基于合作治理理论的共建共治共享社区治理模式实践探索

摘 要 社区作为社会的组成细胞，对其治理已成为各方共同需要。共建共治共享的治理模式能够对多元主体的权责建立制度性安排，促进多元主体共同参与，使社区治理成果惠及民众。针对社区治理存在多元主体联动机制缺位、共享意识不足等问题，广东省佛山市通过完善社区治理架构、建立多方联动机制、扩大社区居民参与协作、整合社区资源配置等，为推动基层社区治理创新和激发基层社会活力提供了实践样本。

关键词 合作治理理论 共建共治共享 多元主体 社区治理

基金项目：本文为2019年度广东省佛山市社科规划重点项目“基于多元治理主体的基层社区治理格局探索（2019-ZDB07） 的阶段性研究成果。主持人：金泽龙。

作者简介：金泽龙，广东轻工职业技术学院副研究员，副教授，研究方向：信息分析、软科学研究。

中图分类号：D601                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.325

党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，这是党中央的行动指南，也是对社会层面全面管理的指示要求。社区对全社会来讲，是一个小细胞小角落，但又是一个全面治理的最基础要素。众多的大中小社区构成了社会整个层面，它们的共建共治共享、协同互助互联对社区治理的布局有着千丝万缕的关系，是密不可分和非常重要的关键环节。缤纷多样的社区因所处环境、地理位置、人员构成等缘由，在治理过程中呈现出各种力量在社区场域相互制约、相互作用、相互扶持的情形，而且各类组织的行为方式、网格构成、责任权力、资源配置等不平衡不确定因素，使社区活力不足、居民参与不足、发展内驱力不足等问题频现，需要各种方式方法进行善治。

合作治理理论的有效应用是解决以上问题的最佳方式。该理论强调多元权力主体的合作共治，在治理过程进行中，对资源共享、责任分担、权力分配、利益获取等通过共治的制度予以保障，体现多元化主体各自的优劣势。本文以佛山社区治理的具体实践为例，探讨和运用合作治理理论，尝试性地进行基层社区共建共治共享实践的经验梳理和总结检视，为社区治理实践提供一种可能性参考，推动治理完善以及社区的综合发展。

一、共建共治共享是基层社区治理需要秉承的理念

治理理论产生于20世纪70年代，因解决和协调政府与市场的地位问题而建立。合作治理理论衍生于20世纪90年代后，主要代表是西方学者简·库曼。他认为无论东西方开展何种治理活动，共治都是一种新手段、新方式、新方法，可以解决多种多样的“不可治理性”的疑难问题和情境困惑，并进一步化解社会风险，降低治理成本，促进社会发展。

（一）合作治理是介于政府治理和自治理之间的复合性治理模式

基本内涵包括明确的基本规则和透明的合作程序。基本特征表现为多元化的治理主体之间因共同事务需要解决而开展的互助、互帮、共享、共促，并利用各自拥有的资源进行交换融合。其实，无论是规则、规章还是程序的设定，都是为了参与治理的各方势力考虑投入的成本及利益。只有抱有彼此合作的理念以及共同的行动，才能在治理活动中发挥各自的优势，才能制定出有效策略，才能共同实现成功的治理效果。

合作治理需要各方共同贡献各自的资源，治理过程必须考虑资源配置问题，必然涉及各方利益和责任，犹如独木难成林意味。只有合作双方通过达成共识，在资源调配、知识共享、权责共担等方面建立良好的交换关系和明确各方的位置，才能有效的开展合作治理，才能设置复合性治理模式。

合作治理是介于政府治理和自治理之间行为，各治理主体必须强调彼此互动和理解对方意愿，有建设性的共同参与不同层级政府、不同公共部门、不同社区、不同社会团体、不同利益相关者、甚至是跨区域的治理行动。通过响应共同目的，协同制定治理管理的政策、规章、规则、条例，实现责任共担，利益分享，权力协同的效果。通过彼此遵守法治原则、有限政府原则、市场原则、公共性原则等合作治理原则，最终实现对公共事务“共管共治的管理”。

