非洲警察合作组织：肇始、架构与职能

栗长江

非洲就面积和人口而言都是世界上第二大洲。历史上，非洲许多国家都受到殖民统治和种族隔离之苦，经济发展较为落后。建立一个覆盖非洲大陆的区域组织，加强本地区各国在政治、经济、安全等方面的全方位合作一直是非洲许多国家领导人的梦想。1963年5月25日，为摆脱殖民统治，维护各国主权，非洲统一组织[The Organisation of African Unity （OAU）]在亚的斯亚贝巴成立。经过几十年的发展，非洲国家领导人认识到为了在全球化进程中加速发展，消除全球化进程对非洲发展的不利因素，助力非洲各国摆脱贫困，必须加速推进非洲一体化进程。1999年7月，非洲统一组织大会决定召开特别会议，研究推进非洲大陆经济和政治一体化进程。1999年9月9日，非洲统一组织首脑发表了苏尔特宣言（The Sirte Declaration），决定成立一个非洲联盟组织。2000年7月，非洲53个国家的首脑在多哥共和国首都洛美举行峰会，并于7月11日通过了《非洲联盟组织法》（The Constitutive Act of the African Union）;2001年召开的卢萨卡峰会勾画了非洲联盟的实施路线图，包括确定非洲联盟的组织架构、权力以及职能等。2001年5月26日，非洲统一组织正式从法律身份上转化为非洲联盟。2002年德班峰会宣布非洲联盟正式运行。2002年7月9日，非洲统一组织正式解散，由非洲联盟取而代之。非洲联盟现有55个成员国，其愿景是建立一个和平、繁荣、一体化的非洲（Towards a Peaceful， Prosperous & Integrated Africa）。

要实现非洲联盟的这一愿景，非洲各国的执法安全合作是重要保障。非洲各国面临严重的边界安全挑战，人口拐卖、武器贩运、毒品走私、恐怖主义犯罪等跨国犯罪问题在非洲十分突出。在此背景下，建立一个非洲联盟框架下的执法与安全合作组织变得愈发迫切，逐步被非洲各国领导人提上重要的议事日程。

一、非洲警察合作组织的诞生

与国际刑警组织和欧洲警察组织相比，非洲警察合作组织是一个年轻的区域性警务合作机构，其萌芽肇始于2013年。是年，国际刑警组织在阿尔及利亚召开第22届泛非洲区域研讨会，在此期间，创建非洲警察合作组织的构想被提出。2014年2月10日至11日，阿尔及利亚、安哥拉、贝宁、博茨瓦纳、布基纳法索、布隆迪、喀麦隆、乍得、科摩罗、刚果（布）、科特迪瓦、刚果民主共和国、吉布提、埃及、埃塞俄比亚、冈比亚、加纳、几内亚、肯尼亚、莱索托、马里、毛里塔尼亚、莫桑比克、纳米比亚、尼日尔、尼日利亚、卢旺达、撒哈拉共和国、索马里、塞舌尔、锡尔拉-塞拉利昂、南非、南苏丹、苏丹、坦桑尼亚、多哥、突尼斯、乌干达、赞比亚、津巴布韦等40个国家的警察首脑在阿尔及利亚首都阿尔及尔召开大会，发表了《阿尔及利亚宣言》，决定在非盟框架下成立一个非洲警务合作机制，称作“非洲警察合作组织”（The African Police Cooperation Organization · AFRIPOL），总部设在阿尔及利亚首都阿尔及尔。2014年6月，非洲联盟执行委员会在赤道几内亚马拉博召开第25届国家元首和政府首脑会议，通过了EX.CL/Dec.820（XXV）决议，批准了《阿尔及利亚宣言》，并要求非洲联盟委员会就非洲警察合作组织的后续工作作出安排，包括成立一个非洲警察合作组织筹备特设委员会，负责起草非洲警察合作组织章程（Statute of AFRIPOL）及相关法律文件。2015年12月，非洲警察首脑第二次会议在阿尔及利亚举行。会议认为，随着跨国犯罪的日益猖獗，警务合作与协作愈发迫切;而且，位于阿尔及利亚的非洲警察合作组织秘书处已经筹备完毕，可以随时开展工作。鉴于此，大会通过了特設委员会的报告，期待非洲警察合作组织尽早投入运行。2015年12月13日，非洲警察合作组织总部在阿尔及利亚首都阿尔及尔正式启用。2016年1月15日，特设委员会将报告呈交给在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行的第二次非洲防卫与安全首脑特别会议[Extraordinary Meeting of African Chiefs of Defense Staff and Heads of Safety and Security （STCDSS）]审议，会议批准了该报告，并提交给相关的非洲联盟部门批准。2017年1月22日，非盟第28届峰会在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行，并于1月30日通过了《非洲警察合作组织章程》[Statute of the African Union Mechanism for Police Cooperation （AFRIPOL）]。该章程第一章明确组织名称为 “The African Union Mechanism for Police Cooperation”，即非洲联盟警察合作组织，可以简称为非洲警察组织（AFRIPOL）。值得一提的是，有媒体在做国外警务报道时将该组织称为“非洲刑警组织”，这是不准确的。非洲警察合作组织向所有非盟成员国的警务、情报和安全机构敞开大门，根据非洲警察合作组织的官网数据，目前，除了萨赫拉维共和国因为其国际身份问题不是非洲警察组织成员外，其他非盟国家均是非洲警察组织的成员单位。

