对确认无效之诉不受起诉期限限制的理性思考

王克先 吕凯利

摘 要：确认无效之诉是指公民、法人、其他组织主张行政行为具有重大且明显违法情形，请求人民法院判决确认行政行为自始无效的诉讼。理论上，行政行为确认无效之诉不受起诉期限限制几乎已成定论。有人认为，2018年《行政诉讼法司法解释》“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉”的规定间接表达了确认无效诉请不受起诉期限约束。但是司法实践中各地法院的理解仍然不一，特别是最高人民法院对确认无效之诉起诉期限的裁判多样性，给人们带来了困惑。确认无效之诉一概不受起诉期限限制，固然有其理论基础，但是无效行政行为随着时间流逝会产生其他值得法律保护的法律关系，如果时过境迁又旧事重提，将对业已稳定的社会秩序造成混乱。而在司法实践中有的人为规避起诉期限，一来就提要求确认行政行为无效，如一概予以受理，即使最后其诉讼请求得不到法院的支持，也已经浪费了司法资源。再则，确认行政行为无效首先是由原告申请而启动，而不是由法院依职权作出，可见法律关注的无效行政行为损害是原告利益，而不是国家利益、公共利益。原告是对自己利益最关心的人，故確认无效诉讼规定起诉期限何尝不可。

关键词：确认无效之诉;不受起诉期限限制

一、行政诉讼起诉期限

起诉期限是指公民、法人、其他组织不服某一行政行为向法院请求司法救济的法定期限，如无正当理由超过起诉期限，则丧失获得法律救济的权利。起诉期限对促使当事人及时行使权利，维护行政法律关系的稳定具有重要意义。

二、无效行政行为

无效行政行为是指存在重大且明显违法的行政行为。无效行政行为必须同时具有重大违法和明显违法，重大是指行政行为的实施将给公民、法人、其他组织的合法权益带来重大影响;明显是指一般正常的理智的人均可轻易对行政行为的违法性作出肯定判断。无效行政行为具有如下特征：（1）自始无效，该行政行为自作出之时起就没有法律约束力;（2）当然无效，该行政行为无效是由于行政行为本来就无效，并非法院确认而导致;（3）绝对无效，该行政行为一旦被法院确认无效，如同从来没有过。

三、行政诉讼确认无效诉讼制度的产生和演变

行政行为确认无效之诉是指公民、法人、其他组织主张行政行为具有重大且明显违法情形，请求人民法院判决确认行政行为自始无效的诉讼。

确认行政行为无效须经行政诉讼程序，前提是有确认无效诉讼制度。我国的确认无效诉讼制度有一个从无到有，再到比较完备的过程。

1. 1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》并无确认无效诉讼制度。

2. 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释﹝2000﹞8号，自2000年3月10日起施行，下称2000年《行政诉讼法司法解释》）第五十七条第二款①首次规定了确认无效诉讼制度。

3. 自2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》（下称新《行政诉讼法》）第七十五条②将2000年《行政诉讼法司法解释》第五十七条第二款第（三）项的要旨吸纳到新《行政诉讼法》第七十五条，上升到法律层面。规定“重大且明显违法”为确认无效行政行为的标准，并列举了无效行政行为二种具体情形：“实施主体不具有行政主体资格”、“没有依据”。

4. 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号，自2015年5月1日起施行，下称2015年《行政诉讼法司法解释》）第二条规定“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：……（四）请求判决确认行政行为无效;……”。第十五条第二款规定“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”。

5. 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，自2018年2月8日起施行，下称2018年《行政诉讼法司法解释》）第九十九条③将重大且明显违法的情形进一步列举，又明确了无效行政行为二种具体情形：“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”、“行政行为的内容客观上不可能实施”，并规定了兜底条款，打消了人们对行政行为限于“实施主体不具有行政主体资格”、“没有依据”这二种情形才能确认无效的误解。第九十四条第一款④则完善了确认无效诉讼制度的程序。

四、行政行为确认无效之诉起诉期限的争论

虽然法律和司法解释很早有了无效行政行为的概念，司法解释在对非诉行政执行及对基础行为的审查中也采用了“重大且明显”的无效标准，如：2000年《行政诉讼法司法解释》第九十五条对非诉行政行为审查以是否“重大且明显”违法为标准，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（2009年）第七条对被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书审查采用的也以是否“重大且明显”违法为标准;后这一标准被《中华人民共和国行政强制法》（2012年）第五十八条所吸收。虽2000年《行政诉讼法司法解释》就已规定了确认无效诉讼制度，但直至2015年5月1日，确认无效诉讼并未进入行政诉讼日常程序，故确认无效之诉起诉期限尚不成为问题。

