中国农村改革发展的成就与经验

2019-09-06周进龚云

中国井冈山干部学院学报 2019年4期

周进龚云

[摘要]自1978年以来，中国农村历经改革与发展，取得了举世瞩目的成就，确立并完善了以家庭承包经营为基础的双层农业经营体制，构建了结构多元的中国特色社会主义农村市场經济体系。在农村改革与发展过程中积累了宝贵的经验，主要体现为始终坚持党的领导组织保障，坚持解放思想、实事求是的思想路线，坚持把“三农”放在优先位置，坚持市场化改革，坚持城乡统筹协调，坚持农村法治建设等。这些经验为新时代乡村振兴打下了坚实的基础，为乡村振兴战略的成功实施提供了制度保障。

[关键词]改革开放;农村改革;“三农”问题

[中图分类号]F32;K27

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2019）04-0068-07

党的十一届三中全会以来，农村率先开始了一系列旨在解放和发展生产力的重大改革。农村改革拉开了中国改革开放的序幕，标志着改革开放和社会主义现代化建设新时期的开始，被称为“启动历史的变革”。改革开放以来，中国农村发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。

一、中国农村改革发展的主要成就

自1978年安徽小岗村实行家庭联产承包责任制开始，中国农村改革发展波澜壮阔，影响深远，取得的成就主要体现在以下几个方面：

（一）确立并完善了以家庭承包经营为基础的双层农业经营体制

改革开放以来，中国农业经营体制突破“三级所有、队为基础”的农村人民公社体制，逐步建立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。“这是迄今为止农村最具实质意义的重大变革。这一改革使农村经济逐步走向市场经济体制，为农村生产力的发展铺垫了新的制度基础。”[1]P11983年，中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》明确提出，家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”[2]P20。1984年，全国实行家庭联产承包责任制的生产队569万个，其中实行包干到户的生产队563.6万个，占全国569万个生产队的99.1%。1991年11月，中共中央在发布的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》中，第一次以中央文件的形式明确规定，以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制“作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善”[3]P1761-1762。1993年3月，八届全国人大第二次会议通过《宪法》修正案，在国家根本大法中正式将双层经营体制确立为农村一项基本经济制度。

针对农户承包地使用权流转工作中存在的问题，2001年12月，中共中央在《关于做好农户承包地使用权流转工作》的通知中明确指出，在稳定家庭承包经营制度的基础上允许土地使用权合理流转，是基于农业发展的客观实际，“符合党的一贯政策”[4]P2158。2008年10月，十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求“建立健全土地承包经营权流转市场”[5]P13，允许农民按照依法、自愿、有偿原则以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，允许有条件的地方发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，鼓励发展多种形式的适度规模经营。2016年中共中央正式发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，确立了农村承包地坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的“三权分置”模式。这是中国农村改革继家庭联产承包责任制后的又一大创新。

（二）构建了结构多元的中国特色社会主义农村市场经济体系

农村改革从20世纪80年代起就是以市场化改革为取向。在农副产品统购派购制逐步取消的过程中，全国性、区域性的农产品市场体系初步形成。一方面农村土地、劳动力、技术和资金等要素市场不断发展，市场主体的独立地位逐步明确，市场发育日益走向成熟;另一方面国家通过行政手段干预经济的领域不断收缩，市场机制逐步发挥越来越重要的作用。通过所有权、承包权和经营权“三权分置”的办法，既较好地坚持了社会主义的方向，又成功地发展了市场经济。这是中国特色社会主义农村发展道路的显著特点之一。

随着市场体制机制的不断完善，中国农业结构由改革开放之初基本上以粮食生产为主体的单一结构发生了显著变化。尤其是乡镇企业的发展，大大提高了农村经济的整体素质和效益，增强了农村经济的实力。党的十八大以来，为推进农业供给侧结构性改革，坚持以深化改革为动力，以市场需求为导向，着力调整优化农业结构，供给体系的质量和效益均得到明显提高。农业供给侧结构性改革举措主要表现为“三个调”和“三个激活”，即农业生产结构不断“调优”、农业发展方式持续“调绿”、农村产业结构加快“调新”，激活市场、要素和主体。农产品加工业、休闲农业、农村电商得到长足发展，农村一、二、三产业深度融合。[6]粮食生产能力登上新台阶，产量连续5年稳定在12000亿斤以上，农业供给侧结构性改革实现新突破，种植、畜牧、渔业结构不断优化，农产品加工业与农业产值之比达到2.2∶1。[7]

