兽医体系效能评估结果综合分析方法研究

蔡丽娟，路 平，张衍海，郝峰强，翟海华，郑增忍

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

1 世界动物卫生组织（OIE）PVS 介绍

兽医体系效能（PVS）评估是由OIE 推动的、运用PVS 评估工具（评估指标体系、评估程序等）衡量一个国家或地区的兽医体系质量和运行效能与OIE《陆生动物卫生法典》规定标准符合程度的活动[1-2]，是一系列兽医体系能力提升计划的第一项基础性工作，该计划还包括差距分析、重点帮扶项目等环节。PVS 评估方法将影响一个国家兽医体系效能的主要能力要素分为四大类，即人财物资源配置与工作管理能力、技术能力与权威性、与利益相关方的互动关系、贸易保障能力；每类能力又细化为相关评估指标（2019 年版总计45 项）；每个指标的评估结果分为5 个等级。自2006 年开展PVS 评估以来，OIE 已对141 个申请PVS 评估国家或地区中的 137 个进行了评估，对120 个申请差距分析国家或地区中的98 个进行了分析。

对于接受评估国家或地区，主要是通过国际公认具有公正性和权威性的第三方，即OIE专家组，对其兽医体系质量和运行效能进行系统评估，找出体系中限制整体效能发挥的不足之处。评估结果的运用：一是取得动物及其产品贸易伙伴国的信任，促进国际贸易顺利实现；二是获得国际组织或国家财政投资部门支持，加强体系能力建设，缩小与国际兽医体系标准的差距。如，（1）获得OIE 结对项目基金资助，与某个OIE 参考实验室或技术协作中心结对，提升本地实验室或研究机构的技术水平，直至成为本国乃至国际的参考实验室或技术协作中心；（2）获得OIE 兽医立法项目或兽医教育项目资助，通过OIE 专家组的帮助，建立完善本国兽医法律体系，或建立完善国际通行的国家兽医教育标准。

PVS 评估结果是在能力等级基础上的定性结论，如何测量将某项能力指标从一个等级提升一个或两个等级所需的资源投入，特别是如何确定多个能力指标不足的改进工作优先序，下一步则进入差距分析等环节，这是兽医体系与国际组织或国家财政投资等部门达成共识的基础[3]。

2 我国实施PVS 评估情况分析

2.1 PVS 评估发展概况

我国幅员辽阔、地区差异显著，如何运用PVS 评估方法评估全国的兽医体系效能，是挑战，也是机遇[4]。继2008 年起跟踪研究OIE PVS 评估标准及方法，探讨在我国借鉴应用的可行性之后，2012 年，农业农村部畜牧兽医局邀请OIE 专家来中国进行PVS 评估方法培训。2013 年，我国以OIE PVS 评估方法为基础，结合我国相关法律法规和标准规范，建立了适合我国国情的省级兽医体系效能评估标准和方法，并在北京市、辽宁省开展了试点评估工作。2014 年，在完善评估标准体系和方法的基础上，农业农村部组织各省开展了PVS自评估工作，这次省级自评估工作帮助各省兽医机构人员学习运用兽医体系效能评估的系统方法，也为农业农村部动态及时把握全国兽医体系效能状态奠定了基础。2016 年，农业农村部为促进基层兽医体系建设，组织制定了《县级兽医机构效能评估指标体系》，并于2017 年完成甘肃环县等5 个县的评估。

2.2 PVS 评估难点的提出

对于某省的PVS 自评结果，一般有2 种应用方式（2 个实施主体）。第1 种方式：主体是省级兽医主管部门，在全面掌握本省兽医体系效能现状的基础上，找准差距，分清各级政府责任，提出本省的兽医体系能力改进提升规划和年度实施计划，与编制、投资、财政等部门沟通，争取提升能力所需支持。第2 种方式：主体是农业农村部畜牧兽医主管部门，在综合分析各省评估结果的基础上，找准全面或主要影响全国兽医体系效能的能力短板，分清中央与地方政府责任，提出国家兽医体系能力改进提升规划，协调建立能力提升专项，争取所需资源资金支持，稳步推进国家兽医体系整体能力的提升。

上述实施主体面临共同问题：如何对多地区的4 大能力要素、40 多个指标、5 个能力等级进行分析，找出各能力要素效能的共性特征或不足；且在一定期限内，运用有限的资源和资金，改进不足或提升有关能力指标？如何确定拟解决问题或提升能力的优先序，以及实施范围（全国或某地区）。基于此类需求，本文研究建立了综合分析多地区评估结果的方法，用以帮助确定优先序和实施范围，为各实施主体的决策提供技术方法支持。

