西方国家义务教育问责问题探析

2019-09-10孟令君

海外文摘·学术 2019年12期

孟令君

摘要：由于义务教育在提高公民素质中的作用不断加强，其西方国家发展与完善受到了西方社会前所未有的高度关注。西方国家义务教育问责包含着多元的问责主体，不仅包括同体问责而且包括异体问责，单单依靠同体问责出现了诸多问题，只有二者相互配合才能发挥问责真正的作用。西方国家更需要健全司法机关问责、加强新闻媒体问责、促使公民参与问责，来保证义务教育部门责任的落实。

关键词：行政问责;义务教育;同体问责;异体问责

中图分类号：G512.3 文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2019）12-0082-04

1 义务教育问责的内涵

1.1 责任的内涵

所谓责任，简单地说就是在职责范围内的所有工作或其他劳动与行为分内的事，也是每个人应该做的事情这就是责任，也可以理解成每个人在某一职位上应尽的义务。广义地说，责任就是要对整个社会的发展进步、整个国家的发展进步、整个人类的发展进步做出应有的贡献，就好像一个庞大的机器，机器是由无数的零部件和很多螺丝钉组成的。

1.2 问责的内涵

问责不仅指有关部门及其人员要正确地行使权力，认真地履行职责，防止失职、渎职、权力腐败和权力滥用以及不作为情况的发生，而且还必须接受公民、社会组织以及其他部门问责，对其决策、行动及其过程、结果等都要进行公开的解释、说明和辩护，并为其失责或卸责的行为接受相应的制裁和惩罚。

1.3 行政问责的内涵

行政问责的内涵主要包括以下几个方面：行政问责的主体、行政问责的客体、行政问责的范围、行政问责的程序、行政问责的责任体系、行政问责的后果。义务教育行政问责被引入西方国家义务教育领域的时间比较短，到目前为止，西方国家对义务教育行政问责的界定还不是很清晰，这有利于为西方国家义务教育行政问责主体的研究填补空白，加强西方国家义务教育部门的责任是大势所趋，责任的履行是为了更好地行使权力。

2 西方国家义务教育的发展战略

2.1 英国义务教育的发展战略

2.1.1 不断提高教育质量

1988年英国出台了《1988年教育改革法》其中有关于义务教育改革的问题，提议5-16岁的孩子开设核心课程、基础课程和附加课程。核心课程和基础课程是中小学生必须要学的，包括英语、数学、物理、历史、音乐、美术、外语、技术、科学等科目。1997年布莱尔上台后又制定了新的义务教育改革方案，在1988年的法案的基础上增加了对义务教育基本理念，诸如价值、目标等内容，义务教育质量方面的努力从未中断过，并且采取的措施都很全面，但是对于义务教育责任的履行规定甚少。

2.1.2 努力实现结果公平

英国就业部大臣布伦基特发表了建基于成功的演讲，建基于成功的主要内容有两点：（1）让每一所学校成功。（2）让每一个学生成功，提倡要满足不同学生的需求，使学生都能成为有用的人，注重实现学生的公平待遇，但是由于后来社会问题的不断增多，义务教育的公平问题不断增多，英国又出台了《2010年公平法》（Equality Act 2010）、取消了之前的《种族关系法案》（Race Relations Act）、《残疾人歧视法案》（Disability Discrimination Act）、《性别歧视法案》（Sex Discriminstion Act）等问题，从法律上保证孩子公平的待遇。

2.1.3 允许择校

在英国，法律允许家长在校外教育他们的孩子，也可以在家进行教育，除此之外，家长可以选择优秀的私立学校，这些私立学校很有特色，一般老师很多，学生都很少，各种事务都由师生共同去决定，注重孩子的个性发展，使他们都更能提高各方面的素质。

2.1.4 提高薄弱学校措施

英国建立了信托学校，信托学校是指政府提供教育经费，在委托社会组织来担任管理者的一种举措，以此来提高义务教育学校的管理效率和提升学校的办学质量，其实质是利用社会组织的优点来克服传统义务教育学校管理的不足，在老师，政府和家长之间建立起共同的桥梁，学校的教学等都由学校自己来安排，这保证了教学质量，这样做有一定的好处，一是可以降低学校的管理成本，让经费能最大限度的用在学生的教学上，二是也大大提高了教学质量和教学的水平，但是也有一定的弊端，那就是聘请的管理者不容易被监管，会出现急功近利的行为，也没有建立起针对这些人责任如何履行的问题，使得义务教育的责任出现真空，最后使得英国义务教育的问责会变得很艰难。