有人认为，2018年《行政诉讼法司法解释》第九十四条第二款“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉”的规定间接表达了确认无效诉请不受起诉期限约束。确实，2018年《行政诉讼法司法解释》施行后，确认行政行为无效诉讼成井喷式增加。

理论上，行政行为确认无效之诉不受起诉期限限制几成定论，因最高人民法院行政审判庭的权威，此类文章或书籍中影响最大的要数最高人民法院行政审判庭编著《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，该书认为“确认无效诉讼与撤销诉讼的重大差别就在于确认无效没有起诉期限的限制，而撤销诉讼存在起诉期限的限制”⑤，对确认无效之诉不受起诉期限限制几乎是一锤定音。

最高人民法院2018年9月10日《关于完善确认行政行为无效案件制度设计破解审理困境的建议的答复——对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》中也认为“……我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。……无效行政行为的根本特征是自始无效，……一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种‘确定力’”。

但各地法院的理解和做法仍然不一，特别是最高人民法院关于行政行为确认无效起诉期限的裁判的多样性，给人们带来了困惑。

五、2018年前最高人民法院关于行政行为确认无效之诉的裁判

虽然新《行政诉讼法》确立了确认无效诉讼制度，但2018年《行政诉讼法司法解释》施行前最高人民法院的裁判几乎不支持确认无效之诉不受起诉期限约束。比较典型有：

（一）滥用诉权说

滥用诉权说认为，根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定，属于滥用诉权。

如：最高人民法院審理的再审申请人郭家新等99人与被申请人淄博市博山区人民政府解除聘任关系一案，2016年9月26日作出（2016）最高法行申2233号行政裁定，认为：“再审申请人主张无效的行政行为自始无效，不能适用起诉期限的规定。……虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定，并不无滥用诉权之嫌疑”。

（二）没有依据说

没有依据说认为，行政诉讼法及司法解释中均没有明确规定确认无效之诉不适用起诉期限的依据。

如：最高人民法院审理的再审申请人王永生、陈秀英与被申请人广东省雷州市人民政府收回宅基地使用权一案，于2017年11月28日作出（2017）最高法行申6717号行政裁定，认为“王永生、陈秀英主张本案系确认无效之诉，不受起诉期限的限制。但是，无论修改前的、还是修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，均无确认无效之诉不受起诉期限限制的规定，其主张没有法律根据”。据检索持此类理由的裁判为多，因相关裁判文书较多，不一一列出。

六、2018年度最高人民法院关于行政行为确认无效之诉的裁判

2019年5月12日，在《中国裁判文书网》输入关键词：行政案件、2018、最高法院、无效行政行为、起诉期限进行搜索，显示案件27件，另行搜索到1件，共计28件，经阅读，剔除与确认无效之诉无关的11件，其余17件可分为确认无效之诉不受起诉期限限制与受起诉期限限制二类：

（一）确认无效之诉不受起诉期限的限制（7个案件）

确认无效之诉不受起诉期限的限制采用了自始无效说，自始无效说从无效行政行为的性质出发，否定起诉期限在确认无效之诉的适用。

如：最高人民法院审理的再审申请人张起与被申请人内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府征收决定一案，于2018年8月1日作出（2018）最高法行申2488号行政裁定，认为“重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制……人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限的限制”。最高人民法院（2018）最高法行申2489号、（2018）最高法行申2496号等2个案件的裁判理由与（2018）最高法行申2488号案件的裁判理由完全相同，即这3个案件认为确认无效之诉不受起诉期限的限制。

而最高人民法院（2018）最高法行申293号、（2018）最高法行申550号、（2018）最高法行申2243号行政裁定认为涉案行政行为不存在重大且明显违法情形，应适用起诉期限。最高人民法院审理的再审申请人上海泰瑞物业发展公司诉被申请人上海市静安区人民政府行政复议不予受理一案，于2018年12月27日作出（2018）最高法行申8971号行政裁定，认为“再审申请人主张有关案涉行政许可行为自始无效，不能适用起诉期限，……所谓无效行政行为应具备‘行政行为实施主体不具有行政主体资格，或减损权利、增加义务的行政行为没有法律规范依据，或行政行为的内容客观上不可能实施’等‘重大且明显违法情形’，而案涉行政许可行为尚不具备上述情形，故该主张不能成立”。

