农村改革视野下土地产权制度的构建

黄胜章

摘要：当前农村改革的重点是农村土地产权的改革。文章回顾了我国农村土地产权改革历程，分析了我国农村土地产权制度障碍的主要表现：农村土地产权主体不清晰、农村土地产权权能的残缺、农村土地流转制度不完善、农村产权抵押制度的障碍、产权管理制度不健全等；提出要在法律层面明确农村产权主体，赋予承包经营权以物权属性，要构建合理的集体土地征用制度、农村土地产权管理制度，完善农村产权抵押制度、改革试点产权制度等建议。

关键词：农村改革；土地产权制度；田东

一、我国农村土地产权改革回顾

农村问题是中国经济改革的重要问题，而农村问题的核心是土地问题。因此，农村土地改革历来都是中国经济改革的重点，回顾中国经济改革的历史就是从农村土地改革开始的。新中国农村土地改革经历了土地农民私有向土地完全公有再到集体所有的转变过程。1978年党的十一届三中全会以后，农村土地所有权归集体，农户承包以后获得经营权和收益权，原则上承包期为15年。2002年8月颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定：土地承包期限在原来的基础上延长至少30年不变。这一阶段的改革实现了土地所有权与使用权的分离，解放了农村生产力，使农村发生了天翻地覆的变化。随着经济体制改革的深入和城市化快速发展，城乡差距呈扩大趋势。现行农村土地制度不适应经济社会发展的弊端日益显现。2008年党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这个重大决定指明要强化土地承包经营权权能，允许土地承包经营权流转，表明中国进入了新一轮的土地改革。党的十八大报告提出农村土地制度改革的的核心理念是以权利保障为中心，将土地按照计划配置的方式转化为通过市场进行，根本目标是建立集体土地和国有土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。这就要求构建平等进入、公平交易的土地市场，在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场。

从党的十七大以来特别是十八大以来农村土地制度改革的总的发展方向看，当前，农村土地制度改革面临的问题是农村土地产权交易制度问题。“产权制度是所有经济制度的核心制度，土地产权制度又是所有经济制度的核心制度，这是由土地资源的基础性、稀缺性决定的。”中国农村土地产权改革最早开始于20世纪90年代的经济发达地区。进入新世纪特别是2010年后，随着工业化和城镇化进程的明显加快，各地加大了改革的力度。党的十七届三中全会将农村土地改革发展引向新的阶段。到2014年、2015年进一步加大农村土地产权制度改革步伐，在深化经济改革的大背景下，特别是在深化农村土地改革的视野下，如何创新农村集体经济有效实现形式，直接关系到广大农民的切身利益，关系到农村的现代化建设。许多专家认为，农村土地产权制度改革是继家庭联产承包责任制后中国农村的又一次有重大影响的改革。

2008年国务院把成都作为统筹城乡综合改革配套试点城市，成都市制定了《成都市统筹城乡综合配套改革试点总体方案》，开始探索农村产权制度改革。明确农民对土地的使用权，房屋、林木等资产的所有权，推动农村市场化改革，并建立成都农村产权交易中心，成为全国首家产权综合交易中心；制定产权抵押融资方案，完善产权交易流转体系；同时，国务院还在重庆市、湖北武汉市和鄂州市、山东枣庄市、广西田东县进行农村产权改革试点。这6个地方都进行农村产权的改革试验，结合自身的实际，探索各有特点的形式和模式。基于“城乡统筹”的成都模式，基于“两型社会”的武汉模式，基于“地票制度”的重庆模式，基于“五权两指标”的鄂州模式，基于“一证一所一社”的枣庄模式，基于产权股份和土地信托带动扶贫发展的田东模式。这6地试点依托农村改革试点的政策优势，积极探索农村产权改革的新路子，目的是推动农村产权有序流转交易，激发农村各种生产要素的活力。这6地试点内容的相同点表现在：一是全面开展农村产权的确权工作；二是推动农村产权市场体系的建设，主要是建立农村产权交易中心（所），作为农村产权流通平台；三是推动农村产权流转交易制度的建设；四是拓展农村产权融资抵押业务范围；五是建立农村产权流转风险防范体系。试点工作取得良好的示范作用，取得了明显的社会效果：一是推动了农村产权流转；二是缓解了农村发展融资难的问题；三是缩小了城乡之间的差距。

