理,历时三年的全国性清理三角债宣告结束。
五、主要影响及经验启示
经过三年的三角债清理,企业资金紧张的状况明显得到缓解,资金周转速度加快,一些原来亏损或微利的企业转为盈利,一批基础产业重点项目建成投产,经济活力和动力开始恢复,对促进国民经济健康发展起到了重要作用。三角债的清理不仅触及了经济深层次矛盾,而且形成了加快经济体制改革以解决深层矛盾的共识。
第一,需要改革传统的宏观管理体制。“三角债”现象本质上是多年积累的宏观经济失控、结构失衡造成的。在计划经济体制开始解体、市场力量快速成长的環境下,原有的宏观管理体制已不适应这种变化,需要建立有效的宏观调控体系,以调节宏观经济运行,保持总需求与总供给平衡,促进经济结构优化调整。
第二,必须深化投资体制改革。通过清理固定资产投资拖欠,暴露出投资体制存在诸多弊端。需要推进投资体制改革,打破长期以来政府在投资领域统管一切的状况,合理划分政府和企业的投资领域,确立企业的投资主体地位,真正实现“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则。
第三,必须深化国有企业改革。国家组织清理三角债结束后,企业成为防止新欠的主体,这首先要使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体。必须深化国有企业改革,实行政企分开,将企业推向市场,加快社会保障等配套改革,建立企业退出机制,重塑市场经济体制的微观基础。
第四,需要加快专业银行商业化进程。企业产品积压、亏损严重但仍然继续生产,以致发生相互拖欠的三角债,与“输血式”的银行信贷软约束密切相关。要进行金融体制改革,把银行办成真正的银行,使其成为以安全性、盈利性和流动性为经营原则的现代商业银行,促进金融体制改革与国有企业改革的良性互动。
在解决三角债问题上形成的改革共识,为社会主义市场经济体制的建立提供了思想和行动准备。党的十四大以来,上述改革不断深化,推动了市场经济体制的建立和完善。从今天的历史高度来看,三角债问题不仅是“矛盾综合体”,也是经济体制改革的“推进器”,源于三角债问题而进行的改革实践,充分彰显了我国改革以问题为导向的鲜明特征和基本经验。
改革开放40年来,我国民营经济从小到大、从弱到强,不断发展壮大,已经成为推动我国经济社会发展不可或缺的重要力量。当前国际经济环境发生巨大变化,我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,在经济下行压力加大的背景下,一些民营企业、中小企业在发展中遇到一些困难和问题,特别是一些政府部门和大型国有企业拖欠民营企业、中小企业账款的行为,对企业的资金周转、经济效益、正常运行带来了严重的负面影响,成为企业反映突出的问题之一。为支持民营经济发展,增强民营企业的发展信心和稳定社会预期,促进经济平稳增长,需要在全国范围内清理被拖欠的民营企业中小企业账款。尽管在市场经济条件下,当前清理拖欠将按市场化、法治化原则组织实施,不再以政府注入资金的方式进行,但通过对20世纪90年代初清理三角债的考察,仍可以为当前清理拖欠提供如下经验启示:一是建立清欠协同机制。制定清欠工作方案,按照“属地管理、分级负责、谁监管谁负责”的要求,省级人民政府、国有企业监管部门和财政部门要落实主体责任,相关部门加强统筹协调和监督问责,形成清欠工作合力。二是健全防欠长效机制。加快相关法律法规的立法,对企业之间正常经营账款的支付时限、支付责任、失信惩戒措施等做出法律规定,通过法律来保障相关企业的合法权益,推动解决企业之间的相互拖欠问题。三是深化相关领域改革。推进中央与地方财政事权和支出责任划分、收入划分改革,规范地方政府举债融资机制,完善政府工程项目审核制度,防止政府部门产生新的拖欠。
参考文献:
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