（二）合作治理产生社会条件是相对成熟的市民社会和基层融合

随着社会发展和进步，市民综合素质提升，相对成熟的市民社会以及后现代社会的来临，使自定位为发展中国家的中国具备了合作治理的基本条件。我国经济上的突飞猛进、多元化体系的发展、各种资源的融合利用、数亿的城市人口，以及国家“十二五、十三五”规划中对城镇化进程的大力推进，社区显而易见的成为了中国城市社会的基本细胞、基层群众自治场域，政府公共服务供给单元。从合作治理是复合性治理的角度看，社区集聚了人文、地理、资源、环境等较为复杂的多重因素，需要多元治理主体在治理过程中相互协商、合作共赢。因此，合作治理理论应用于我国的社区治理是适用和合理的。

（三）合作治理理論可以洞中窥豹的指导当前佛山社区治理形态

佛山市作为广东经济发展“四小龙”之一，近年来积极推进城镇化建设，社区经济与精神面貌得以飞速发展，共建共治共享的社区治理模式收到了很好的效果。佛山市社区治理建设秉承了以下理念：

首先，“共建”强调社区治理的主体多元。具体厘清基层党组织、社区居委会、社区综合维稳中心、社区公共服务中心、社区健康服务中心、社区各类社会组织以及进驻社区的学校与企业和社区居民个人等多元治理主体的功能和作用，在坚持政府主导和政社合作原则的基础上，为社会力量参与社区治理建立制度及政策安排。

其次，“共治”强调平等主体之间的共同参与。社区有诸多的单元，它们应是平等、和谐的，治理全过程应充分显现多元参与及协同。参与主体涵盖社区党组织，居委会、工作站、业委会，参与代表由物业、驻社区单位、志愿团体、社会组织、民警、居民等产生。平等主体之间的共同参与体现了多元合作理论的效能，强调了主体之间协助协作的规则性、序列性、实效性、利益性，从而使多元主体拥有较好的共识与共同参与的积极性，建立基于互惠基础上的合作关系，增强各主体的社区认同、主体意识、责任意识和归属感。

最后，“共享”即共同享有。共享是治理的终极目标，也是治理是否有效、成功的最终判断标准。社区通过草根文化团队培育、微小便民为民服务项目、居民提案议案等举措，引导多元主体参与解决社区问题，逐步激活社区自治微细胞微组织，使之成为社区治理的重要内生力量和持续发展的重要保障，共同享有优化的社区公共服务、公共设施、公共权益，提升社区居民的综合素养与生活品质，获取宜居宜工宜养的美好生活和人文环境。

二、新常态下佛山社区治理面临的现实难点及问题

改革开放30多年来，作为沿海开放前沿及珠江三角洲经济发展腹地，也是目前粤港澳大湾区内的重要城市，佛山经济总量长期保持中高速增长，新理念建立及新业态成长，推动了产业结构调整和转型升级。佛山市现有禅城，南海，顺德，三水及高明等五个区，21个镇，12个街道，341个社区。据2019年佛山市新市民服务管理工作会议数据透露，截至2018年底，全市登记新市民514万人，比2017年389.53万人增长26.15万人，加上新增户籍人口17.39万人，去年佛山常住人口增长43.54万人，甚至高于广州的40.6万人。登记的流动人口中，外来人口已达到467.3万。佛山市人口目前表现出人口数量与土地面积倒挂以及户籍人口与流动人口倒挂的现状，不同阶层利益明显地存在差异，容易导致矛盾加剧，影响着社会稳定和秩序。具体来说，体现在以下三个方面：

（一）碎片化形态造成多元主体责权利不清

从空间角度来看，社会是一个由各种主体、区域交织而成的立体化形态，也是由大大小小的社区、地域组成的如拼图一般的平面结构。因此，对社区的治理从结构上讲是碎片化、幅面宽、不规则的。作为来自社区、成长于社区的治理最基层单位——居委会，虽有一定的行政职能，且对社区治理也起重要作用，但并不是唯一的治理单体。按照我国的行政层级架构，对社区的管理与治理还有街道办事处、社会组织、市场监管等各种机构，呈现了多元主体的现实情形，是一个“复合型”的治理架构，是一个权责交织的业态。