（三）形成了以集体经济为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度

在坚持以土地为核心的主要生产资料集体所有的基础上，农村改革实行以“土地集中所有，农户承包经营”为基本特征的家庭联产承包责任制，这是农村集体经济的一种新的实现形式。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，以农户家庭经营为基础积极培育新型农业经营主体;以尊重农民意愿为前提引导土地规范有序流转。截止2016年底，全国4.79亿亩耕地实行流转，成立了近2万个土地流转服务中心。在经营权流转基础上，又出现了经营权入股、抵押等放活经营权方式，探索农业适度规模经营的新路。[8]乡镇集体企业还通过股份制、股份合作制以及承包、租赁、兼并等途径积极探索公有制实现形式的多样化。乡镇企业产权制度改革是农村所有制结构的又一次重大变革，形成了多种所有制经济混合发展的新局面。中国农村形成了以集体经济为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，构筑了多元化的农村产权结构，形成了中国特色社会主义农村市场经济发展的微观基础，这是“能够极大促进生产力发展的农村集体所有制的有效实现形式”[9]P556。

党的十八大以来，中国农村集体经济组织账面资产总额从2012年的2.18万亿元增长到2016年的3.1万亿元，增长了42.2%。党和政府高度重视农村集体产权制度改革。2016年12月，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，进一步明晰农村集体产权，引导农民发展股份合作，注重完善集体产权权能，赋予农民对农村集体资产股份的占有、收益、有偿退出以及担保、抵押、继承等相关权益。这是向全国逐步推开农村集体产权制度改革的重大标志性事件。当年年底，全国已有6.7万个村和6万个村民小组完成这项改革。其中，北京、上海、浙江95%以上的村完成了改革，完成改革的村组当年给农民股金分红434.1亿元。[8]

（四）初步构建了城乡一体化发展格局

改革开放以来，中国逐步打破城乡二元体制，放宽农民进城就业和居住的限制，从限制农民流动逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动。农村劳动力的自由流动为突破城乡二元体制进行了有益探索，为实施城乡一体化发展积累了经验。[4]P21732002年11月，党的十六大报告首次提出了“统筹城乡发展”的理念和目标。2008年10月召开的中共十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出建立推进城乡发展一体化的制度[5]P17-26。2015年10月，中共十八届五中全会提出，健全城乡发展一体化体制机制，推动城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化，提出“十三五”时期城镇化的重点目标是实现1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居[10]P49-50。在这些政策推动下，各地逐步取消了限制农民进城就业的规定，较大改善了农民进城就业的环境，并出台政策不断完善农民工的职业培训、子女教育、公共卫生和社会保障，切实保障农民工合法权益。

农村财政税收制度一定程度上反映了国家与农民以及城乡之间的利益分配关系和格局。2006年，国家正式全面取消农业税，标志着中国延续了2000多年的“皇粮国税”终结，国家对农民实现了由“取”到“予”的转折，开始呈现工业反哺农业、城市支持农村的格局。这是国家和农民分配关系的一次重大调整。党的十八大以来，中国公共财政优先重点保障“三农”投入，并保持稳定增长。2013～2017年，中国一般公共预算农林水事务支出达到82839亿元。同时，在新增教育、文化、医疗卫生等社会事业经费方面，中国积极推动向农村倾斜，保障并不断提高农村基本公共服务的标准和水平。农业农村经济社会稳定发展，农民收入持续快速增长，农村居民人均可支配收入从1978年的134元增长到2017年的13432元，增长了100余倍。[11]

（五）不断探索农村治理体系和治理方式现代化

人民公社时期，实行高度集权的政社合一体制，国家行政权力取代了传统的社会控制手段，对农村实行直接控制。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》第95条规定：“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，人民公社制度逐步退出历史舞台。20世纪80年代，乡镇数量超过7万个。进入21世纪，以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡镇行政机构改革拉开帷幕。2004年，中央一号文件对撤乡并镇并村提供了政策支持，明确了“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职”的改革路径。[2]P90

