加快建立中国特色现代财政制度探析

袁良天

摘 要：党的十八大以来，我国启动了新一轮财政改革。党的十九大还就深化财政改革作出了进一步部署。党的十九大以后的财政改革，将加快提高财政质量，加快建设有中国特色现代财政体系。因此，分析和研究加快建立具有中国特色的现代财政制度的特点、过程和思路具有重要意义。

关键词：中国特色现代财政制度;特点;过程;思路

党的十八大以来，我国启动了新一轮财政改革。党的十九大还就深化财政改革作出进一步部署。党的十九大以后的财政改革，将加快提高财政质量，加快建设有中国特色的现代财政制度。下面就建立具有中国特色的现代财政制度的特点、过程和思路进行具体分析。

一、建立中国特色现代财政制度的特点

党的十八大提出推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体部署和具体要求，提出了全面深化改革的目标，即到2020年初步实现国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，财政被定位为国家治理的基础和重要支柱。也就是说，财政改革要服务于国家整体改革的目标，即服务于国家治理体系和治理能力的现代化。那么，财政就要做系统性的改革，其着力点是国家发展的基础和支柱的作用。围绕发挥这个作用，财政改革就要制定新的目标，其核心就是新的财政制度体系能够促进国家治理体系和治理能力的现代化。十九大再次提出加快建立现代财政制度的主要动因：第一，“两个一百年”奋斗目标的时间表又提前了;第二，十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”;第三，通过建立中国特色现代财政制度，更好地发挥税收手段，调整收入分配，调整产业结构。在这样的动力下，新一轮财政改革的目标是建立中国特色现代财政制度。因此，中国特色现代财政制度应具备三个特点：

（一）预算规范透明

现代财政制度在预算上是规范透明。规范透明是有针对性的，是针对以前支出的不规范、随意性较大的预算制度而言。所谓规范，即三方面：一方面，收支行为的规范，收和支都要有相应的法律法规为依据。在具体税收和非税收入方面，行为上必须依照法规来征收。支出上也必须遵照法规来支出，支出的行为还须按照预算的编制来进行;二方面，财政支出要有合理的标准，就要与所提供的公共产品要求匹配的支出;三方面，又要与财政资源及财政收入的状况相吻合，即标准上的规范。所谓透明，即财政的所有活动，应向社会公众公开。特别是指依法公开。要根据预算法的要求公开。具体的有三方面的公开：一指的是财政的有关制度、政策、法律都要向社会公众公开。不仅是在媒体向社会公众公开，同时还要组织宣传活动，让财政上的各种信息通过各种宣传方式，让各种信息让公众、企业知晓。二指的是财政的所有总量数据要公开，收支的结构要公开。财政现有的四本预算，即包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。每年都有一定的收支，其收支的总量，各级政府的收支总量必须向社会公开。收支的结构也要公开。比如一般公共预算，要按各个税种、按各个非税收入的科目向社会公开。同时，按区域的角度，把区域分布结构也要公开。中央财政把它的转移支付公开到给各个省是多少。三指的是财政支出的结果要公开。结果公开，指的是财政支出给社会给人民带来了什么。这要向社会公众做交代，中央财政把一些重要项目支出绩效评价结果向社会公众公开。这就起到让社会公众知道，我这个资金使用带来了什么。

（二）税制利于社会公平

税制上是有利于社会公平，能够发挥结构调整作用的税制。所谓有利于社会公平，包括两个层次：一是的税制要量能课税，即税收本身是为了公共产品，筹措收入。要向不同收入主体征税，按谁的收入多就多缴税，谁的收入少就少缴税。这个原则是符合社会公平规则的。在一个国家，谁的收入多，实际上，等于占用公共资源多一些，他就应该多缴税。反之，谁的收入少，可能占用公共资源少一些，他就应该少缴税。这就有利于社会公平。二是课税制度是带有收入调节功能的。收入调节功能是把一些不合理或一些占用资源比例关系不匹配的收入要课税。