由于对多元治理主体的权责缺乏清晰的界定和规范，随着社区事务的日益复杂，社区的碎片化不仅极大地增加了管理难度，也使政府的人力、物力、财力受到限制，管理呈现乏力状态。目前，佛山社区划分为城市社区（含佛山特色的新型社区）、农村社区、半城市化（村改居）社区三种类型。其中，农村社区、半城市化（村改居）社区的党组织、自治组织及其它服务性组织仍然依托村、社区集体经济的财力为居民提供服务、履行上一级政府委托需协助的事项，体制上仍然呈现经济、党务、自治一体化的状态。随着政府大量社会职能下沉以及“放管服”的政策要求，村（居）委会承担的依法协助性和履职性行政服务及其社会管理工作日益增多，出现了村（居）委会工作职责被“行政化”、自治职责被“边缘化”、服务供给“碎片化”等，既增加社区行政负担，又影响公共服务的质量。

（二）组织多重性造成多元主体联动机制缺失

在当前佛山基层社会治理实践中，存在着集体经济组织、人民调解委员会、综治信访维稳中心、公共卫生、人口计生、村务监督、共青团组织、妇女代表委员会等管理主体，这些组织在进入社区时不得不依靠社区内固有的组织，不仅加重了居委会等自治组织的负担，而且由于缺乏这些组织进驻社区的顶层设计，导致行政化的社区治理力量处在一种碎片化的状态中，党政群等治理力量无法在社区实现有机聚合与团结凝聚，诸如联席会议、组织联建、服务联建等系列联动制度安排尚未建立完善，治理合力未能有效发挥。虽然佛山市各级党政部门当前都在积极打造村（社区）综合服务管理中心，努力实现空间上的整合，但现有的党务服务中心、政务服务中心、综合服务中心、流动人员和出租屋管理服务站，劳动管理服务站、人力资源服务站、党员活动室等各类社区资源并未真正整合，整体合力聚力没有形成。

（三）參与度不够造成多元主体共享意识薄弱

当前社区自治功能弱化背景下，大部分居民对于社区各类公共事务参与动力不足，参与意识不强烈。主要原因是佛山市户籍人口与流动人口比例严重倒挂，流动人口具有很大的不确定性和游移性。

首先，由于户籍制度的执行以及高房价、高物价、消费高等因素的叠加，使流动人口和本地人形成了物理性的隔离。流动人口无法公平享受流入地的教育、医疗、养老等公共服务，造成对佛山的归属感和文化认同感有限。其次，社区居民的需求呈多样化。社区空巢老人、贫困老人、留守老人、外来务工人员及其子女，均时刻面临养老、就业安置、医疗、教育等多种需求，而现有的社区服务难以做到精细化和上门服务。再次，居民之间未能建立互信关系，社区内本地居民与外来入迁人员缺乏友好互动的平台和途径，较难相差共享意识。

因此，如何面对社区居民多样化、个性化服务需求，建立多层次、多渠道利益诉求机制成为当前佛山构建社区共建共治共享模式必须面对的问题。

三、佛山市构建共建共治共享社区治理格局的实践

佛山近年大力加强基层社会治理探索，在“十三五”规划发展建设和社会经济进入新常态背景下，通过完善治理结构、建立联动机制，搭建社区居民公共活动平台，让社区居民依法有效地参与到社区公共事务中。

（一）努力搭建多元主体共建的治理架构

社区治理“共建”强调社区党委、驻区企业、社会组织、志愿者等不同主体在社区治理中的责任分工，强调党建引领，各主体联合构建起共建共享共治服务体系，注重在社区治理过程中发挥多元主体协同作用，实现社区资源整合与优势互补。

