生态环境保护行政执法与刑事司法衔接制度问题研究

陈江珊

摘要：本文通过对南京特种油厂污染环境罪案的梳理，审视了生态环境保护领域行政执法与刑事司法衔接工作中面临的法律规范位阶低、衔接程序标准不一、行政证据向刑事证据转化困难以及信息共享机制发展不协调等问题，提出只有完善现有法律制度、提高执法人员意识、完善证据衔接规范、加大信息共享力度，才能促进行政执法与刑事司法的有效衔接。

关键词：环境保护 行政执法 刑事司法 衔接机制

2018年7月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》要求“加快建立健全生态环境保护行政执法与刑事司法衔接机制”，重启了我国环境保护领域行政执法与刑事司法衔接（以下简称“环境两法衔接”）问题的热议。虽然通过近十年的努力，环境两法衔接制度框架已趋于完善，但健全的两法衔接长效工作机制尚未建立，实践中仍存在大量问题。本文将从江苏省2017移送典型案例——南京特种油厂污染环境罪案入手，总结归纳环境两法衔接在实践中存在的问题，剖析导致衔接不畅的原因，并给出具体改良建议。

一、 案情介绍

南京特种油厂因工厂生产管理松散，生产设备老旧，生产过程中机械油和乳化液有不同程度的滴漏，导致厂区地面油污严重。且分别于2000年左右、2014年8月建设隔油池，将生产过程中产生的废机械油及废乳化液等聚集到隔油池中，并铺设暗管与隔油池连接，将隔油池内未经处理的污水排放到厂区水塘，造成环境严重污染。经南京市秦淮区环境保护局认定，南京特种油厂为逃避监管排放污水的管道为暗管，污水排入的水塘无任何防渗漏措施为渗坑，排放的污水中含有的废机械油及废乳化液属于危险废物①。

在本案的两法衔接流程中，南京市秦淮区检察院通过两法衔接平台发现案件线索，第一时间介入调查，并会同秦淮区环保局进行现场考察，及时有效的对被污染水质进行了检测。发现符合污染环境罪构成要件后，秦淮区检察院于2017年5月14日向区环保局制发《建议移送涉嫌犯罪案件函》，区环保局于当日将上述案件线索移送秦淮公安分局，次日，秦淮公安分局对该案立案侦察。该案于2018年判决南京特种油厂等污染环境罪。

二、 存在的问题

（一）制度层面

1. 现有制度位阶较低

通过对我国现行有效的环境两法衔接制度进行整理分析，不难看出，目前，与环境两法衔接机制相关的规定大部分是部门规范性文件和中央政策文件，效力层级低，所以强制执行力差，对有关部门的约束力不强，表现出政策导向性明显而法律权威性不足的缺点。国务院的规范性文件中主要规范环境两法衔接机制的仅有《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》，在部门规范性文件的数量上，涉及知识产权、食药安全、工商知产等领域两法衔接的也远多于环境领域的。此外，两法衔接的法律依据主要来源于国务院的行政法规、部门规章和相关部委的联合发文，而且多数以“意见”的形式存在，法律位阶较低，强制力弱，从而制约了“两法衔接”程序的顺利开展②。

2. 相关的法律规范间存在矛盾，实际操作难

对于环境行政执法与刑事司法衔接的程序性规定，还可见于《行政处罚法》、《刑事诉讼法》等法律，但这些法律规范间存在相互矛盾之处，导致两法衔接在实践操作中依据的标准不一、程序运行困难。我国《行政处罚法》在第22条中规定行政机关将案件移送司法机关的标准为“违法行为构成犯罪的”，而国务院在2001年发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的第3条规定“行政机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等”即行为涉嫌构成犯罪的，行政机关才可以将案件向公安机关移送③，这显然高于《行政处罚法》规定的移送标准。

