我国档案机构评估演变过程及特点分析

马双双

摘要：档案机构评估是档案事业发展到一定阶段的产物。梳理我国档案机构评估的历史演变过程，总结其规律和特点，对探索我国档案机构评估未来的良性发展具有重要的现实意义和学理意义。我国档案机构评估实践，迄今为止，已经走过了近四十年的探索历程，总结不同时期的档案机构评估过程，可将其划分为20世纪80年代的档案管理升级、20世纪90年代的档案目标管理和21世纪初期的档案事业综合评估三个阶段，每一阶段的档案机构评估活动呈现出各自特点，从中可揭示出我国档案机构评估的总体演变特征。

关键词：档案机构；档案工作；档案机构评估

分类号：G270

The Evolution Process and Characteristics of Archives Institutions Assessment in China

Ma Shuangshuang

（School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001）

Abstract：Assessment of archives institutions is the product of the development of archives in a certain stage. It is of great practical and theoretical significance to sort out the historical evolution process of archives institutions in China and summarize its assessment rules and characteristics for exploring the benign development of the evaluation of archives institutions in China in the future. The practice of assessment of archival institutions in China has gone through nearly 40 years. Summarizing the process of archives institutions assessment in different periods， we can divide three stages： the upgrading management of archives in the 1980s， the target management of archives in the 1990s， and the comprehensive assessment of archives undertakings in the early 21st century， archives institutions assessment in each stage shows their own characteristics， which can reveal the overall evolution characteristics of archives institutions assessment in China.

Keywords：Archives Institutions； Archival Work； Archives Institutions Assessment

1引言

作為档案事业发展到一定阶段的产物，档案机构评估是评估主体依据一定的评估标准和指标体系，运用一定的评估方法，依照规范的评估流程，系统地评价档案机构各项管理工作发展质量和水平，以此判定评估客体是否达到了评估目的的活动。档案管理实践中所进行的档案工作升级、档案工作目标管理、综合档案馆测评或业务建设评价、档案机构人员考核等，均属于档案机构评估的范畴。

我国的档案机构评估实践可以追溯到20世纪80年代，迄今已走过了近40年的探索历程，但现有研究成果多集中在某一类机构的评估上，鲜有从宏观视角、以横向的历史观去归纳和总结档案机构评估的演变过程和规律。因此，本文拟从历史主义的宏观视角去梳理和挖掘档案机构评估的演变过程及特点，为未来的档案机构评估提供研究基础。

2档案机构评估演变过程

总结不同时期档案机构评估的过程、主要内容和形式，发现我国档案机构评估可划分为20世纪80年代的档案管理升级、20世纪90年代的档案目标管理和21世纪初期的档案事业评估三个阶段。由于我国档案机构评估形式多样、分布广泛，而国家档案局颁发的国家层面的法规制度具有引导性，因此，本文对档案机构评估历史发展脉络主线的梳理将以国家档案局开展的评估活动为主，地方和其他行业开展的评估活动为辅。

2.1档案管理升级演变过程及特点

（1）档案管理升级活动的发展

第一，企业档案管理的升级活动。为了与企业升级节奏相契合，1987年7月9日，国家档案局颁布了《关于印发<企业档案管理升级试行办法>的通知》，要求“在企业升级工作中，把企业档案管理作为企业升级考查的重要内容”[1]。随后，浙江、北京等省市开始开展相关的企业档案管理升级活动。

第二，科学技术事业单位档案管理升级活动。十一届三中全会以后，国家呼吁发展科学技术，科学技术事业单位发展受到重视。根据科学技术单位档案工作特点，1991年5月28日，国家档案局、国家科委、建设部专门联合下发《科学技术事业单位档案管理升级办法》[2]，要求在县级以上的科研、设计事业单位开展档案管理达标升级活动，其评估涉及的行业包含能源、水利电力、海洋、建筑材料工业、医药卫生、气象等。

