普惠性幼儿园公私合力发展的思考

宋德正，杨雅清，刘力源，王博阳

摘   要：学前教育是公民个人终身学习的开端，属于重要的社会公益事业。全面二孩政策实施后，无论是满足养育孩子的基本需求，还是满足让孩子科学、快乐成长的美好愿望，普惠性幼儿园也成为必然需求。现阶段人口峰值错后，区域人口变化偶发因素增多，普惠性幼儿园应该坚持公办结合民办，发挥各自优势，合力发展。县级政府应该统筹普惠性幼儿园建设，加强监管，建立一套完善的认证、评估和退出机制。

关键词：学前教育;幼儿园;普惠性;公私合力

中图分类号：G618    文献标识码：A    文章編号：1009-010X（2019）36-0012-04

学前教育是公民个人终身学习的开端，是国家基础教育体系的起点，属于重要的社会公益事业。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要办好学前教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。李克强总理在政府工作报告中明确指出，儿童是民族的未来、家庭的希望，要多渠道增加学前教育资源供给。

全国教育大会上，习近平总书记强调我们是中国共产党领导的社会主义国家，必须把培养社会主义建设者和接班人作为教育的根本任务。因此，学前教育作为基础教育的基础，普惠性发展成为学前教育阶段的必然选择。中共中央、国务院于2017年9月发布的《关于深化教育体制机制改革的意见》对如何进行学前教育体制机制创新，保证其普惠健康发展做出了重要部署。发布于2018年11月的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，更是聚焦普惠性学前教育，对学前教育的布局与结构、资源供给与经费投入、教师队伍与保教质量、监管规范与组织领导等多方面提出了深入、具体、可行的发展要求。

一、普惠性幼儿园成为必然需求

根据河北省官方统计数据显示，河北省2015年出生人口总数为72余万人，2016年出生人口总数将近110万人，2017年出生人口总数为90余万人，全面二孩政策对人口总数的影响正在逐步显现。据有关专家预测，“全面二孩”政策正式实施以后，我国学前儿童总数每年的增量可能达到300万名，3年学制内，增量会达到900万名。

改革开放以来，我国经济取得了跨越式发展，成为了世界第二大经济体。巨大的经济变革对我国的人口结构和就业结构，也产生了深远的影响。全面二孩政策实施前，由于经济发展和受教育水平的提高，以及国家政策的影响，人民的生育观念和就业观念都产生了较大变化。一方面，在孕育子女方面，独生子女成为了大部分六零、七零、八零后父母的主要选择。因此，现阶段学前教育中适龄儿童的家长多为独生子女。另一方面，受经济压力、男女平等观念等多方面的影响，双职工成为当代大多数家庭的选择。按25～28岁左右生育第一胎子女、学前儿童三岁入园计算，适龄儿童父母年龄多在28～31岁左右，处于职业生涯关键期;其祖父母一辈多在53～59岁左右，大多数还没有到达退休年龄。由此，无论是满足养育孩子的基本需求，还是满足让孩子科学、快乐成长的美好愿望，入园接受教育成了大多数适龄儿童的必然选择，普惠性幼儿园也成为必要且无更好替代方式的必然需求。

二、现阶段普惠性学前教育发展的路径探究

（一）公办幼儿园是保障学前教育健康发展的领头羊

首先，我国教育工作的根本任务和教育现代化的方向目标是培养一代又一代拥护中国共产党领导和我国社会主义制度、立志为中国特色社会主义奋斗的有用人才。学前教育阶段，公办幼儿园是这项光荣任务的首要担当者。

其次，学前教育直接关系到无数不同经济状况的家庭，尤其是困难家庭的生活质量，而且基础设施相对落后、市场利润空间较小的农村地区和边远地区对资本吸引力有限，很难建起符合标准的民办幼儿园。因此，学前教育是一项公益事业，更是一项民生工程，公办幼儿园必须勇敢承担起让每一个孩子享受公平而有质量的教育义务。

同时，公办幼儿园的各项费用和教师工资由财政承担，办学场地、设施由国家供给，教师录用和领导任免由政府决定。因此，国家对公办幼儿园的发展方向、发展方式有绝对指挥权，公办幼儿园是党和国家各项教育政策最忠诚的拥护者和践行者，也为民办幼儿园提供了最科学、最完善的参考样板。

（二）民办幼儿园是保障学前教育健康发展的有力补充

1.人口增长的阶段性和公办幼儿园投资的长期性不可调和。在经历了一个长期的低人口自然增长率后，我国已经步入老龄化社会。实施全面二孩政策也只能是在某种程度上推迟我国人口峰值到来的时间，以缓解人口红利消失带来的各种弊端。根据相关研究，如果不进行政策调整，我国的人口峰值将在2026年前后出现，达到14.267亿人，而实施全面二孩政策后，即使是在最理想的状态下，我国的人口峰值也将在2035年前后到来，约为14.9亿。相应的，学前教育的适龄人口会在2021年前后达到最高峰，此后到2035年前后呈缓慢下降态势。因此，我国学前教育缺口较大的时期是从现在到2021年前后，此后压力逐渐变小。

公办幼儿园的各项支出大部分来自各级财政，特别是校舍建设和教师工资支出，不仅数额较大而且周期较长。校舍等基础设施尽管是专门为学前儿童设计，但通过出售、租赁、调拨等多种形式还可以继续发挥价值，存在一定的灵活性。但是公办教师一般都有正式编制，招聘的都是最适合学前教育的专业技术人才，生源数量大量减少以后其调动岗位的灵活性不大。