村民自治就是广大农民群众直接行使民主权利，依法实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度。1998年11月，九届全国人大常委会第五次会议审议修订《村民委员会组织法》，标志着村民自治正式步入法制化轨道。党的十八大以来，在农村法治化建设方面，修改和完善了村民委员会组织法、选举办法，大力推行村级党组织“公推直选”，保障了农民合理行使选举权，推动村委会直接选举制度化和程序化，促进了农村民主选举规范化;在农村基层民主制度建设方面，由传统单一的民主选举向民主选举、民主管理、民主决策转变，全国约98%的村制定村规民约，深化了村民对民主管理的基本认识，促进了新型农村社会生活共同体建设。在村务公开和廉政建设方面，普遍實现村务公开制度，逐步完善述职、问责机制，全国每年约170万名村干部进行述职，对23万余名村干部进行经济责任审计。[12]

（六）基本构筑了中国特色农村社会保障体系

改革开放以来，随着农村社会分工的发展，人口流动增大，农民开始了前所未有的社会大分化。乡镇企业的崛起催生了大量乡镇企业工业和一批乡镇企业主和个体户。20世纪90年代以后，随着农村劳动力进城务工，出现了一个庞大的农民工群体。近年来，农村社会中出现了农民工、农民个体工商业者、农民私营企业主、农民知识分子、农民企业家、农村管理者等不同的群体。因此，农村社会结构发生了深刻变化。

中国农村社会保障领域也进行了诸多探索性改革。农村医疗保障制度改革和农村社会救助制度改革取得了突破性进展。2010年实现了新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。党的十八大以来，中国社会保障体系改革不断推进，不断突破城乡分割的藩篱，基本构筑了更公平、惠及广大农民的中国特色农村社会保障体系。2014年年初国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施。2016年，国家启动建立统一的城乡居民基本医疗保险制度的改革，全面整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度。[13]党和政府从1984年开始启动了中国历史上也是世界历史上持续时间最长、成效最大的农村扶贫脱贫工作。通过政府主导、社会参与，采取特殊的扶贫政策和措施，促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高，推动区域经济发展来稳定、减缓直至消除贫困。“联合国《2015年千年发展目标报告》显示，中国极端贫困人口比例从1990年的61%，下降到2002年的30%以下，率先实现比例减半，2014年又下降到4.2%，中国对全球减贫的贡献率超过70%。中国成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。”[14]

（七）日益重视农村自然资源保护和生态文明建设

中国农村自然资源和生态环境建设，是随着中国城市化、工业化进程的不断加快、资源与环境的压力日益增加而不断改进的。为了适应中国经济的快速增长，不断地对相关法律法规条件进行修订或修正。早在1998年10月中共中央发布的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，就对农村生态环境保护和建设提出了明确要求。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对加强农村环境保护做出了规划，提出开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染，推进农村生活垃圾和污水处理，改善环境卫生和村容村貌。中国已经初步形成了农村自然资源和生态环境建设的政策框架，制定出一系列有关农村自然资源管理的法律法规。

党的十八大以来，“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，农村生态文明建设放在了突出的位置，推进农业清洁生产，山水林田湖草被视为一个生命共同体受到前所未有的的生态保护。2014～2017年，我国新一轮退耕还林、还草面积达4240万亩。[6]