第三，中央、国家机关开展档案工作达标升级活动。为进一步提高我国档案工作整体水平，1992年 5月28日，国家档案局印发《国家档案局关于在中央、国家机关开展档案工作达标升级活动的通知》[3]。在此次档案工作达标升级活动中，将行政管理和法规制约相结合的档案管理方式是中央、国家机关的一次重大改革。

第四，中央、省、自治区、直辖市和计划单列市国家综合档案馆考评定级活动。为了加强省级以上和计划单列市国家综合档案馆的管理，1992年12月10日，国家档案局发布《中央、省、自治区、直辖市和计划单列市国家综合档案馆考评定级试行办法》[4]。与其他行业和部门的档案管理升级活动的发展前景不同的是，我国省级以上和计划单列市国家综合档案馆的档案机构评估以此为始，在以后的发展过程中，国家综合档案馆评估的主线也愈发清晰。

（2）档案管理升级活动的内容和特点分析

笔者运用文本分析法，梳理了这一时期档案管理升级活动法规的内容（如表1所示）。

由表1可知，档案管理升级的评估主体是国家档案局，评估客体是不同行业和部门的组织，内容倾向于建设性评估，即注重资源投入与管理，档案信息资源开发与利用在评估中所占比例较小。

这一时期，档案管理升级活动的实施主体由企业转向科技事业单位，再到中央、国家机关，最后向中央、省、自治区、直辖市和计划单列市国家综合档案馆扩展和延伸（如图1所示）。评估对象之所以按这样的顺序扩展，结合历史背景，可能存在以下原因：首先，企业是国民经济发展较为活跃的组成部分，企业档案作为企业重要资产，在企业管理中发挥不可替代的作用，企业升级带动了企业档案升级，所以档案管理升级活动率先兴起于企业；其次，科技档案和企业档案具有一定的交集，因此，企业档案管理升级活动暂停以后，科技事业单位承其衣钵，继续开展升级活动；最后，企业和科技事业单位的档案管理升级积累了丰富的经验，档案管理升级活动逐渐扩展到覆盖范围更广、数量更多的中央和国家机关档案馆与馆藏更为丰富、评估指标更难确立的国家综合档案馆。由此，全国范围内档案管理升级活动的开展，呈现出由点到面、自下而上的覆盖特点。

2.2档案目标管理演变过程及特点

（1）档案目标管理活动的发展

第一，中央和国家机关档案工作目标管理考评活动。1993年，我国档案管理的定级升级活动改为档案工作目标管理考评活动。1994年5月，国家档案局发布《关于在中央和国家机关全面开展档案工作目标管理考评活动的通知》，由国家档案局机关档案工作处负责对中央和国家机关开展档案工作目标管理考评活动。随后，上海（1995年）、重庆（2001年）等地依据国家档案局文件颁布地方机关档案目标管理规章开展活动，并取得了相应的成绩。

第二，省级和副省级市、计划单列市档案馆开展的目标管理考评活动。1992年，国家在中央、省、自治区、直辖市和计划单列市国家综合档案馆开展升级管理活动，取得了一定的成绩。档案机构升级活动转变为目标管理活动后，在中央、国家机关目标管理活动经验积累的基础上，1995年1月3日，国家档案局颁布《关于在省级和副省级市、计划单列市档案馆开展目标管理考评活动的通知》[5]，1992年颁布的《中央、省、自治区、直辖市和计划单列市国家综合档案馆考评定级试行办法》随之废止。

第三，科技事业单位档案工作目标管理考评定级活动。为了进一步提高科技事业单位档案管理工作的整体建设水平和档案信息资源开发的能力，1995年3月，国家档案局在北京召开科技事业单位档案管理工作会议，下发了三年内（1995—1997）全面开展目标管理考评定级活动的通知。鉴于前期取得的成绩，考评依据将继续遵照执行1991年的《科学技术事业单位档案管理升级办法》[6][7][8]。