（二）实践层面

1. 行政证据向刑事证据转化困难

环境两法衔接顺利与否的关键在于行政证据向刑事证据的转化。在本案中，由于检察机关和公安机关的提前介入，南京市秦淮区环境保护局提供的环境监察现场监察（勘验）记录表、行政处罚案件调查报告、调查询问笔录、现场照片、环境监测数据报告、行政案件审议记录、环境影响报告表等证据材料被用作为证明犯罪事实的刑事证据。但负责办理此案的区环保局工作人员指出，行政机关在调查此类环境污染案件时的证据转化要困难得多④。

首先是两机关搜集证据的侧重点不同，行政机关作为公权力机关，目的在于查处环境违法行为和要求整改落实，强调客观事实的证明，其内容主要为行为人存在违法事实以及造成的损害后果，从而可能会疏于收集证明行政相对人无罪或罪轻的证据。而公安机关在侦察犯罪行為时要求能够形成完整链条，既要证明犯罪行为人的违法行为、主观动机，也要证明是否存在主客观违法阻却事由。其次，行政机关的性质和权力也会导致证据转化困难。以笔录为例，行政机关无强制力手段，当事人往往不配合，笔录的转化率极低。

2. 信息衔接不畅

环境两法衔接的基础是信息的衔接。网上信息共享平台是换取信息的重要来源渠道，也是实现两法有效衔接的重要方式，截至2017 年2 月，全国29 个省区市已建成两法衔接信息共享平台，但覆盖全面行政执法领域的信息共享平台多数地区尚未建立。在信息共享平台的使用方面，部分行政执法人员为减少工作量而只录入案件基本信息和处罚决定依据，涉案证据完全无法体现，因此没有起到在环境行政执法机关和公安机关、检察机关之间及时、有效沟通案件信息的效果。此外，信息共享平台往往过于偏重单向执法信息传递而忽视公检机关对案件处理情况的反馈，这样不仅不利于行政执法机关高效处理从公检机关移送回来的案子，另一方面也弱化了检察机关对公安机关的立案监督。

本案案件的移送是检察院通过两法衔接平台发现案件基本情况，认为符合入刑标准，从而启动监督程序，完成两法衔接。

三、 原因分析

（一）主观原因

1. 环保部门移送意识薄弱

一方面，行政执法人员认为移送涉嫌犯罪案件需要准备材料，费时费力，增大了自己的工作量，因而态度消极，更倾向于将涉嫌犯罪案件消化于行政阶段，长此以往逐渐成为习惯，很多环境执法人员并未感觉到这样做有任何不对;另一方面，公安机关拒绝立案或者立案侦查后发现案涉行为不构成犯罪而直接退回给行政机关处理时，行政机关缺乏相应救济途径，长此以往更是打击了行政机关移送案件的积极性。

2. 各部门对法律的选择适用、理解不同

在实践中，论及环境两法衔接不畅的问题主要出现在环保部门将案件移送给公安机关环节。哪些案件应该移送、案涉污染达到何种程度可以移送，我国目前法律规范对于这方面的规定模糊不清⑤。

就本案而言，秦淮區环保局在证据收集时依据的江苏省环保88号文是根据《环境保护法》、《固废污染环境防治法》制定的，其中关于危险废物认定的标准和计算与《水法》存在不同。环境污染是一个累积的过程，因为现场环境复杂，取样困难，秦淮区环保局未在发现暗管时及时对暗管中的污染物浓度进行检测，且根据江苏省环保88号文的规定，环保部门只需证明排放的废物属于有机废物即可达到案件移送标准，而公安机关、检察院依据《水法》的规定，认为环保局应当对案涉油水混合物中有机废物的浓度进行鉴定，现有证据不能证明达到刑事犯罪立案程度，从而阻碍了案件的移送。