换言之，如果涉案行政行为存在重大且明显违法情形则认定行政行为无效，故这4个案件也是否定起诉期限的适用。

（二）确认无效之诉受起诉期限的限制（10个案件）

最高人民法院下列裁判认为确认无效之诉亦受起诉期限的限制，但理由有所不同：

1. 没有依据说（8个案件）

没有依据说认为，当事人主张无效行政行为不受起诉期限的限制，没有法律依据。

最高人民法院审理的再审申请人徐谷昌因诉被申请人常德市人民政府、原审第三人常德市西洞庭管理区管理委员会土地行政征收一案，于2018年9月30日作出（2018）最高法行申7700号行政裁定，认为“徐谷昌主张无效行政行为不受起诉期限的限制，没有法律依据，本院不予支持”。最高人民法院（2018）最高法行申7702号、（2018）最高法行申7705号、（2018）最高法行申7706号、（2018）最高法行申7708号、（2018）最高法行申7709号等5个案件的裁判理由则与（2018）最高法行申7700号案件的裁判理由完全相同。

最高人民法院2018年10月31日作出的（2017）最高法行申2583号行政裁定，认为“申请人申请再审主张其起诉请求确认具体行政行为无效，无效的具体行政行为自始无效，其起诉不受《中华人民共和国行政诉讼法》规定的相应起诉时效的限制，申请人的该项请求没有法律依据，本院不予支持”;（2018）最高法行申6303号行政裁定认为“再审申请人以无效行政行为不受起诉期限限制为由申请再审，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持”，均持没有法律依据说。

2. 理由不成立说（1个案件）

理由不成立说应是没有依据说的另一种说法，认为确认无效之诉不适用起诉期限的理由不成立，肯定起诉期限的适用。

最高人民法院审理的再审申请人章金云诉被申请人长兴县人民政府、长兴县国土资源局安置补偿行政协议一案，2018年11月28日作出（2018）最高法行申8648号行政裁定，认为“再审申请人……认为提起无效之诉不受诉讼时效限制没有超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持”。

3. 履责之诉不适用说（1个案件）

最高人民法院审理的再审申请人赵良珍诉被申请人江苏省镇江市镇江新区管理委员会不履行法定职责一案，于2018年12月25日作出（2018）最高法行申10675号行政裁定，认为“本案系行政履责之诉，再审申请人有关起诉期限不对无效行政行为发生效力的主张并不能对应、适用于本案”。

七、结语

2018年《行政诉讼法司法解释》施行前的裁判几乎不支持确认无效之诉不受起诉期限约束，2018年《行政诉讼法司法解释》施行后，最高人民法院的裁判对无效行政行为是否适用起诉期限仍然不统一，从裁判文书的数量看不适用起诉期限的裁判略多。

确认无效之诉一概不受起诉期限限制，虽然有其理论基础，但是虽然行政行为无效，随着时间流逝会产生其他值得法律保护的法律关系，如果时过境迁又旧事重提，将对已经稳定的社会秩序造成混乱。

而在司法实践中有的人为规避起诉期限，一来就提要求确认行政行为无效，如一概予以受理，即使最后其诉讼请求得不到支持，已经浪费了司法资源。

再则，确认行政行为无效首先是由原告申请而启动，而不是由法院依职权启动，可见法律关注的无效行政行为损害的是原告利益，而不是国家利益、公共利益。原告是对自己利益最关心的人，故确认无效诉讼规定一定的起诉期限何尝不可。

笔者倾向于请求确认行政行为无效应于适当期间内提起，以维护社会秩序的稳定。参考《行政诉讼法》起诉期限和《民法总则》诉讼时效的规定，建议对无效行政行为的起诉期限作出规定：

行政机关作出行政行为时明确告知起诉期限的，起诉期限为六个月;行政机关作出行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过三年。

注 释：

① 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”。

② 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。

③ 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条： “有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格;（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;（三）行政行为的内容客观上不可能实施;（四）其他重大且明显违法的情形”。

④ 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”。

⑤ 最高人民法院行政审判庭：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社，2018年4月第1版，第438页。

参考文献：

[1] 《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年10月1日起施行;2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修改，自2015年5月1日起施行;2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议第二次修改）.

[2] 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号，自2000年3月10日起施行）.

[3] 《最高人民法院關于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号，自2015年5月1日起施行，2018年2月8日废止）.

[4] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，自2018年2月8日起施行）.

[5] 最高人民法院行政审判庭：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社，2018年4月第1版.

[6] 最高人民法院（2016）最高法行申2233号行政裁定书.

[7] 最高人民法院（2017）最高法行申6717号行政裁定书.

[8] 最高人民法院（2018）最高法行申2488号行政裁定书.

[9] 最高人民法院（2018）最高法行申8648号行政裁定书.

[10] 最高人民法院（2018）最高法行申10675号行政裁定书.