全国6地试点各自的特点在于：成都、重庆试点重在解决城乡二元结构的矛盾，特点是城市建设用地和农村建设用地指标的交易，成都、重庆、武汉建立全省或一个大区域范围的综合性的农村产权交易中心；鄂州、枣庄重点推进建立市、县、乡的产权交易体系。试验涵盖了东、中、西部地区，发达、中等、贫困地区。田东县的试点体现了“县一级产权交易平台将成为主体”的十八大精神。田东县试点的创新之处在于：以县为中心，在贫困地区探索产权改革，内容包括基本的土地产权交易，在金融领域对产权的抵押贷款放宽限制与重点扶持。田东试点基于产权股份和土地信托带动扶贫发展，这一模式进一步丰富了农村产权改革试点的内容。

全国6地农村产权改革试点的启示在于：农村产权改革需要政府和政策的大力支持。特别是改革试点的初期，政府和政策的扶持十分重要。政府组织实施开展农村土地确权，引导建立农村土地产权交易市场，建立和完善各种产权交易制度，维持市场交易秩序以及加快农村社会保障机制的建设、维护农民土地流转中的合法利益，在这些服务上都发挥领导和引导作用。农村土地产权改革需要有一个完善的农村金融服务体系来支持。农村土地产权改革要充分利用改革试点的政策优势，大胆探索。

二、全国农村产权交易田东试点的探索

农村产权改革试点以农村土地产权为重点，以一系列的项目为实验依托，在农村产权改革的各有关领域和重要环节进行试验。为此，笔者以全国农村产权交易田东试点为调查对象，剖析农村土地产权制度的障碍，以探索有关制度创新。

2011年以来广西加速推进农村土地改革及土地产权交易试点。2011年12月田东获批以“深化农村金融体制改革”为主题的“国家农村改革试验区”；2014年11月获批参与第二批农村改革试验区——扶贫开发综合改革。田东县作为全国24个农村改革试验区之一，也是目前广西唯一获批为国家级农村改革试验区的县份。田东县积极探索，勇于创新，全面深化推进农村改革试验区的工作，努力实现“农村金融服务均等化和农业现代化目标”。2012年田东县在全国6个以金融改革为主题的试验区中率先出台《农村产权抵押贷款试点工作的意见》，鼓励银行机构研发新型涉农信贷产品，扩大贷款担保物范围，鼓励农民运用自身产权来抵押贷款。试点取得明显效果，试点仓4新产品包括：土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款、集体林权抵押贷款、“信贷+保险”产品、中小企业集合票据和“惠农卡”大型农机具抵押贷款等等。试点创新产品的多样性拓宽了涉农资金的融资渠道，产生了实实在在的效益。其主要做法是：

1.推动农村土地产权确权上市。基本完成集体建设用地、农村宅基地和房屋的确权颁证工作，全面开展土地承包权确权、登记工作，为农村产权入市创造条件。

2.完善农村产权交易平台，扩大农村生产融资渠道。主要是筹建田东农村产权交易服务中心，进行农村产权抵押、交易，促使农村产权变现，解决农业生产融资难问题。田东农村产权交易中心于2012年12月挂牌成立，是目前广西唯一一家专业农村产权交易平台。产权交易中心从机构上填补了广西空白，并在业务上取得重大突破，取得了实实在在的成果，标志着以田东县农村产权交易中心为核心的农村交易市场逐步活跃，辐射带动及激活农村生产要素的作用已经显现。田东县农村产权交易中心自2012年12月成立至2016年3月末交易工作取得良好进展。（1）累计主持产权交易10060宗，交易额8.39亿元，其中：2013年1424宗，交易额1.54亿元；2014年3900宗，交易额3.61亿元；2015年4473宗，交易额3.04亿元；2016年截至3月末263宗0.20亿元。（2）土地经营权流转鉴证8.28万亩，其中：2013年1.49万亩；2014年3.92万亩；2015年2.72万亩；2016年截至3月末0.15万亩。（3）产权抵押贷款161宗4.76亿元，其中：2012年4宗0.02亿元；2013年25宗0.3亿元；2014年43宗2.21亿元；2015年67宗1.42亿元；2016年截至3月末22宗0.81亿元。田东建成广西产权交易中心后，努力将田东县农村产权交易中心打造成为区域性交易平台，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。继续扩大交易品种和服务范围，创新服务领域。推动合理收费，实现农村产权交易中心的可持续经营，推动其跨行业、跨所有制、跨区域发展。