（二）客观原因

1. 信息共享平台不完善、联席会议未发挥实质作用

虽然我国倡议两法衔接信息共享平台建立已有多年，但实践中大多两法衔接平台被弃置未用或作用微弱，没有在两法衔接中发挥实际作用。两法衔接信息共享平台分为线上和线下两个部分。首先，线上数据平台，以本案所在的江苏省南京市为例，一方面到目前为止该平台尚未建成，另一方面，该平台未与后台直接对接，执法人员在不同平台间重复输入情况时常发生。再加上基层机关案件数量多、工作压力大的特点，信息共享极其繁琐且效率低下。其次，线下联席会议的开展。联席会议是由检察机关牵头，环保、食药、工商等行政部门和公安机关参与，就近期工作开展情况互通信息的一项线下定期会议。从实践中不难发现，目前联席会议主要存在参会者并非办案人员、学术氛围过于浓厚和会议议程不规范等弊端。与会者不办案、办案者未到会，严重影响联席会议作用的发挥。导致各机关信息沟通不畅。

四、 解决途径

（一）完善相关法律制度

从本案的实际走访调查中不难发现，现有的规章制度具体且完善，但散见于不同部门法中，因此，从立法层面解决两法衔接不畅的关键在于将涉及生态环境保护两法衔接工作的法规、规章进行整理汇总，修改其中相互矛盾的条款，完善尚未规定的程序空白，在此基础上形成一部高位阶的法律或行政法规，从而规范相应的职责部门在处理具体案件时的衔接程序、协调机制和监督制约等。

除此之外，推动行政程序法立法也不失为一个行之有效的方法。行政程序法应将重点规范两法衔接中的行政程序，改变行政程序规范零星分布在各个实体法中的现状，特别应该注意涉嫌环境犯罪的行政案件移送司法机关的程序性规定，从而对移送的期限、标准、证据材料内容、接收案件的标准及救济途径等做出统一、细致的规定。

（二）建立联合调查机制

完善环境两法衔接制度最重要的是引入公安机关提前介入案件和检察机关事前监督机制，以求在案件初期调查阶段即能将涉案证据以符合《刑法》规定的要求和形式固定下来，从而降低在后期证据转化的困难，也在一定程度上减轻了行政机关的执法负担。

一方面，环境执法机关在调查处理可能涉及犯罪的环境污染案件时，有条件的要及时通知公安机关、检察院提前介入调查，使环境行政执法过程更加公开，将证据的调查收集工作延伸到刑事立案之前，防止后续取证困难;另一方面，检察机关可以尝试在环境行政执法机关设立驻点检察官，进行日常监督，对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件，认为有必要时可以提前介入，以引导行政执法机关围绕案件的定性进行收集、固定和保全证据⑥，充分发挥司法机关对案件定性、证据把握的优势。

1.提高有关执法人员的专业能力和责任意识

环保部门工作人员、公安机关工作人员、检察机关工作人员及审判机关工作人员应分别树立正确的环境执法理念与环境司法理念，摒弃传统的错误认识，高度重视生态文明建设，形成共同打击环境违法与环境犯罪的意识⑦。同时完善责任追究机制，将责任落实到个人，并在部门间联席会议中进行通报，对其他相关人员起到一定的警示作用。环境案件客观上需要办案人员具有较强的环境专业知识储备和环境法律法规实施能力，因此提高环境两法衔接机制中办案人员的专业水平十分必要。

2.加强信息公开力度

首先，在构建信息共享平台时，需要注意解决行政执法机关之间、行政执法机关同刑事司法机关之间平台端口对接的技术问题，通过电子技术实现数据的自动提取，避免重复信息的多次录入，建议与权力阳光网对接。在信息共享的同时兼顾程序要求，最好能够实现案件移送的全国网上流转。其次，将两法衔接联席公议办公室放在具有行政执法监督职能的政府法制办。法制办作为政府的内设机构，在政府信息的流转、共享上，具有先天性的优势。并建立常态化、规范化和公开化的长效机制。

五、结论

毫无疑问，刑事手段是预防环境犯罪的最有力的、也是最后的保障，倘若环境行政执法与刑事司法之间建立了法定的、高效的衔接机制，生态环境保护法制化的威慑力无疑会大大加强。加强各机关的信息交流、完善证据转化规则、统一案件移送程序，向新时代中国特色生态文明建设迈进一步！