二、非洲警察合作组织的目标与职能

《非洲警察合作组织章程》规定非洲警察合作组织有如下目标：

1.在成员警察机构间建立战略层面、行动层面和战术层面的警察合作框架。

2.与各国、区域以及国际警察机构协作促进跨国犯罪的预防与调查。

3.建立非洲卓越中心（African Centers of Excellence），针对非洲大陆特有的犯罪形势有针对性地培训成员国的警察，提升其打防犯罪的能力。

4.在相关非盟政策实施框架下酝酿制定统一的非洲战略，打击跨国有组织犯罪、恐怖主义犯罪和网络犯罪。

5.加强与类似组织的合作，共同预防和打击跨国有组织犯罪。

6.在警务支持行动中加强各国警队间的协调工作。与警察战略支持小组（Strategic Support Group）一道或者在非盟领导的维和支持行动中发挥谋划、动员、部署以及管理等职能。

为了实现这些目标，在战略层面，非洲警察合作组织协助成员国警察机关建立国家、区域以及国际层面的合作框架;开展跨国有组织犯罪趋势的研究，制定非洲大陆预防犯罪的战略;协助成员国警察机构就警务问题达成非洲统一立场;通过增强成员国警察机构的组织、技术、战略、战术和行动能力来提升其警务效能。在战术和行动层面，非洲警察合作组织帮助成员国开展社区警务，调动公众参与预防和打击犯罪的积极性;促进成员国警察机构就开展联合巡逻和联合行动进行筹划、协调;帮助成员单位推广治理、管理以及尊重人权等方面的好的经验和举措;方便成员国之间的引渡和刑事司法互助事宜;促进信息和情报交换与共享以阻止、打击跨国有组织犯罪、恐怖主义犯罪和网络犯罪;并且开发适当的通信系统和数据库以促进各项合作和协调事务的顺利开展。

非洲警察合作组织在促进各成员国警察机构开展合作时恪守“不干预原则”，即非洲警察合作组织不干预各成员国的内部事务，尊重各成员国的国家主权和法律;“民主与法制原则”，即非洲警察合作组织尊重法制，一切行动遵守非盟及联合国的相关法律。非洲警察合作组织尊重警察伦理规范，在非盟的领导和政策框架下促进成员国警察机关的合作。

三、非洲警察合作组织的组织架构

非洲警察合作组织主要包括四个主要机构：非洲警察组织大会（General Assembly）; 指导委员会（Steering Committee）;秘书处（Secretariat）以及国家联络办（National Liaison Offices）。

非洲警察合作组织大会由各成员国的警察首脑组成，是非洲警察合作组织的领导和最为重要的议事机构。非洲警察合作组织大会负责制定非洲警察合作组织的政策、纲领以及战略并提交非盟相关政策机构审议批准，之后监督这些政策、纲领和战略的落实;起草预算草案、构想非洲警察合作组织架构，并提交非盟相应政策机构审议;通过相关程序提请修改《非洲警察合作组织章程》;通过防卫、治安与安全专业委员会（The Specialized Technical Committee on Defense， Safety and Security）这个非盟负责警务方面的领导机构向非盟相关政策机构提交年度工作报告，等等。

非洲警察合作组织大会的另一个重要职能是对大会的人事作出安排。非洲警察合作组织大会由五名成员组成，代表非盟的5个区域（东、西、南、北、中），包括主席1名、副主席3名、联络员1名。人员采取轮任制，任期2年，不可连任。进行表决时，非洲警察合作组织大会采用的是三分之二多数通过。2017年5月14日到16日，非洲警察合作组织第一次大会在阿尔及利亚首都阿尔及尔举行。阿尔及利亚国家安全局局长阿卜杜勒 ·加尼 ·哈米尔（Abdelghani Hamel）少将当选为非洲警察合作组织第一任主席，三位副主席分别由乌干达、尼日利亚和中非共和国的警务或安全官员担任。