1.优化治理结构。社区建设过程必然涉及到人事、生活、医疗、教育等方方面面。佛山党政领导给予了极大重视，民政救助、城市管理、市场监督等具体行政执行部门也与相关单位积极配合与指导，争取驻区各种机构、单位和组织的支持，建立了广泛、有效、灵活的领导体制和工作机制及联动机制。

在社区层面，坚持党的领导，强化村（社区）党工委的核心地位与方向引领，打好村（居）民自治、集体经济和村（居）务监督组织的基层治理基础，探索推进“政经分开”的现代化改革，充分发挥社区社会组织（城乡社区组织）、物业服务企业等各种经济社会服务组织的作用，补充基层治理的组织力量，使多元治理主体形成合力协同共治，完善上下一条心的治理体系格局。

2.推动政社合作。《佛山市关于提升社会治理能力行动计划》中，提及了政府实施购买社工服务的方式，以提高社会治理的实效性。其实，政府购买社会组织服务作为一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务提供方式，是能够有效发挥合同在明确风险分担方面的重要功能，增强承接政府公共服务职能的能力，实现碎片化公共服务的整合。

在当前国家积极推行“放管服”政策要求下，由政府下放一定的权力，遵循市场规律，通过购买各种社会组织提供的公共服务，推进社会组织承接政府职能的进程。使全社会积极参与社区活动，培养全员参与社会治理的意识观念，凝聚各方力量，最终推动政社合作及强强联手，使社区治理工作制度化、规范化、有效化、条理化。近几年佛山社会治理呈现越来越好的局面，均与社会组织的蓬勃发展有关。在社区为载体、社会工作为手段、社会组织为支撑的“三社联动”的社区服务体系建构过程中，佛山居民普遍感受到了社会治理后的益处。社会面的稳定，居民生活得以丰富，生活质量得以提升，参与度得以提高，参政议政渠道得以拓宽，基层社区治理真正实现了有效性和功能性。

3.激励企业参与。社会是人类生存的承载界面，而企业是提供人们在社会中求生、创造价值、创新生活的一个重要载体。因此，社会面上的大中小各类企业对社会稳定、社会综治、社会现象等有着极其重要的影响作用。它们参与社区治理是责无旁贷的，是一支不能忽视的重要力量，尤其是与社区紧密相连的街道企业与驻社区企业。佛山市文明委曾发布“友善企业、爱心企业”建设工作方案，目的是希望企业全力参与，努力在全社会形成无论是企业还是市民，都要秉承人企向善、人企扬善、人企行善的良好社会新风尚。要求企业紧守社会责任观，督促企业强化与社区服务项目的对接，协助社区居民排忧解难挂点帮扶，鼓励企业积极参与社区综治、教育培训、医疗卫生、残疾人康复、养老护孤、儿童留守、文体活动等，促进街道企业与驻社区企业与社区的居民群众荣辱与共、深度融合、共促发展。

（二）努力建立多方联动共治的长效机制

社区“共治”要保障居民在社区治理中行使民主权利，让不同利益主体在治理过程中充分协商，实现资源共享与互通互融。

1.建立联动平台。联合才能有力量，聚集才能有效果。佛山市根据区域发展情况，在“十二五”和“十三五”城市发展规划中都强调，要完善社会综合治理必须联合辖区内各类企业、社会组织、商业机构、志愿队伍、社区群众的力量，建立社区综合服务中心、社区维稳中心，整合各类资源分配，充分利用各方优势，完善社区建设、社会组织发展、社工人才建设的联动机制，建立以政府购买服务、社会力量参与为重点的联动平台，通过组织化培育、专业化发展、项目化支持，整合服务资源。

2015年，佛山市出台《社区综合服务中心建设运营“以奖代补”实施办法》，投入数亿元，建成了近百个社区综合服务中心，引进数十家社会组织与公益团体，推进社区服务社会化运作，加强建设和服务效果的考察监督。此外，各镇、街、居委层面也建立了联动平台。如三水花园社区综合服务中心孵化和培育的“繁星志愿服务站”、大良伦教的“健康管家义诊队”等，为社区多元主体合作互动提供了平台，创设了良好的社会治理环境。