本方法初成于2016 年，用于分析我国各省自评报告；也在我国2017 年提交给OIE 的介绍我国PVS 自评估工作进展的文献中有所提及。作者根据加强兽医体系能力建设的现实需要，结合实际进行了完善，现提供给业内人士参考使用。

3 PVS 评估结果综合分析方法的建立

世界银行的L. Msellati 与法国统计经济学研究所的2 位专家曾应用一种集中考察管理能力相关指标的方法[5]，研究如何衡量兽医管理工作优劣程度。本文借鉴并结合兽医体系相关能力综合分析法，通过集中分析一个兽医体系全部或某类能力要素的效能状态，进一步定位存在较大短板的地区，以便对那些严重制约全局效能发挥的能力缺陷，提出针对该体系或某些地区的能力提升建议。具体方法如下：

3.1 确定应用目的

一是制定实施非洲猪瘟等重大动物疫病风险分析和防控政策措施，或是查找防控政策措施是否落实到位；二是编制重大动物疫病防治中长期规划或兽医体系建设中长期规划；三是编制兽医体系专项（管理能力、基础设施、科技创新、实验室网络等）建设规划或计划等。相关人员可根据实际工作需要确定应用目的。

3.2 确立分析目标

根据PVS 评估结果应用目的不同，分析目标也不同，通常以1 到4 个能力要素为目标单元，也可根据实际需求进行适当组合；通过对其中的能力指标评估结果进行分析，得到这个（些）能力要素的总体评价。如，对于上述第1 种和第2 种目的，有必要将四大能力要素直接设定为3 到4 个目标，对全部能力指标进行分析；对于第3 种目的，可以对某个要素或者某一要素中的几项，或者把相关能力指标从四大要素中抽出来，归为一组，设为目标，进行分析。

3.3 设定分类标准

每个待分析目标都内含数项到十几项能力指标，纳入PVS 评估的各地区在同一能力指标上的评估等级各异，因此需要对这些地区进行适当分类，以便实施更有针对性的政策。分类标准设定的原则，是区域层面分析人员根据分析目的和在规定期限内实施改进计划所需资源的可行性，将这些地区分成3 到5 个不同差距程度的类别。分类标准设定的方法，是设定各类别不同能力等级所占比例，汇总统计评估结果，显示某一能力指标的5 个能力等级范围内分布有哪些地区。分类标准设定的重点，是通过调整较低等级和较高等级指标所占的百分比，将存在重大不足的地区和发展较好的地区分出来，其他的即是介于中间的地区。

本研究使用了2015 年24 个地区的自评估结果。根据我国兽医体系当时的组织和运行情况，首先，将PVS 评估指标体系中的四大要素进行归纳，分为三大要素作为分析目标进行分析，即“人财物力资源和管理能力”“技术能力”“协调保障能力”；然后，对纳入分析范围的24 个地区按能力指标评价等级结果分为三类，即60%以上的能力指标达到或超过4 级的列为一类，30%以上的能力指标在2 级或2 级以下的列为三类，介于第一类和第三类之间的则为二类。

3.4 汇总统计

以第一个分析目标，即PVS 第一大要素评估结果综合分析为例，介绍本综合分析方法，且截取了部分地区的部分指标用于图示。第一步：以17个能力指标为列，24 个地区为行，将PVS 评估结果填入EXCEL 表（表1）；第二步：分别筛选出60%以上的能力指标为4 级及以上的地区，为5个一类地区（表2）；30%以上的能力指标在2 级及以下的地区，为7 个三类地区（表3）；其他地区，为12 个二类地区（表4）；第三步：分别计算各

类地区同一能力指标评估结果的平均数（表5）。

表1 第一要素各地区评估结果

表2 4、5 等级比例超过60%数量的地区，即一类地区（绿色标记）

表3 1、2 等级比例超过30%数量的地区，即三类地区（红色标记）

表4 除一类、三类地区外的其余地区，即二类地区（蓝色标记）

表5 第一要素三类地区评估平均数据

3.5 分析统计结果

借助雷达图，可以清晰地看到3 个类别的地区在PVS 第一要素，即人财物力资源配置和管理能力方面，呈现的各能力指标等级的总体分布情况。根据上述统计结果，可以得出以下结论：