田东农村产权改革试点的成效体现在：第一，建立并完善农村产权交易平台，特别是加强了县一级平台的建设。第二，全面推进农村资源确权，为农村产权交易市场提供产品。第三，积极探索新的产权改革。探索以农村集体土地产权为核心的股份制改革，创新农村经济发展模式和社会管理机制。探索贫困村“农村产权+社会资本”的经济发展模式。第四，积极探索土地信托。探索农村土地信托合作模式——农村产权+政策性金融+社会资本模式，创新开展土地流转信托试点，实现农村产权、政策性金融和现代农业产业的有效融合。第五，建立农村产权管理制度，为构建农村产权管理体系提供制度保障。田东县先后出台《农村产权抵押贷款意见》《农村集体“三资”管理制度（试行）》《农村产权交易管理办法（试行）》《田东县2014年农村土地承包经营权流转奖励暂行办法》，正在制定《农村产权不良贷款抵押物处置办法》《农村产权管理联席会议制度》等一系列文件，探索建立农村产权交易仲裁机制，为全县农村产权管理提供制度保障。

三、农村土地产权制度的障碍

虽然农村产权改革试点取得了明显的成效，但是进一步的深化改革仍然存在诸多障碍。

（一）农村土地产权主体模糊

我国《宪法》《土地管理法》《民法》《农业法》等都明确规定，农村土地属于集体所有。但集体所有落实到哪一级的集体上不清楚。中国农村集体所有指的是乡（镇）、村或村集体经济组织。集体落实到哪一级，几部法律界定不一致。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除法律规定属国家所有外，属于集体所有。仅是笼统地界定为集体所有。《民法通则》将集体所有界定为乡（镇）经济组织、村民委或村集体经济组织两级。《土地管理法》将集体所有界定为可以是村民委也可以是村民小组。《农业法》则界定为乡镇村或村内农业集体经济组织，跟《宪法》《民法》规定不完全一致。产权主体规定的多样与交叉造成了人们认识的模糊，也造成农民主体意识的模糊，从而造成责权分配的混乱。

（二）农村土地产权权能的残缺

由于产权主体的模糊，导致土地处置权不明确。农民集体不能充分行使土地的各项权力。主要表现在政府征用土地权力的滥用。按照产权理论，完整的产权是一个完整的权力。虽然法律规定，国家因用于公共利益可以征用集体土地，并给予一定的征地补偿，但在现实中，由于对“国家利益”和给予补偿没有明确规定，政府滥用征地权力并给农民的征地补偿过低，不同程度地损害了农民的利益。

（三）农村土地流转的制度问题

农村土地流转的根本制度障碍是城乡二元结构体制。我国实行土地国有和集体所有制两种形式。并规定利用土地建设必须申请使用国有土地，这样就硬性规定了集体土地使用需经过征用这个环节，农村土地无法直接进入市场流转。在征地过程中，国家拥有征地特权，普遍存在补偿过低等现象，使农民的土地资源价值无法有效实现。

农村土地流转问题主要是农村宅基地使用权和其他集体建设用地使用权的管理规定：

1.对农村宅基地使用权的限制性规定。农村宅基地使用权可以说是农民的一种福利和保障，城市人不得享受。法律规定农村宅基地不得转让，但没有限制宅基地上的房屋转让。这种规定让农民通过卖房获利，但双方都没有得到明确的产权，无法盘活农村资源要素。

2.其他建设用地使用权的限制性规定。《土地管理法》规定：除兴办乡镇企业、村民建设住宅或者乡镇公益设施及公益事业建设用地，任何单位或个人进行建设需要使用土地的，必须申请使用国有土地。这个规定使农村建设用地使用权受到很大范围的限制。实际上，由于监管不力及现实农村发展的客观需要，违规现象屡禁不止。如何规范土地流转制度，创新集体土地使用权，实现土地资源优化配置，增强农村经济活力，是必须面对和解决的问题。