2.创新村（居）民议事机制。社区层面，佛山印发《关于推进城乡社区协商工作的实施意见》，通过扶贫济困、养老助残、社区教育等服务项目化运作，搭建议事平台，探索社区自治工作机制，以村（社区）党群联席会议制度为抓手，创新村（居）民议事机制。如南海狮山大沥社区的“村民议事会”制度、高明花园社区的党组织、居民小組、业委会、物业公司的协商对话机制，南村缤纷社区的公益集市活动等。禅城、南海、顺德、三水及高明等许多镇街的党（工）委、政府以社区为试点，通过“村民议事会”议程讨论社区环境改造、棋牌室改造项目，开展“家”和“社区”的“和事佬”调解项目。探索社区共治模式，组建共治协会、民情调研组、民生议事会，举办“邻里节”、微心愿墙等活动，组织居委会代表、物业公司代表、社区党组织代表、社工机构和社工人才代表、政府部门代表参加联席会议，完善民主议事机制，协同各方力量参与社区治理。

3.社区管理网格化。2017年，参考其它省份成功经验和广东省综治办的要求，佛山市开展了全面推进社会服务管理“智网工程”的实施方案，构建了“网格化管理、信息化支撑、精细化服务、法治化保障”的“四化”社会治理新模式，有效提升了基层社会治理水平。

目前，佛山已建成市级、镇（街道）、村三级上下联动的“智网工程”指挥调度中心体系，完善了百余个社区级“智网工程”指挥调度工作站。以政令形式，将公安消防、应急处置、安全监督、卫生计生、食药监察、劳动保障、工商登记、教育培训、民政安置、规划发展等多个政府部门纳入网格体系，将数十个群众需要办理的“民生事项”，如治安警情、安全生产、矛盾纠纷、消防安全、隐患排查、教育卫生、劳动保护等工作融入协同网络，通过政策落地、人员到位、设施配置等实现精准服务和乡村治理零盲点，切实解决群众的问题。

（三）努力促进居民参与“共享”的行为

“共享”强调的是社会治理要以不断增进人民福社，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感为导向。

1.将基层公共服务向社区延伸推进。“十三五”规划建设以来，佛山市按照中央、广东省的要求部署，大力加强基层社会治理机制和治理平台创新，积极建设社区综合服务中心、政务服务中心等平台，选取南庄镇紫南村、大良伦教、狮山大沥作为试点镇，推动基层公共服务向村（社区）延伸。线上依托云技术平台、运用大数据手段，开展“一网式”网上服务;线下依托镇、村（社区）两级服务中心，打造便民、高效、规范的“一站式”基层公共服务综合平台（一次性告知，一站式办理，一条龙服务），树立了“中国十佳小康村”“全國文明村”的南庄镇紫南村“紫南速度”典范。时至今日，佛山市已经在佛山5区、21个镇、12个街道、341个社区建立了近百个基本综合服务中心，统一开发网络基层综合服务管理平台，整合完善了村级平台，无缝对接镇服务，减轻村基层人力资源压力，有效提升了基层公共服务职能。

2.以项目化方式搭建居民参与平台。佛山目前搭建了多种提供服务的平台，主要包括市民政局指导下的各镇街（园区），村（社区）建立的社区综合服务中心、市妇联指导下各镇街建立的家庭服务中心、市委指导下的青少年服务中心、市总工会指导下的职工服务中心等，探索涵盖环境治理、邻里互助、特殊群体关怀、便民服务、社区文化等各个方面的社区服务，最终以项目化的方式呈现和落地，并组建了以居民为主体的敬老、爱幼、助残、帮困、环保、文化、体育、科技、医疗卫生、法律咨询与援助、心理咨询与辅导等社区服务队伍，开展各类活动，丰富居民生活。如“繁星志愿服务站”“最美夕阳服务队”“健康管家义诊队”“长者门球队”“活力舞蹈队”“爱心菜园服务队”等社区公益组织。此外，佛山市还联合街道及居委会打造近百个样板社区，创建小区业委会，健全居民小组长、楼栋长，中心户长、家长、居民志愿者队伍，推动成立合唱田、腰鼓队、舞蹈队、时装队、门球队、民乐队等草根性组织，培育发展了民情志愿服务队、亲子义工志愿服务队、物业公司志愿服务队、老年人志愿服务队等志愿服务力量。