此外，公办幼儿园的公益属性，也就使得其必须首先保证人民群众最基本的教育需求，把普惠性放在首位且始终坚持，这也使得公办幼儿园建成以后转向的灵活性较小。

2.区域人口变化偶发因素增多。受户籍制度、思想观念和交通运输方式落后等多种因素的影响，新中国成立初期，特别是改革开放之前，人口迁移对我国各地区常住人口的影响力很弱。但是改革开放以后，随着经济水平的不断提高，人们安土重迁的思想观念发生了较大变化。进入21世纪以后，以高铁、飞机、高速公路为代表的现代交通工具在我国发展迅速，户籍制度对人们的限制也更加宽松，区域间经济收入差异、教育和卫生条件差异、生活环境差异等诸多因素促使着越来越多的人跨区域追求高质量的生活。流动人口数量逐年增多，增加了公办幼儿园生源统计和资源配置的难度。

现阶段，我国的公办幼儿园入学条件设置以及儿童承载力设计，基本以参考本地区户籍人口为主。我国流动人口虽然数量巨大且增长较快，但相应的人口登记和管理服务制度却不太完善。这样一来参考人口数量和实际需求数量便存在误差，也就使得幼儿园的设计容量和实际需求可能存在较大误差，资源紧张或者资源闲置现象都有可能发生。此外，较为普遍的择园现象，也增加了生源的不确定因素，使得优质公办幼儿园的学位更加紧张。

3.普惠性民办幼儿园是公办幼儿园的有力补充。相比于涉及财政、人事、体制、规划等多方面复杂因素的公办幼儿园，民办幼儿园具有较强的灵活性和自主性。普惠性民办幼儿园在人口峰值过后可以通过转变为营利性幼儿园或者特色幼儿园等方式继续发展，面临棘手的流动人口问题可以通过调整租用场地、裁聘教师等形式解决场地和师资问题。因此，在当前一个时期，特别是在城市地区，积极鼓励和规范社会力量创办普惠性幼儿园是解决现阶段学前教育资源短缺的重要手段。从法律层面来讲，《民办教育促进法》为普惠性民办幼儿园的发展提供了牢固的法律保障;政策方面，党中央、国务院都给予了民办幼儿园充分支持，无论是《关于深化教育体制机制改革的意见》还是《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》都重点强调了对创办普惠性民办幼儿园的鼓励和扶持。

三、普惠性学前教育公私合力的主要措施

（一）“县级为主”统筹普惠性幼儿园建设

我国国土面积广大，各地区差异较大。因此，县级政府要在普惠性学前教育发展中担当重要角色，要科学合理地制定普惠性幼儿园总体的规划和布局，在农村普惠性幼儿园规划和建设过程中乡镇一级政府的作用要得到充分发挥。

首先，要建立一套科学合理的认证和补贴机制。各地县级政府应当组织当地的教育、财政、人事、工商、税务、物价等可能涉及到的相关部门，参考当地公办普惠性幼儿园，建立一套合乎当地条件、满足上级政策的普惠性民办幼儿园认证机制。同时依据当地经济发展水平和居民收入水平，明确认证为普惠性民办幼儿园的补贴标准和补贴方式，保证办园者的合法利益，从而安心地为当地大众提供相对稳定、质量合格、收费合理的普惠性服务。

其次，要给予普惠性民办幼儿园充足的政策支持。一方面，要降低普惠性幼儿园的办园成本。在场地租金、用水用电、基础设施建设、配套设施采购以及税费减免等方面给予其与公办学校同等待遇或适当优惠。另一方面，要保证普惠性幼儿园的教学质量。民办普惠性幼儿园教师的职前培养和职后培训要和公办幼儿园统一进行，保证民办幼儿园教师正常履行继续教育的权利和义务。同时，要重点保护民办幼儿园教师在教师职称评定、晋升以及获得相应表彰奖励等方面的权利。

最后，还要给予民办普惠性幼儿园一定的师资支持。对于通过普惠性认证的民办幼儿园，教育行政部门可选派一到两名教学、教研经验丰富且具备一定领导能力的优秀教师在幼儿园担任相应的领导职务，真正深入了解普惠性民办幼儿园的日常工作，指导幼儿园教学和教研工作，多方面提高其师资水平。

（二）全方位加强监管

选派到普惠性民办幼儿园的教师，除了负责指导教学和教研工作外，还要承担一定的监督任务。此外，还可以依靠党组织、督导评估以及调研家长等形式对幼儿园的普惠性进行监管，重点关注幼儿园的收费情况和教学质量。

普惠性民办幼儿园的任何收费都应备案上报，做到收费真实合理。各监管部门要防止幼儿园既领补贴又不降低收费，或巧立名目变相收费增加家长负担。费用降下来的同时，还需要保证质量不降低。一方面，幼儿园的各项硬件设施和教学用具、生活用品等都要符合国家的相关标准，质量对比认证为普惠性幼儿园前不能下降。另一方面，教师的学历水平和教学能力要有所提升。教师的初始学历代表了其基础教育阶段的学习水平，而最高学历不仅可以提高其理论水平和教学能力，还可以反映出其终身学习的能力。因此，要鼓励幼儿园教师进修在职学历，提高教师的整体学历水平。

（三）完善评估和退出机制

普惠性民办幼儿园的退出要有约束条件，减少随意性。县级政府要做好统筹规划，已经通过认证的幼儿园必须在一定期限内保证其普惠性，不能在得到政府的各种扶持后随意退出，打乱整体安排。

对通过普惠性认证的民办幼儿园要定期进行评估。不达标的要责令其改进、完善，无法通过评估的要取缔其普惠性幼儿园的资格。对问题幼儿园负有监管责任的相关人员，有知情不报行为的要进行问责，情节严重的要及时上报并进行行政处分。

综上所述，办好普惠性幼儿园，关键在于使各类型幼儿园在普惠性学前教育体系中共同发展，公私合力为广大人民群众提供安全优质的普惠性学前教育服务。

参考文献：

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