非洲警察合作组织指导委员会由下列人员组成：非洲警察组织大会的5个成员;非盟和平与安全委员会专员（The Commissioner for Peace and Security of the African Union）;区域性警察局长合作组织（the Regional Police Chiefs Cooperation Organizations）成员单位的警察首脑以及非洲警察合作组织的执行干事（the Executive Director of Afripol）。指导委员会主任由现任非洲警察合作组织大会主席担任。进行表决时，非洲警察合作组织指导委员会采取简单多数的方式。

非洲警察合作组织秘书处是该组织的日常办事机构，秘书长由非洲警察合作组织执行干事担任。秘书处的工作人员按照非盟的人事制度进行招聘，其组织架构也同样依非盟的有关规定确立。秘书处秘书长经非洲警察合作组织指导委员会推荐，由非洲警察合作组织大会经按有关程序任命。秘书处主要负责非洲警察合作组织的日常管理和运营、会议安排、通信联络、实施非洲警察合作组织大会和指导委员会作出的决议;向非洲警察合作组织大会提交该组织的年度工作和财务报告;向非盟提交非洲警察合作组织工作报告，等等。

非洲警察合作组织国家联络办由各成员国依照本国法律建立，以确保非洲警察合作组织各项业务的顺利运行。

四、非洲警察合作组织的合作重心

非洲大陆面臨非常严重的犯罪问题。成立之初，非洲警察合作组织便把反恐、武器贩运、人口贩卖、毒品走私、涉野生动物犯罪以及环境犯罪等作为工作优先项。对于被指控犯有实施恐怖主义犯罪的嫌疑人，非洲警察合作组织在实施非洲逮捕证（the African Arrest Warrant）方面起到关键作用，有效地抑制了恐怖主义犯罪的蔓延。非洲警察合作组织建立多种机制，强化信息的实时分享，有效打击武器贩运。在打击人口贩卖方面，非洲警察合作组织强化各国间的信息和情报共享，并建立涵盖全非洲的相关数据库，助力打击人口贩卖。非洲警察合作组织还协调各成员国的警察和其他相关执法部门协力打击毒品犯罪、偷猎行为以及野生动物及动物制品的非法贸易。近年来，非洲的自然遗产被破坏严重，为此，非洲警察合作组织也进行了特别研究，制定打、防战略，重击涉自然遗产的环境犯罪。除了信息和情报共享、开展联合行动等，非洲警察合作组织还不断协调各国加强边境管控，强力打击跨国有组织犯罪。

2018年10月15日，非洲警察合作组织第二次大会在阿尔及尔召开，非盟和平与安全委员会专员斯梅尔·谢尔吉（Smail Chergui） 宣布，非洲警察合作组织将建立三个专案队，打击跨国犯罪、网络犯罪和恐怖主义与暴力极端犯罪。

非洲警察合作组织认识到，在全球化的时代，打击跨国有组织犯罪不仅需要非洲各国的联合，还要扩大“朋友圈”，不断加强与其他区域组织和国际组织的通力合作。在《非洲警察合作组织章程》第二十条，非洲警察合作组织就强调了这种国际合作的必要性和紧迫性：“1.为了完成使命，非洲警察合作组织应与国际刑警组织及其他相关组织通力合作;2.经非洲警察合作组织大会批准，非洲警察合作组织应与类似的政府间组织和国际组织建立联系，进行协作，以增强其完成既定使命的能力。在非洲警察合作组织第二次大会上，非盟和平与安全委员会专员斯梅尔·谢尔吉宣布：2019年1月，非洲警察合作组织将和国际刑警组织签署合作协议，以强化打击恐怖主义犯罪和跨国有组织犯罪。是月，国际刑警组织秘书长于尔根·斯托克（Jgren Stock）与非盟和平与安全委员会专员斯梅尔·谢吉（Smail Chergui）代表两个组织签订情报共享协议，以合力打击恐怖主义和有组织犯罪。根据协议，非洲警察合作组织可以使用国际刑警组织的盗失机动车和盗失旅行证件数据库。此外，非洲警察合作组织秘书处还可以通过国际刑警组织警察通讯网络 I-24/7与国际刑警组织非洲地区的国家中心局交换信息。2019年10月，在第三次非洲警察合作组织大会的发言中，国际刑警组织秘书长于尔根·斯托克再次强调与非洲警察组织强化合作，提升非洲国家的执法能力建设，共同打击有组织犯罪。

（责任编辑：冯苗苗）