第四，企业档案工作目标管理考评活动。企业档案管理升级活动虽然暂停了，但企业档案作为国有资产重要组成部分的事实没有改变。因此，时隔五年后，1996年3月25日，国家档案局印发了《企业档案工作目标管理办法》的通知[9]，在全国范围内开展企业档案工作目标管理考评活动。

第五，其他评估主体开展的有关档案目标管理活动。例如，1996年12月25日中组部颁布《干部人事档案工作目标管理考评标准》后，天津、保定、南京玄武、绍兴等区市陆续号召开展人事档案工作目标管理活动；自1997年5月27日《城市建设档案馆目标管理考评办法》颁布后，云南、吉林等省份的城市和地區城建档案馆依照该办法开展评估活动。

（2）档案目标管理活动的内容和特点分析

笔者运用内容分析法，对以上四个由国家档案局作为颁布或参与主体的法规进行文本挖掘，总结了这一时期档案目标管理活动的主要内容和整体的评估状况（如表2所示）。

由表2可知，档案目标管理时期的评估主体依旧以国家档案局和地方档案行政管理部门为主；评估客体为中央、国家机关，省级、副省级市和计划单列市综合档案馆，科技事业单位以及各类企业；评估内容集中在组织建设、基础设施建设、基本的业务建设以及开发利用等绩效管理评估上。

这一时期，首先，档案工作目标管理继承了档案管理升级的部分评估管理经验，如主要的实施参与主体依旧是中央国家机关、综合档案馆、科技事业单位和企业（如图2所示），科技事业单位档案工作目标管理考评定级标准继续参考1991年的档案管理升级标准。其次，在评估时间上，较之档案管理升级有时间间隔年的特点，档案目标管理活动的主体参与时间非常紧凑。我国在1993年经历了第三次政府机构改革，因此，中央、国家机关率先步入目标管理的步伐；1995年，省级和副省级市、计划单列市档案馆及科技事业单位、企业等参与主体先后开展，一方面，体现出根据以往经验的积累，整体上各行各业对档案管理有所重视，要争优创先，另一方面，也反映出为提高档案管理水平，在国家发展活力的感召下，档案机构对新事物接受速度也更快。

2.3档案事业综合评估演变过程及特点

（1）档案事业综合评估的发展

第一，档案事业发展综合评估。该工作首先在地区实践发展层面开展，2003年江苏省连云港市开展档案事业“十五”计划中期评估[10]；2005年浙江省嘉兴市等11个市开展“十五”期间档案事业发展评估工作[11]；2006年河北省档案局制定了《河北省市、县档案事业发展综合评估调查细则》[12]，这批开展档案事业发展综合评估的省份分布在东部、北部、南部地区，其丰富的地方实践经验，为全国范围内的评估做了良好的示范作用。在广泛调研的基础上，2007年3月7日，国家档案局、中央档案馆联合下发了《关于开展档案事业发展综合评估工作的通知》，制定了《档案事业发展综合评估办法》[13]，拉开了我国档案事业综合评估的序幕。

第二，市、县级国家综合档案馆测评。2004年9月1日，中央文明委员会印发的关于《全国文明城市测评体系》（以下简称《体系》）的通知中含有对市、区档案馆等级要求。2008年，为了配合市、区综合档案馆定级服务于全国文明城市创建活动的要求，国家档案局办公室颁发了《市、县级国家综合档案馆测评办法》，提出开展本地区市、县级国家综合档案馆的测评工作。

第三，数字档案馆（室）建设评价。进入信息化时代，数字档案馆（室）发展迅速，2014年，国家档案局办公室印发关于《数字档案馆系统测试办法》的通知，推动了全国数字档案馆事业的可持续发展，是国家层面开展数字档案馆评估的开端。2016年，国家档案局办公室又颁布《数字档案室建设评价办法》[14]，目的是实现机关档案工作在数字时代的顺利转换。地方层面，江苏（2012年）、浙江（2015年）等发达地区档案局也相继开展了数字档案室建设评估活动。