2.2 澳大利亚义务教育的发展战略

2.2.1 鼓励私立学校

澳大利亚非常重视发展私立学校，认为它是公立学校的很好的补充形式，还加大了對私立学校的经费支持，使它成为学校教育不可或缺的一个组成部分，并且作用越来越大。私立学校的建立主要是因为以前公立学校出现的诸多弊端，如教育经费的滥用，教育质量的不断下滑，学生的权利难以保证这些问题，但是私利学校是以盈利为目的的组织，也面临着学费高的问题，这样会造成家庭比较困难的学生无法负担，这也不利于学生的健康和知识的提高。

2.2.2 加强教师队伍建设

澳大利亚高度重视教师专业发展，已经成为澳大利亚政府中心工作之一。各类教师的数量也在逐年增加中，2010年《2011-2013澳大利亚教师质量计划》等一系列重要文件的发布，促进了澳大利亚教师的专业化发展水平，不仅在财政上给予支持，而且逐渐提升教师专业标准。教师是教学的关键所在，他们的素质高低直接决定了学校的办学水平和标准，老师也是义务教育责任履行的主体和被监督的对象，教师专业化发展的同时也要注重教师道德水平的考察，这也直接决定义务教育责任的履行，所以在老师选拔和录用时要进行一定的职业道德的测试，同时要对他们进行责任教育，这样的教师队伍建设才是正确而且合理的。

2.2.3 采取学校和社会多方面进行合作

主要有六种合作的方式：第一是单方面的信息输入，以增加家长、社会对学校的了解。第二是进展报告，包括家庭-学校备忘录、定期电话等。第三是特殊活动，主要包括文艺表演、专项活动等。第四是观念分享，包括研讨会、课堂评论等。第五是非教学助手，家长充当老师和学校的助手，来充当志愿者的角色。第六是临时性工作小组，主要是完成某项计划，成立特殊的家长-教师工作小组，计划完成后，小组也会解散。

3 西方国家义务教育问责出现的问题

西方国家在义务教育方面建立了很多制度和措施，但在问责方面西方国家义务教育问责多属于同体问责。同体问责是指组织系统内对其成员的问责，义务教育中的同体问责主要是指在教育领域上级行政部门对下级的问责，也就是同一系统的内部监督。义务教育同体问责虽然可以发挥应有的作用，但西方国家义务教育问责缺陷与不足也较为明显。

3.1 西方国家义务教育管理及投入体制的弊端

西方国家义务教育管理体制实行地方负责、分级管理的模式，财政的统筹职能有所增大。但在管理的过程中会出现教育经费审批和拨付不及时的问题，影响学校的正常运转;上级财政的义务教育转移支付力度不够，特别是一般性转移支付随意性较大。可见“以州为主”的义务教育管理体制有待落实和完善，只有完善义务教育管理和投入机制，才能促进义务教育的公平和均衡化发展。

3.2 西方国家义务教育问责配套制度缺失

西方国家都有关于义务教育责任的规定，但是义务教育问责只有和其他法律、制度建设配套使用才能发挥应有的作用。但从现实情况来看，绩效评价机制、问责法律制度、责任追究制度、权力制约机制以及政府与公众的沟通和互动机制等西方国家都没有完善，正是因为许多相关的规定或者是缺乏明确的法律依据，才使义务教育行政问责有很大的自主权，从而出现了滥用职权、贪污腐败的局面。因此，配套制度创新不足导致了西方国家义务教育部门和人员承担责任不足和对于责任追究乏力的现象。

3.3 西方国家义务教育行政问责面临困境

（1）西方国家义务教育同体问责易造成问责主体缺位。上级义务教育部门对下级部门的这种问责方式，就会出现上级的责任应该由谁来问的问题，其结果必然会导致最高一级无人追究其责任，从而使义务教育问责主体真空，造成问责环节的不完整，所以西方国家要加强异体问责，加强司法部门、媒体、教师、民众等主体的问责力度。

（2）西方国家义务教育同体问责常存在主观性影响。西方国家义务教育同体问责主体要按照上一级的命令、意图、指示来执行，这就不可避免地出现追究下一级“直接责”多，追究领导层“间接责任”少，难免西方国家出现官官相护的现象，在承担责任的时候出现避重就轻，推脱责任的行为，所以西方国家应该增加义务教育行政问责的客观程度，但是由于西方国家同体问责属于内部问责，所以西方国家问责的客观性是难以保障的，这就需要西方国家发挥义务教育异体问责，从外部问责入手以增加义务教育行政问责的客观性，使得问责的结果被外界认可。

（3）西方国家义务教育同体问责的公正性较差。由于西方国家问责主体与问责对象的上下一体性，是一种自我问责，这不符合现代法治自然公正的要求。下级是按照上级的意愿执行的，因此西方国家义务教育同体问责的主体即是参与者又是裁判者，常常难以真正问责致使义务教育同体问责的公正性较差，主观性较强，客观性较差。