（四）农村土地产权抵押的制度障碍

1.土地承包经营权存在先天不足。（1）我国对集体土地实行所有权与使用权（土地承包经营权）两权分离制度。土地所有权归集体，使用权归农民。土地承包经营权被定位为独立的财产权，但在产权主体模糊的情况下，仅具有处分权能，支配力受到诸多限制。在我国现行的法律制度里，从来不正面承认土地承包经营权抵押制度的合法性。现行法律规范对此有三种立法模式：一是直接明令禁止。“如《担保法》第37条第2款明确禁止‘耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的其他土地使用权抵押，《物权法》第184条第2款延续了这一规定，仅增加了一款‘但法律规定可以抵押的除外”。《物权法》规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等土地承包经营权可以抵押，其他方式取得的土地承包经营权可以转包、互换、转让，但能否抵押规定不明。土地承包经营权抵押规定较为复杂。二是间接给予禁止。如《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中第15条规定，承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，认定为无效。这一司法解释间接否定土地承包经营权抵押的合法性。三是避而不谈。如《农村土地承包法》中第32条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转”，这条规定直接回避了以家庭承包取得的土地承包经营权是否可以抵押的问题。实际上这些规定限制了抵押品的范围。（2）所有权与承包经营权分离，造成行政干预严重，难于完全履行其处分权能。

2.宅基地使用权抵押贷款的否定性规定。法律明确规定宅基地使用权不得抵押贷款，但央行的政策是允许宅基地使用权抵押贷款试点和探索。《担保法》第37条规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。2010年中国人民银行、银监会、证监会、保险监会《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》指出要探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务，在有条件的地方开展相应的抵押贷款试点，丰富“三农”贷款有效方式。明显存在法律与改革要求相冲突的情况。

3.农村房屋抵押规定的模糊。法律没有规定农村房屋可以抵押，但是也没有禁止农村房屋抵押。从法律分析来看，现在宅基地使用权与房屋所有权是分别赋权。宅基地使用权是集体的，是集体所有下的使用权，房屋是私权。对宅基地虽然也是将集体所有权和使用权分离，但宅基地制度演化的结果是强化了前者，模糊了后者。在构建宅基地制度时，集体所有权是越做越强，农户使用权的保障在制度构架里面是缺乏的，农民宅基地的产权功能基本丧失。十八届三中全会的文件中提出农民的住房财产权可以试点抵押担保和转让，没有提及宅基地使用权，这就是未来想把房屋的所有权权能越做越大。但这个所有权是在宅基地的使用权上的，两者之间存在实物上的不可分割和权能上的分割。农村的改革实践已有了突破，一些地方的农民现在基本上把使用权和房屋打通了，从相关的法律规定来看，农村房屋应当是允许抵押的，《担保法》第34条规定“下列财产可以抵押：（一）抵押人所有的房屋和其他地上定着物”，这里指的范围就很广，对农村房屋抵押贷款没有做出专门规定。

4.程序方面的障碍。受农村土地集体所有的基本制度影响，土地所有权人与承包人、使用人分离，导致对农村土地、房屋、林权、水面、滩涂等进行抵押时，增加了需经集体同意的环节。因此，在抵押过程中，就存在故意找理由拒绝或拖延时间，或拖延出具证明或要求承包人将抵押物转给他人等情况，这实际上在程序上造成一定的障碍，该环节给抵押行为能否顺利开展带来了极大的不确定性。

5.农村土地产权制度改革滞后。确权困难，影响农民融资能力。就农村土地确权而言，土地经营权确权工作任务艰巨。以土地经营权为例，田东县第二轮土地延包，涉及7.5万农户26万亩土地，田东仅在百渡村、布兵村5个屯进行试点，完成147户500多亩土地经营权证书发放工作。已经确权的还只是零头。全县林改面积234万亩，215万亩已发证，但不少发证地块仍存在权属纠纷。很多农户没办理宅基地土地证、房屋所有权证。大部分农村集体资产资源也没确权颁证。究其原因，国土部门在1988年起实施农村宅基地初始发证，应办证83000宗，仅办理61300宗，加上近十年来农村新增的建房用地办证跟不上，农村违章占地建房现象突出。还有就是对农村的房产登记没有强制性，目前只有县城规划区内的少数农户办理农村房屋所有权证，乡镇一级处于空白。依托农业产业化、土地流转、专业合作社开展的信贷服务规模较小；以动产质押和权利质押开展的贷款服务创新不足。就田东县而言，目前上市的农村产权仅限于林权、土地经营权、大型农机等。农村可用于抵押贷款的房产为数不多。农村房屋产权不明晰，根本无法正常上市交易。

6.土地产权管理制度不健全。以田东为例，由于农村产权交易机构在田东乃至整个广西都是新生事物，目前广西还没有一套农村产权交易监管制度来规范市场行为，缺乏交易仲裁制度，未来涉及农村产权交易争端如何解决，这些问题均有待解决。

此外，产权交易双方进场交易的自觉性不够。实际上也是法律意识不够，交易双方不想走程序，图简单，地下交易十分普遍，造成资源浪费，农民利益得不到保障，甚至影响社会稳定。