一是无论哪一类地区，兽医专业人员配备和执业兽医配备两个能力指标都很低。二是综合评估结果处于第一类的5 个地区除了在第2 个能力指标——兽医专业技术人员配备明显较低外，其他均处于较高等级。三是综合评估结果处于第二类的12 个地区与处于第三类的地区相比，区别并不明显，稍高等级主要体现在两个能力指标上，即第1个指标——兽医机构建设完善程度较高，第5 个指标——兽医主管部门专业人员配备程度较高；第二类地区在第6 个能力指标——监督执法专业人员能力，相对第三类地区较低。四是综合评估结果处于第三类的7 个地区各项能力指标均较低。

根据上述分析，提示应完善相关措施：一是从风险管理角度讲，关键能力很低或能力要素普遍较低的地区，动物疫病风险防控能力必然较弱，应列入重点关注范围。二是从补能力短板角度讲，应及时采取改进行动。对于地区评估等级都很低的能力，上级主管部门应担负主要的改进与提升责任；对于第三类多项能力较低的地区，上级主管部门和地区主管部门应共同担负改进与提升责任，且上级主管部门应承担更多一些，并应列入关键且紧急范围；对于第二类各项能力指标处于中下的地区，上级主管部门和地区主管部门应对等地共同担负改进与提升责任，可列入关键但非紧急范围；对于第一类各项能力指标普遍较高的地区，地区主管部门应担负主要提升责任，可列入非关键且非紧急范围。

4 讨论

4.1 分类层次的设定

一般来说，层次设定为3～5 个层次范围。具体设定的主要考虑因素：一是纳入能力提升计划实施范围的地区数量和层级；二是能力提升计划实施的时限；三是经济发展水平和财政状况等外部条件等。上述因素的比较值越大，则层次可相应减少；比较值越小，则层次需相应增多。

4.2 分类标准的设定

设定分类标准主要考虑因素：一是预估实施能力提升计划可获得资源的可能性大小与数量多少；二是PVS 评估结果中，各能力等级分布的差距大小。比较值越大，则标准可以提高；越小，则降低。在弥补差距与获取所需资源之间取得平衡。

4.3 其他因素的影响

在人财物资源配置都无标准可循的情况下，PVS 评估结果更多地依赖于评估专家的专业判断。即使建立了标准，也需要明确：资源配置是动态的，随着经济、社会发展水平的变化而变化；受到自然环境、生物特性和人类生活习惯等主客观因素的影响。因此，兽医体系人财物资源配置水平的最高等级其实是达到了动态平衡，这也是PVS 评估每个能力指标都指向兽医体系内部，等级的设定也是定性，而非定量的原因。

5 结论与建议

5.1 PVS 评估结果综合分析方法科学、合理且具有创新性

PVS 评估结果综合分析方法的建立，为国家和地区制定关于兽医工作的重大政策、规划、措施时，应用PVS 评估方法获取更加科学客观稳定细致的数据参考，提供了具体的操作指南和手段；弥补了OIE 作为国际组织无法也不能深度影响一个国家兽医体系内部决策科学性的天然缺陷。本方法的应用，对于我国各级兽医主管部门运用现代兽医治理理念以及兽医体系效能评估与差距分析方法，增强区域内兽医体系履职能力，提高战略规划的科学化精细化水平，具有一定的促进作用。

5.2 兽医体系质量标准建设及评估指标的优化

由于我国目前尚未形成兽医体系质量标准，在我国2019 版县级PVS 评估指标体系设计中，人力资源配备、设施设备配置和经费投入等能力指标等级评估依据，主要来源于各地专家结合实际提出的意见，评估结果的确定也主要依靠评估专家与当地兽医人员的专业判断。因此难免在普遍性和时效性上存在偏差。为此，我国有必要参考OIE 兽医体系质量标准，结合我国的PVS 评估结果，加快推进适用于我国的兽医体系质量标准建设；同时，根据工作实际，不断优化PVS 评估指标体系，持续提高评估标准的科学化精细化水平。

5.3 PVS 评估工作的推动与宣传

面对当前非洲猪瘟防控的严峻形势，面向防控攻坚战、持久战所需的防疫体系准备，PVS 评估工作都应列入各级政府的战略布局，为解决基层兽医体系薄弱问题，稳定和强健防控队伍，提供真实可靠的基础支撑。兽医体系效能，不是兽医部门一家作为就能实现的，而是以兽医队伍为主线，纵向串联起国内外兽医相关机构、各级兽医部门，横向联合起相关政府部门和科研院所、企业等社会力量，协同行动，才能达成保障动物卫生和兽医公共卫生安全的目标。因此，作为PVS 评估工作的牵头一方，各级兽医部门应加大宣传力度，推动相关各方携手同心，提高兽医体系效能，筑牢动物防疫体系基础。