（三）财力与事权相匹配

财政体制上是各级政府财力与事权相匹配的财政体制。各级政府（包括中央政府、省、市、县、乡镇）财力与事权都应该相匹配，做到财力与其承担的公共服务的职责要相对应，就是钱与其相办的事要相对应。其匹配的方式有两种：一是其自有财力，即地方本级的收入，和其事权要相对应。二是当一级政府本级收入和其事权不匹配时，上级政府要通过转移支付把财力配齐。比如义务教育按现有的事权划分应该属于地方政府的，其职责主要是市、县级政府。按现在政府间的纵向分布格局，市、县级政府本级政府是单独承担不了义务教育的财政支出的。所以中央政府，包括省级政府都要给予转移支付，把义务教育的财政支出配齐。财力配齐不单是地方政府本级的收入与其所承担的事权相匹配，还包括上级政府通过转移支付过来的和其自有的收入的和与其所承担的事权相匹配。

二、建立中国特色现代财政制度的过程

（一）新一轮财政改革的背景

新一轮财政改革时间短、任务重、成效大，是围绕着财政体制、税制和预算三方面展开的。归纳起来新一轮财政改革的背景有：

1. 新一轮财政改革是全面推进的，是在预算改革、税制改革和财政体制改革同步的。和以往重大改革不同，十八大前，我国有三轮重大财政改革。上世纪80年代的第一轮重大财政改革，是围绕两方面进行的：一是财政体制的改革，用分灶吃飯的包干体制取代了计划经济条件下的统收统支体制;二是建立了相对完整的税制。上世纪90年代的第二轮重大财政改革。也主要是围绕着财政体制和税制，并建立了分税制财政管理体制和新税制，即对上世纪80年代税制改革的一次大改造，减并了税种。财政体制上，用分税制财政体制取代了上世纪80年代建立的包干体制。本世纪初的第三轮重大财政改革，主要是进行了部门预算制度、集中收付制度、政府采购制度、政府收支分类、收支两条线等五项预算改革。随之就搭建起了与市场经济体系制度要求相吻合的预算制度框架。新一轮财政改革重点在预算，且这三方面改革同步推进，这是新一轮改革基本的动因及特定背景。因为十八届三中全会定出了这个基本目标——在2020年基本实现建立中国特色现代财政制度。可以说，时间短、任务重，所以必须要同步推进。同时，这三方面改革是相互协调、相互支撑、相互促进、内在联系的。

2. 新一轮财政改革是要应对市场经济考验。要形成新的财政制度，就是要解决市场经济条件下出现的问题。从国际经验来看，都会出现一些共同的问题。比如收入差距的拉大，区域经济发展的不平衡，这些都是市场经济经济条件下，必然会出现的。还有产业上发展不平衡等市场经济条件下固有的问题。现在的改革就是要应对这些问题。习近平总书记曾多次强调，“四大考验”是长期的、复杂的、严峻的。其中应对市场经济的考验，就是要解决市场经济中要出现的一些问题，搞市场经济必然要遇到的问题，同时，也为解决人类社会面临的问题，贡献中国智慧、提供中国方案。

因为新一轮财政改革是在市场经济已经形成，并有了一定规模、深度的背景下进行的。以往在推进财政制度改革时，要解决的问题不是或主要不是市场经济条件下的问题。2010年以后，我国市场经济体系已经健全，市场经济规模也已放大，参与国际分工的程度也加深了。现在我国已成为全球第二大经济体，经济总量占占全球的比重为12-13%，货物贸易占全球的比重为16%以上，已经是一个开放性的经济体了。从国内来看，我国市场经济体系是健全的，资本市场、劳动力市场、商品市场、技术市场等都已经形成。因此，现在要应对的是市场经济条件下的问题。

3. 新一轮财政改革是应对经济增长换挡期和结构调整期的改革。而前三轮财政改革都是在我国经济超高速增长背景下展开的，现在是在经济增长处于换挡期和结构调整期的背景下所进行的。因此，实行的是积极的财政政策，同时，还要通过减税稳增长、调结构。是在收入增长放缓，支出赤字率扩大的基础上，实施财政体制改革。由此可见，新一轮财政改革难度也就更大。

4. 新一轮财政改革是依法推进的改革，是在修改预算法的基础上进行的。预算公开、地方债的管理体制、建立跨年度预算机制、推进预算进行绩效管理、转移支付制度完善等以往改革所没有涉及的内容，是新时代对改革的新要求，是与人民对公平正义、民主等方面的需要相联系的。