（4）西方国家义务教育同体问责的滞后性。问责不仅对犯了法、有了错要追究，而且要对能力不足、有损官员整体形象也要进行追究责任。从实践情况来看，只有出现了重大事故才会问责，这样致使责任的碎片化和责任的飘零，也要加强事前、事中和事后问责，同时对于问责如何启动、由何人依何程序认定失职、究竟应该承担什么样的责任，这些都是滞后的，也需要在这些方面进行完善。

（5）西方国家义务教育专门机关问责力度不够。从现有的监督问责体制来看，行使问责权的专门机构如监察部门、司法机关等，这些专门机构对权力缺乏经常性的有效问责，问责不力、问责不到位、问责缺位、问责乏力的问题仍然严重，这是因为专门问责机构受双重领导，影响了义务教育问责主体的独立性。

（6）西方国家义务教育同体问责稳定性的缺失。同体问责成效的发挥往往取决于问责主体自身，尤其是上一级领导是否重视或愿意接受监督，这很难去判断，因此监督就失去了原本的意义，问责更是无从下手，缺少一定的稳定性，致使问责流于形式，起不到根本作用。

4 完善西方国家义务教育行政问责的路径

西方国家义务教育问责的一个关键环节是设计和完善问责机制，问责机制是实现责任的制度安排或确保责任实现的途径，仅仅将问责局限于这种自上而下的同体问责不利于责任政府的建立，也很难确保问责的制度化、常态化。这就需要一种更有效、更符合政治文明要求的问责形式即异体问责，这可以实现对义务教育行政官员责任追究机制从内部监督到外部监督的方向发展，因此要完善和健全义务教育的异体问责。

4.1 健全西方国家司法机关问责

司法问责是对义务教育行政权进行监督比较重要的方式，健全西方國家司法机关义务教育问责，要通过以下几个途径着手：其一完善西方国家义务教育司法独立机制。具体而言就是要合理界定和配置司法机构同其他权力机构之间的权力，正确理解义务教育司法独立运行机制实现的逻辑进路。其二西方国家义务教育司法主体方面的机制建构。要注重对义务教育当事人同等的关怀和尊重，重视加强司法的可接近性以及义务教育法律援助制度的完善，推进司法主体的职业化建设，加强对诉讼当事人权利与责任的双重规制等。

4.2 加强西方国家新闻媒体问责

新闻媒体对问责对象、问责方式以及问责效果在内的整个过程起到全面监督和信息公开的作用。加强西方国家新闻媒体问责的力度需要从以下几个方面进行：其一是保障新闻媒体信息传播的自由。普通公民大多时候都是通过从新闻媒体获得的信息来了解政府，形成认知，作出判断，并在此基础上决定去采取行动，只有这样对义务教育行政问责才能发挥应有效能。其二是保障新闻媒体的知情权。通过报道义务教育信息，发掘义务教育的内幕，进行社会调查，新闻媒体是实现公众知情权的关键途径。其三是完善新闻舆论监督的立法。这是新闻媒体监督和揭露义务教育行政主体不合理以及违法行使权力的依据，只有这样才能准确的报道事实。

4.3 促使西方国家公民参与问责

公民有权监督国家权力的运行，只要有公众参与才有利于提升西方国家的义务教育责任意识。其一，畅通西方国家义务教育公民监督问责的渠道。公民借助网络对义务教育部门进行问责，网络突破了传统信息传播方式的制约，拓展了公民问责参与的空间，提供了公民问责的强大工具。其二，创新西方国家义务教育民意机制。广泛的参与是公民问责的基础，而其内在的机制则在于问责主要是通过民意压力来督促相关部门采取行动的，因此参与的规模和范围也决定了能否将压力转化为西方国家监督义务教育部门行动的动力，促使其履行职责，回应民意。

5 结语

由于义务教育在提高公民素质中的作用不断加强，其西方国家发展与完善受到西方社会前所未有的高度关注。我们可以看到西方国家义务教育问责的背景为义务教育责任不明确、义务教育管理及投入体制的弊端、义务教育问责配套制度缺失，同时西方国家也面临义务教育同体问责易造成问责主体缺位、义务教育同体问责常存在主观性影响、义务教育同体问责的公正性较差、义务教育同体问责的滞后性、义务教育专门机关问责力度不够、义务教育同体问责稳定性缺失的困境，针对困境西方国家需要健全司法机关问责、加强新闻媒体问责、促使公民参与问责，来保证义务教育部门责任的落实。

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