（八）基本形成了中国农业对外开放格局

改革开放以来，中国农业的现代化发展已经成为世界农业现代化发展的重要组成部分。自加入世界贸易组织后，中国全面履行加入承诺，大幅开放市场，推动实现合作、互利、共赢。中国已经成为世界上农产品关税水平较低的国家之一，农产品平均税率由加入WTO前的23.2%下降到15.2%，约为世界农产品平均关税水平的1/4。[15]中国还显著削减了非关税壁垒，减少不必要的贸易限制，促进贸易透明畅通，按照关税配额管理的承诺对粮食、棉花等重点农产品和农资商品合理实施进口管理、国内市场管理措施，如取消羊毛和毛条的进口指定经营制度，对外资开放农药、农膜的零售和批发业务，等等。[16]中国农产品国际贸易活动日益活跃，实施“走出去”战略，加大农业国际合作，逐渐形成持续、稳定、合理的全球资源性农产品供应链。在扩大农产品出口方面，2017年，我国农产品出口总额达755.3亿美元，比2001年的160.7亿美元增长了3.7倍，培育了一批具有带动和示范效应的产业化龙头企业，推动建立了一批标准化、规模化的农产品出口基地，初步形成特色、优质、安全的农业产业体系;在增强资源性农产品进口方面，农产品进口总额从2001年的118.5亿美元增长到2017年的1258.6亿美元，增长了9.6倍。[17]农产品进口缓解了农业资源紧张的压力，弥补了中国农产品供需缺口，为确保主要农产品有效供给发挥了重要作用。与此同时，中国积极参与并推动贸易谈判，致力于构建更加开放、公平、合理的国际与双边农业合作框架。中国农业开放的历程，是经济全球化时代中国农业不断拓展对外开放的广度和深度的过程、不断融入世界贸易体系，中国农业国际影响力进一步提升，农业全面对外开放的格局基本形成。

二、中国农村改革发展的基本经验

改革开放以来，农村改革先行先试，为中国的改革与发展积累了宝贵的经验，主要体现在以下几个方面：

（一）坚持党的领导是农村改革取得成功的根本保证

习近平在庆祝改革开放40周年大会上指出：“正是因为始终坚持党的集中统一领导，我们才能实现伟大历史转折、开启改革开放新时期和中华民族伟大复兴新征程”。[18]在农村改革中，中国共产党把马克思主义的基本原理同中国农村实践相结合，农村改革在党的坚强领导下得以快速推进。1978年，家庭联产承包责任制在党的领导下从个别地方试点后全面推行全国。2005年，十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村目标。党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，农村改革在理论、实践和制度等方面都有了重大创新和突破，为实现农业农村现代化指明了方向。2017年，党的十九大提出了乡村振兴战略。在中国共产党提出的一系列新理念新思想新战略的指导下，中国农村改革取得了成功和巨大成就。

（二）坚持解放思想、实事求是的思想路线，将顶层设计与试点探索相结合，是农村改革取得成功的重要法宝

改革开放以来，广大农村干部群众不断解放思想，以解放和发展生产力为标准，勇于实践，从家庭联产承包责任制兴起、乡镇企业异军突起到探索股份合作制等公有制实现形式，从改革農产品流通体制到培育农村资金、劳动力和技术等生产要素市场，从大力发展农业产业化经营、探索贸工农一体化到建立农村改革试验区，从实践创造中及时总结经验、发现规律，并使之上升为党和国家指导农业和农村经济发展的方针、政策、法律、法规，这就是中国共产党指导农村工作的一条基本原则，是中国农村改革不断推进和顺利进行的重要法宝。党的十八大以来，中国改革进入了全面深化阶段。为提高农村改革的系统性、整体性和协调性，做好整体谋划和顶层设计，中央深改小组经常召开涉及农村改革议题的会议，审议涉农改革方案，基本建立了新时代农村改革的“四梁八柱”。

（三）坚持把“三农”放在优先位置，以农民为主体，加大对农业农村的支持和保护力度，是农村改革取得成功的重要基础

改革开放以来，党和政府高度重视“三农”问题，始终以农民为主体，最大限度地调动农民的积极性。农村改革初期，党和政府通过推行以家庭联产承包经营为主要形式的责任制，大幅提高农产品收购价格，充分调动农民生产积极性，在较短的时间内基本解决了人民的生存和温饱问题。随后，又及时稳定农村基本政策，改革和完善农产品流通体制，调整农村产业结构，积极发展多种经营和乡镇企业，促进了农业和农村经济全面发展。2000年以后，为了确保粮食供求平衡和农民收入增长，国家采取了有力的扶持粮食生产政策，对农民实行了包括主产区种粮农民的直接补贴、农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等在内的直接补贴制度，制定重点粮食品种的最低收购价政策。2006年，完全取消农业税。这些政策的实施，大力开展村民自治，促进财务和村务公开，有效地保护和调动了农民民主参与、自我管理的积极性。2016年4月，习近平在安徽省凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会时指出：“农业还是现代化建设的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。全党必须始终高度重视农业、农村、农民问题，把‘三农工作牢牢抓住、紧紧抓好，不断抓出新的成效”[19]，要求加强城乡统筹，全面贯彻落实强农、惠农、富农政策，促进农业基础稳固、农村和谐稳定、农民安居乐业。