（二）新一轮财政改革的特点

新一轮财政改革是在以上背景下进行的，其特点是进展比较快，主要表现在：

1. 在预算改革方面，取得了以下四个方面的成绩：一是规范了地方债管理体制，规定了地方债的发行额度机制，即地方政府自发自还;地方债的规模的确定机制，即中央政府实行限额管理;地方债的发行机制，即公开透明的发行方式，以市场化的方式发行等;地方债的发行风险预警机制和责任追究机制。二是建立预算公开制度，中央政府和省部级每年定期定时按照《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的要求，公开了收支总量、各种结构性数据、部门预算等。市、县级正在试点公开预算。三是在预算公共支出管理上为回应社会关切进行了深入的改革。虽然公共支出改革涉及的资金量不大，但对于规范政府行为，树立政府形象，提高政府公信力起了很大的作用。四是探索进一步扩大预算绩效管理的范围。我国财政支出的绩效管理是全过程的绩效管理，覆盖预算编制、预算执行、预算监督三个环节，即进行绩效目标的评审和预算执行的评审，若没能达到绩效目标，是要相应给予处罚的。

2. 在税制改革方面，根据十八届三中全会的布置，进行了增值税、资源税、消费税、个人所得税、房地产税和环境税六大税种的改革。目前，改革的任务完成过半。增值税（营改增）、资源税（由从量计征改为从价计征）、环境税（已经立法执行，其核心是费改税）的改革都已经基本完成。还有消费税、个人所得税、房地产税的改革也在进行之中。

3. 在财政体制改革方面，也取得了一些进展。比如在政府间的收入划分方面，根据营改增的实际情况，调整了共享税的分享比例，过去是中央75%、地方25%，现在改为中央和地方各占50%。在财政事权和财政责任改革方面，已经出台了财政事权责任划分相适应的指导意见，并逐步落实。在转移支付方面，提高了一般性转移支付的比重，压缩了专项转移支付，对专项转移支付的资金进行了整合，从过去的上百项减并到了几十项。

总之，财政体制改革的进程在不断加快，改革的质量也在不断提升，支撑了其它领域的改革，并赢得了社会的一致好评。

三、建立中国特色现代财政制度的思路

十九大报告对财政体制改革做了新的具体明确要求，为此，笔者认为，应围绕以下三方面继续深化财政体制改革：

（一）建立中国特色现代财政制度，发挥好财政的宏观作用

十九大报告对财政体制改革的要求，可分三个层次：一要根据统一领导、分级管理原则，细化中央和地方各自的行政权限、司法权限、立法权限等，在此基础上，明確划分中央与地方各自的财政事权;还要根据事权划分和中央与地方收入划分格局，科学核定中央和地方的支出责任及其实现方式。总之，财政政策要与产业政策、区域政策相互协调。二要“履行好政府再分配的调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距”。这是从机会均等、改善初次收入分配结构、履行好政府再分配调节职能三个方面提出缩小收入分配差距的可行措施。落实好这些对策，不断改善宏观经济政策，使商品和要素的相对价格趋于合理，将使收入差距和财富差距处于比较合理的水平。三要“加快建立中国特色现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。也就说，当前和今后一个时期中央和地方财政关系要建立在权责清晰的基础上，财力协调的保障上，以及区域均衡的方向上，要科学界定各级财政事权和支出责任，形成中央与地方合理的财力格局。在充分考虑地区间支出成本因素的基础上将常住人口人均财政支出差异控制在合理区间，加快推进基本公共服务均等化。比如在预算体制改革方面，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力、全面实施绩效管理。在税制改革方面，要深化税制改革，健全地方税体系。这三个层次的要求是相互衔接的，总的脉路是通过制度变革发挥好财政的职能，落实好国家的各项发展战略，实现国家的各项发展目标。

（二）建立中国特色现代财政制度，夯实财政基础工程

按十九大报告的要求，要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。那么，对建立中国特色现代财政制度有哪些具体要求？