第四，副省级以上综合档案馆业务建设评价。为了落实“十三五”规划提出的“完善档案事业发展规划实施和评估机制，创新档案馆（室）业务绩效考核评估制度”的要求，2017年10月13日，国家档案局印发《国家档案局关于开展副省级以上综合档案馆业务建设评价工作的通知》，在2018年5—11月对全国47个副省级以上国家综合档案馆于2013—2017年业务建设情况进行了评价[15]。地方层面，2018年，浙江省[16]、宁夏回族自治区[17]等地结合国家层面的通知和当前业务工作实际，制定了相应的市县级国家综合档案馆业务建设评价办法。

第五，其他地区和不同类型的档案机构评估。例如，在档案信息化建设评估方面，浙江省档案局在2008年开展全省59个综合档案馆的信息化评估工作[18]、辽宁省有14个市档案局（馆）参评2008年度市级档案局（馆）信息化建设评估[19]，这项评估依旧会是未来档案事业发展的重要内容；在档案安全评估活动方面，河南省出台《河南省各级档案馆档案安全评估办法》[20]、国家档案局办公室印发《档案馆安全风险评估指标体系》[21]；在档案工作年度评估活动方面，广东省在2009年调整了省直单位档案工作评估等级标准，规定三年进行一次对省直单位的档案工作评估，甘肃省档案局印发了《<省直机关事业单位2017年度档案工作考核评分标准>的通知》。此外，江苏省的无锡市、江阴市也开展了相应实践。

（2）档案事业综合评估的内容和特点分析

笔者运用内容分析法，对以上四项法规的内容（数字档案馆（室）评估以数字档案馆评估为例）进行了解读（如表3所示）。

由表3可知，档案事业综合评估时期的评估主体主要为国家档案局；评估客体除档案事业发展综合评估是以各地档案事业整体的发展为评估对象外，其他三项评估对象均主要是针对综合档案馆而言的，对综合档案馆的评估是现代评估的焦点和未来的趋势；评估内容集中在组织建设、基础设施以及开发利用等方面，侧重于绩效评估。

这一时期，首先，档案机构评估对象在不断调整。档案事业综合评估阶段（如图3所示），国家提倡为企业、中央国家机关减负，中央层面减少了对这两种档案机构的评估活动；随着国家对科技事业单位企业化管理的改革，国家层面科技事业单位的档案评估活动也逐渐淡出历史舞台；而综合档案馆作为存储档案的专门机构，则成为档案机构评估活动的重点，不定期开展评估活动。其次，地方层面的档案机构评估活动日渐活跃。江苏、浙江、湖北、辽宁等部分省市延续了在企业、机关事业单位、综合档案馆等不同类型机构开展档案评估的传统。最后，档案机构评估内容不断扩展，即由传统的基础设施、业务建设评估逐渐向档案信息化建设、档案安全评估、数字档案馆（室）评估等方面拓展。

3檔案机构评估的总体演变特征

我国档案机构评估已经走过了近40年的探索历程，从总体上看，可将我国档案机构评估发展历程的特点可概括为以下四点。

第一，档案机构评估呈现出明显的政治属性。我国档案机构评估发展受国家政治环境和政策因素的影响较大，无论是早期的档案管理升级、档案目标管理、档案工作定级考评，还是现代的档案事业综合评估，无不带有国家政策引导的深深烙印，档案机构评估活动表现出较为明显的单一型政府主导的政治属性。这种单一的档案机构评估主体的优势不言而喻，组织者能够有效地集中人员开展评估活动，但是其弊端也显而易见，单一的评估主体缺乏活力和创造性，难以激发整体的档案机构评估氛围。