四、构建共建共治共享社区治理格局的挑战与反思

从合作治理的视角来看，以政府为主导搭建社区居民自治平台，促使驻区单位、社会组织。社区居民等多方主体参与到社区治理，制订社区资源的供给与分配及社区公共事务规则，既可以对基层政府的决策和行为形成一定的约束，同时也是对以社区居民为核心的基层自治功能予以进一步的确认和扩展，有利于推进社区居民参与社区治理的运作机制，从而为社区治理精细化和专业化提供了制度建设和机制保障。

合作治理是介于政府治理和自治理之间的复合性治理模式，是需要相对成熟的市民社会和基层融合，涉及更深层次多元主体间的权力、资源和责任的优化配置。因此，在国家强力干预下，社区治理结构应该高度科层化，社区居民参与能力应逐步提高。为达此目的，有必要对佛山的社区治理探索做进一步思考与反思。

反思一：基层社区治理的未来在于政府、社会、市场和公众的联结、互动与合作。

合作治理理论重视利益相关者的观念以及多元主体协商决策。目前，佛山社区共治与自治的实现仍然主要依托党政系统的传统体系与资源，尽管社区搭建了联系会议制度、居民议事会等平台，但仍然是一种总体性的自上面下的议题形成机制，居民议题提出、问题解决等，都建立在传统的党政科层体制之下，而若真正体现社会参与的共治，自治机制还有待进一步的发展与拓宽。

反思二：基层社区治理的应遵循多元共治理念，建构居民需求精准对接机制。

党的十八大以来，社会组织参与社区治理工作得到进一步重视，但由于基层社区内生力量正处发展初期，社区治理体制依然障碍重重，合作治理的达成仍需要参与者的合作意识及博弈能力和理性精神。佛山开展社会治理工作以来，虽然社会组织发展迅速，但存在总体数量不够、自主性不足、自治能力不强，依旧缺乏有效提升共治与自治的专业性组织及人才资源等问题。故此，为了最大限度满足社区居民各方面服务需求，在培育社区内生力量的同时，政府管理部门需要梳理社区居民需求目录，制定负面清单，尝试引入各类内外部供给侧资源，实现精准对接与落地，形成协同力量，共同探索社区服务供需匹配机制，建立基于社区需求的服务生态链。

可见，社区共建共治共享格局的形成，不仅需要优化治理结构，还需要界定不同治理机制的职能边界，联动社区居委会、成熟的社会组织和专业社工、社区骨干、社区居民、辖区单位、志愿者等更多的社会力量，精准配置和无缝对接社区内外资源，有效激发居民参与活力，建立具体清晰的多元主体共同参与社区发展的分工机制、协作机制和创新机制。

五、结语

2013年3月23日，习近平主席在俄罗斯莫斯科国际关系学院首次向世界提出“人类命运共同体”重大倡议，呼吁国际社会树立“你中有我、我中有你”的命运共同体意识。6年来，这一中国方案由倡议上升为共识，由理念转化为行动，在不确定的世界展示了强大的领导力、感召力、影响力。以大至小，无论是国际层面还是国家层面，人类社会的发展都是“命运共同体”的结果。对社区而言，无论是社区党委、驻区企业、社会组织、志愿者、社区居民等社区组成“细胞”，同样是“你中有我、我中有你”的微型命运共同体。只有树立相互协同的共建、共治、共享意识，使多方力量真正融入社区其中，并通过立体化的政策创制，形成较为稳固的政策制度和文本规范，确保地区性社区治理经验和模式得以形成和延展，才能使社区治理有成效有结果有持续。

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