1. 权责清晰，是基础工程，中央政府承担什么样的行政事权、财政事权，相应的支出责任要细化明确。只有这样才能谈财力怎么协调，才能谈在各区域怎样分布资金。目前，对财政事权与支出责任要相匹配的改革仍要深化。2016年出台了《国务院关于中央和地方财政事权划分改革的指导意见》，现在就在于落实。要具体研究制定各领域的改革方案，财政事权需要提供资金的基本公共服务，而基本公共服务又有若干类，按现有的财政事权功能性分类（主要有18类），均属于大的财政事权，要在中央和地方之间如何划分，谁承担财政事权。可分为中央事权、地方事权、中央和地方共同事权三大类。特别是中央和地方共同事权怎样划分中央和地方各自的责任。现在有个特点是共同事权比较多，单独的事权比较少，这是要研究解决的重点。基本原则是推进基本公共服务均等化，先从最基本的公共服务做起，划分好，做好事权和责任相匹配的方案。

2. 财力协调，指的是中央和地方的收入划分与其支出相匹配，主要是纵向的协调。要进一步深化政府间的收入划分改革，现在中央和地方的共享收入和独享收入，共享收入是中央和地方共享的，这一块要根据中央和地方的属性，根据税种改革，结合税的属性，进行收入划分的调整，同时，要推进消费税、房地产税的改革。这些都会涉及到收入划分。大的原则是把一些税基流动性弱的税种划给地方，税基流动性强的税种还留在中央。

3. 区域均衡，是通过转移支付体系，增强收入弱的区域的公共服务财力保障水平。具体说，的财力要向老少边穷、老根据、少数民族等地区倾斜，转移支付。预算改革上，根据十九报告的要求，全面规范透明。财政体制深化改革就是要围绕着进一步扩大预算公开的内容、范围。这方面中央和省级做得较好，但市、县、乡级仍较薄弱。按《预算法》的要求，市、县、乡级预算也要逐步公开。

4. 全面规范，就是各种财政资金、全口径预算管理都走向规范化，不得随意调整支出，必须按预算支出。现在公共预算做得较为扎实，但其它基本预算还有待提高。

5. 标准科学，新一轮财政制度改革又提出了新要求，应围绕以下三方面展开：一是要进一步完善基本支出的定员定额，特别是定额标准。现在基本支出里人员经费基本做到了，但公用经费（十几类支出项目）中定员定额做得还不够，仍需进一步的深化改革，做到标准科学。二是专项资金、项目资金、转移支付资金的使用标准体系仍不健全。只是项目资金的使用有了标准，大部分甚至没有标准。所以，要健全其标准体系。通用标准和个性标准要同步推进建立。三是在领域方面的支出应具有怎样的水平要有一个合理标准，

6. 约束有力，指的是要依法理财，必须强化预算理财的管理和预算编制的管理。有规定就得办，但不得突破规定，必须依法支出，不得随意调整预算。同时，有预算也要有支出，不能形成资金的沉淀，另一方面，要严肃财经纪律，依规支出。特别是要合理使用超出收入。

7. 全面实施绩效管理，就是把绩效管理覆盖到所有资金。一是推出部门整体支出绩效评价。以往，只是对项目支出进行绩效管理，但基本支出没有包括在内。现在要推出部门整体支出绩效，进行成本效益分析。二是把绩效管理覆盖到所有资金。过去只涉及公共预算资金，而政府性基金、国有资本经营、社会保险基金预算的资金基本没有，所以，绩效管理要做到全覆盖。

（三）建立中国特色现代财政制度，进一步深化税制改革 深化税制改革，推进个人所得税、房地产税和消费税的改革。个人所得税的改革，涉及到健全个税体系的建设，建立分类相结合的计税模式，即建立个人信息的汇总机制。房地产税的改革要继续推进，要研究开征房地产税，要立法。首先要建立房地产的评估机制，其次要与其它税制改革相结合。消费税的改革要探索消费环节部分应税品种，征收环节的调整和税率的调整。健全地方税体系，其核心的问题：一是在中央统一税收立法、开征的前提下，赋予地方的部分税征权。如税率、税收范围的调整权等。二是进一步研究有些地方税种的调整。还有与此相关的在费税收入调整上进行改革，考虑给予地方费税收入方面的管理权限。

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