农村土地产权制度改革中存在的问题，是整个农村产权体系没有完全建立所致，虽然有了基本框架和结构，但还是粗线条的欠细化的一个格局。“土地承包经营权制度法律规定分散、不系统，作为制度制定者的国家，把承包经营权相关法律规定分散在民法通则、担保法、农业法、村民委员会组织法、土地管理法、农村土地承包法和诸多行政法规或党的文件中，这种状况显然造成了法律适用的冲突与困难，与农村社会主义市场经济对法律的要求不相适应，加快立法步伐迫在眉睫。”

四、农村土地产权制度的构建

（一）法律层面制度的构建

1.明确农村土地产权主体。按照产权理论，产权越清晰，交易成本越低。根据法律经济学所有权的有效性原理，与财产买卖相关联的一个基本难题是所有权有效性的成立，这是法律必需解决的，买方如何知悉卖方是否拥有无瑕疵的所有权，买方又如何保证自己获得的所有权是完整无瑕疵的，如果这些问题得不到顺利解决，买卖交易就会受阻。在实行农村土地集体所有制的前提下，要让农村产权主体有明确的说法，就要缩小所有权的层级，最后落实到一个层级上。在现阶段，要完善和规范《土地管理法》《民法》《农业法》等产权主体的模糊性和不确定性，统一规定到某一层级。成都改革试点确权分别规定为村民小组、村委会。田东农村综合改革试点确权也分别规定到村民小组、村委会。

2.在法律化中赋予土地承包经营权以物权属性。这是当前土地改革的核心内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”这对农村产权改革指明了方向，实际上是加强了农村产权的用益物权。在法律上，把《土地承包法》和《物权法》规定的承包经营权作为一个财产权，使原来的发包和承包关系即一种合约关系，变成农民对承包地的物权。农村土地承包经营权的排他性效力和支配性效力得到增强，从而根本性地提升土地承包经营权的法律地位，将最大限度地保护土地承包经营权人的合法权益。

（二）集体土地征用制度的构建

1.完善《土地管理法》中关于农村土地权利变更和程序的规定。给予农村土地在符合规划的前提下与国有土地享有平等的权力。

2.界定征地范围，即明确“为了公共利益”的范围，明确哪种主体搞建设，可征用农民集体的土地，而不是无限扩大化。

3.完善征地补偿办法。法律只设定补偿倍数的上限，而没有下限，明显不合理。征地补偿应该引入市场机制。

4.研究土地增值收益合理分配机制，保证征地农民社会保障、就业培训等措施。

5.严格征地程序，包括建立拟定征地补偿和安置方案的制度、建立征地报批前协商制度等。保护被征地农民的合法权益，就是保护被征地农民的知情权、参与权、上诉权。

（三）农村土地产权管理制度的构建

建立农村土地产权统一登记制度，制定出台农村土地产权交易管理办法、农村产权交易仲裁机制、产权评估机制以及抵押资产处置机制等相关配套政策和保障措施；推动农村土地制度改革，完善被征地农民合理、规范、多元保障机制，让农民公平分享土地增值收益。加强农村宅基地管理和保护，促进农村土地的集约利用。同时，完善相关的法律咨询服务、信息收集和处理服务以及融资和保险等金融服务。

（四）完善农村土地产权抵押制度

主要是土地承包经营权、宅基地使用权、农村房屋的抵押。同时扩大抵押范围，基本包括农村产权其他种类。如以土地承包经营权流转或以流转为前提，权利人可以凭持有的土地承包经营权证抵押。此种方式突破了法律关于土地承包经营权抵押的模糊规定，有利于推动土地承包经营权流转。其他农村产权的抵押规定和操作，也有利于推动农村经济的发展。

（五）改革试点土地产权制度的构建

在农村土地集体所有制前提下，从“两权分离”的逻辑出发来推动土地制度改革。改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章。土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权利构成。由于第一层次是锁定的，改革只能在第二个层面寻求突破，即通过两权分离，扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期的功能，调动土地使用者的积极性，以提高土地利用效率。

总之，在农村改革的视野下，在改革试点的推动下，在政策的鼓励下，农村土地产权改革的步伐将加快。而要实现降低土地产权交易成本，体现土地产权交易规律，最终要在立法和司法的层面解决。要通过一系列的法律和制度安排，破解农村土地产权改革实践中的种种矛盾和困难，为完善我国农村土地产权发挥积极作用。