第二，我国档案机构评估研究对象不断拓展和评估内容逐渐多样化。一方面，早期我国档案机构评估对象的主线有科技事业单位、中央国家机关、企业、国家综合档案馆，进入新世纪以后，我国档案机构评估对象开始从传统的档案机构向城建档案馆、数字档案馆等专业和新型档案存储机构延伸，而且除中央开展的档案机构评估主线外，地方上不同地区和行业的档案机构，根据自身发展现状，也开展了类型多样、分布广泛的评估活动，档案机构评估对象的分布范围整体上呈现出由点到面、逐步推进、全面覆盖的特点。另一方面，档案机构评估的内容从传统的基础设施建设、业务建设、开发利用评估逐渐扩展到档案信息化建设、档案安全、新农村建设、档案年度评估等方面，体现出更加多样化的特征。

第三，我国档案机构评估研究总体上呈现出以综合评估为主，专项评估（或称单项评估）为辅的发展趋势。档案机构综合评估是把评估对象视为一个整体，对其方方面面进行的评估，如档案事业综合发展评估、综合档案馆测评等；档案机构专项评估，是对其客体所包含的某一要素进行评估，如档案资源建设评估、档案机构人员考核、档案机构服务质量评估等。21世纪以前的档案机构评估内容主要集中在组织建设、基础设施建设以及开发利用等方方面面的综合评估，进入新世纪以来，档案机构评估对象较为聚焦，对评估对象的揭示在延续综合性评估特色的基础上，强调档案机构某一要素进行的专项评估，如档案信息化建设评估、档案安全评估、档案机构服务能力评估等，专项评估崭露头角，逐渐兴起。

第四，档案机构评估的顺利发展离不开评估所需要的稳定、和谐的社会和经济环境。改革开放以后，社会和经济氛围活跃，新思想、新技术不断更新，为档案机构评估的发展培育了土壤。档案机构评估走过了近四十年的评估探索历程，每一评估阶段的发展不是此消彼长的关系，实际上，不同类型的评估在不同的发展阶段，其在实践实施和学术研究中的角色并未完全消失，档案机构评估是为适应时代的发展和档案事业的发展而做的适时调整，不同类型的评估在不同的发展阶段都发挥着重要的引导和督促作用。

*本文系国家档案局科技项目“国家综合档案馆公共服务能力评估指标体系构建及实证研究”（项目编号：2018-R-006）与河南省哲学社会科学规划项目“河南省各级综合档案馆公共服务能力评估及提升策略研究”（项目编号： 2018BZH008）阶段性研究成果。

注释与参考文献

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[15]副省级以上综合档案馆业务建设评价工作拉开帷幕[EB/OL].[2019-11-23]. http：//www.saac.gov.cn/daj/ywgzdt/201809/2a90ed75c40443ed977174af6d4ed167.shtml.

[16]浙江省檔案局关于印发《浙江省市县级国家综合档案馆业务建设评价办法》的通知[EB/OL].[2019- 11- 23].http：//www.zjda.gov.cn/art/2018/8/17/art_1378509_ 20919500.html.

[17]宁夏启动市县级档案馆业务建设评价工作[EB/OL].[2019-2-26].http：//daj. anshun.gov.cn/gzdt/xydt/201808/t20180817_3527057.html.

[18]2008年全省综合档案馆信息化评估工作顺利结束[EB/OL].[2019-2-25].http：//www.zjda.gov.cn/art/2009/5/31/art_1378485_14350919.html.

[19]李映天.2008年度辽宁市级档案局（馆）信息化建设评估结果揭晓[J].兰台世界，2009（5）：10.

[20]国家档案局.中国档案年鉴2013[M].北京：中国文史出版社.2013：129.

[21]国家档案局办公室关于印发《档案馆安全风险评估指标体系》的通知[EB/ OL].[2019-11-26].http：//www.zjda.gov.cn/art/2018/8/17/art_1378509_20919500.html.