（四）坚持市场化改革，注重发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，是农村改革取得成功的正确方向

中国农村改革始终是以市场化为导向的。实行家庭承包责任制和发展乡镇企业，培育和造就了大批自主经营、自负盈亏的农村市场主体，构筑了农村市场经济的微观基础。农产品流通体制改革使以批发市场为中心的农产品市场体系迅速发育，农民开始全面介入农产品的市场运作，为市场机制发育创造了条件，促进了农村土地、劳动力、资金等要素市场的兴起。这从根本上改变了农村经济过去单纯依靠计划指令配置资源的状况，市场在资源配置中的决定性作用得以有效发挥，实现了在国家宏观调控下通过价格杠杆和竞争机制优化资源，大大提高了农村经济的活力和效率。加入世贸组织以来，在经济全球化背景下，中国农业发展立足于面向国内外两种资源和两种市场，在国际分工中克服了资源短缺的问题，优化了资源配置，提升了农业的国际竞争力。

（五）坚持城乡统筹协调，促进城乡一体化发展，是农村改革取得成功的重要路径

在传统计划经济体制下，城乡二元结构的失衡使城乡关系遭到了严重扭曲。改革开放以来，农业剩余劳动力向城镇的大量转移，密切了城乡联系，对城乡隔离体制造成了巨大冲击。党的十六大报告指出，要统筹城乡发展。十六届五中全会提出了社会主义新农村建设的重大历史任务。与党的十六大提出的解决城乡二元结构矛盾、强调城乡统筹发展的指导思想一以贯之，是落实工业反哺农业、城市支持农村方针的重要举措。2007年12月，中共中央、国务院发布的《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出：“加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”[20]P1332004年以来，中央连续发布关于“三农”的一号文件，加大对农村基础设施建设和农村社会事业发展的投入力度，基本构建了支农强农惠农的政策体系，初步形成了统筹城乡发展的制度框架。2017年10月，党的十九大报告提出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”[21]改革实践证明，从根本上解决现阶段的“三农”问题，必须重点改革计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度，充分发挥城市与农村的互动作用，最终实现城乡经济社会一体化统筹发展。

（六）坚持农村法治建设，强化农业基础地位和农村民主法治建设，是农村改革取得成功的重要保障

解决好“三农”问题，要靠改革，靠政策，靠投入，靠科技，也要靠法律。中国现行的《宪法》已历经1988、1993、1998、2004、2018年5次修改，其中，前4次修改都有关于农业的内容。如1988年的宪法修正案对土地使用权做了明确规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”[22]P411993年的宪法修正案对农村经济制度做了明确规定：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”[22]P441999年宪法修正案则对双层经营体制进行了明确规定，即“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”[22]P48在农业行业法方面，1993年7月《农业法》的颁布是中国农业法制建设的里程碑。中国有关农业资源保护和保障农业生产安全方面的法律体系已经基本建立起来。《农村土地承包法》的制定和实施，标志着中国农村土地承包走上了法治化轨道。把党的农村基本政策法律化，依法治农，依法护农，是强化农业基础地位、农村民主法治建设的有力保证，是推进农村精神文明建设和民主政治建设的根本保障。

改革开放以来，中国农村改革取得了举世瞩目的巨大成就，积累了宝贵的经验，但是，“三农”问题依然是关系国计民生、全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的根本性问题。党的十九大提出了实施乡村振兴战略。这是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，适应新时代、应对新矛盾、解决新问题的必然要求，也是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是决胜全面建成小康社会和建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的重大战略部署，为农业农村发展指明了方向。实施乡村振兴战略，开启了加快中国农业农村现代化建设的新征程。

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