产业政策视角的美国先进制造业计划

贾根良,楚珊珊

(中国人民大学经济学院，北京 100872)

自19世纪末以来，美国的制造业在世界范围内保持着竞争优势并居于主导地位，美国也因此被认为是“世界上最具创新精神的国家”[1]。然而，20世纪90年代以后，去工业化带来的美国制造业空心化、失业加剧、贸易逆差不断上升，加之新兴国家或地区的有力竞争以及2008年国际金融危机等因素引发的经济萧条，促使美国当局寻求新的经济增长点，提出“再工业化”口号，以期通过发展先进制造业占领产业制高点，引领世界制造业的未来趋势和发展方向。

在发展制造业的实践中，美国政府培育制造业的方法被看做是重要的风向标，许多国家纷纷效仿，从支持风险资本部门到建立知识产权制度，从技术开发项目的借鉴到创造“下一个硅谷”的尝试，以期重塑本国的国家创新体系。但在解读美国政府对产业政策的态度时，产业政策却被视为“毒药”，以致许多学者一再强调美国的创新活力源自自由市场和有限的政府干预[2]；美国的政策制定者也在不断地宣扬美国几乎没有采取过产业政策，即使有，大多也是无效的或者有害的，其效力是言过其实的[3]。总之，产业政策一直受到信奉市场原教旨主义的新古典经济学家们的诟病，例如，贝克尔和贝克尔[4]曾表示，最好的产业政策就是没有产业政策。长期以来，美国政府在推动市场化改革的国际决策中不断强化这种观点，试图将新自由主义的共识推广到世界各国经济政策的制定之中。

因此，这就在美国创造了一种悖论：虽然产业政策与美国历来所宣传的自由竞争的意识形态相悖，以致美国一直不承认自己有这样的政策，但是长期以来，美国在历史上从来就不乏产业政策的丰富实践，例如，周建军[5]与沃德[6]就对美国自建国以来的产业政策史进行了考察。为了给中国更好地贯彻《中国制造2025》的大政方针提供借鉴，本文专门以美国先进制造业计划作为案例，对其产业政策的实践及其理论原理进行考察。

一、美国先进制造业计划的战略部署

战略部署是指一项计划发展的顶层设计，美国联邦政府作为战略部署的设计者以及变革的推动者，决定着美国先进制造业的发展方向以及长期的执行能力。所谓“美国先进制造业计划的战略部署”，是指美国联邦政府通过立法、设立专职机构、发布创新战略或专项计划等推进先进制造业发展的重大举措。众所周知，先进制造业计划是美国政府在国际金融危机爆发后提出的，但实际上，这种重振制造业的努力早在20世纪80年代就一直在进行，虽然美国的先进制造业计划的提出在美国制造业发展史上是一个里程碑的事件，但其计划制定的灵感及其所依据的产业政策原理却来自于20世纪80年代就已开始的丰富实践经验，我们甚至可以说，20世纪80—90年代美国对新型制造业的探索实际上是美国先进制造业计划的先驱。因此，为了理解美国先进制造业计划的实施过程，我们首先必须对这段历史有所回顾和总结。

(一)20世纪80—90年代美国对新型制造业的探索

1957年10月，苏联先后将“伴侣号”等两颗卫星成功送入太空，标志着苏联航天技术和核武器投送能力已经超越美国，美国以核武器优势抵消苏联常规军队和武器优势的第一次抵消战略正式失败，美国为之举国震惊，朝野陷入紧急状态。在这种紧急事态的推动下，美国政府以军工优先为名，紧紧抓住技术创新的“牛鼻子”，发起了一系列的任务导向型的创新研究计划，对高风险、高难度的原始性创新进行研发支持，促进重大颠覆性技术的突破。同时，联邦政府毅然决然地成立了国防高级研究计划局，其机构设置因需而变，而且在组织、管理、人事任命、投资模式及项目方案选取上具有相当的灵活性，由此作为国防部的下属机构，从一开始就扮演科技创新领域领航人的角色，始终关注重大的突破性创新以及如何尽快实现其商业化，涉及领域包括IT、能源、航空航天、导弹防御、新材料等，其中，最为突出的项目成果包括互联网、半导体、全球定位系统、隐形飞机、合金材料等[7]，引领了高新技术研发和创新浪潮。例如，美国国防高级研究计划局为了协调研发活动，将巨额的联邦基金分配给了劳伦斯利弗莫尔国家实验室、斯坦福大学和加州大学伯克利分校，通过“军转民”(Spin-Off)的方式将硅谷从一个果园变成了世界的计算机创新中心[3]，这也是20世纪70年代制造业发展的成功经验，为后来支持和推动美国先进制造业技术提供了借鉴，其组织创新模式更是为美国成为发展型网络国家(Developmental Network State，DNS)(1)发展型网络国家的前提条件是：拥有一批具有技术专长的高层次人才, 设立人才社区, 前期需要对高等教育及科学和工程知识生产上进行大量资助。一旦专业人才和新知识结构机制到位, 发展型网络国家就会试图使技术在将科研转化为实际产品的研究过程中更加有效。它可以被认为是政府采取的一系列提高一个国家科学家和工程师的生产力的措施[8]，有关发展型网络国家与东亚的发展型国家(或称作是发展型官僚国家)之间的关系仍是一个有待深入研究的主题。奠定了基础。

20世纪80年代，日本通过精益制造模式(Quality Model)[9]领导了制造业革命，美国制造业的世界独霸地位被打破，传统制造业的发展陷入衰退低谷，特别是汽车、消费电子、钢铁等传统行业遭到严重威胁[10]并日渐衰落。1986年，为了探究美国制造业衰退的症结所在，美国麻省理工学院在美国国家科学基金会和商业界的资助下，进行深入研究之后提出，应通过具有强大竞争优势的、技术先进的本土制造业重获生产优势。

1991年，通过广泛分析和总结美国制造业的问题和机遇，美国里海大学首次提出了敏捷制造(Agile Manufacturing)的新理念。在美国国会和国防部的支持下，美国通用公司和里海大学的亚珂卡研究所等共同组织主持了“21世纪发展战略研讨会”，共同制定并向国会提交了《21世纪制造企业发展战略》这一具有里程碑意义的报告[11]。该报告通过吸取日本的实践经验，在详细阐述敏捷制造和虚拟企业的新理念、方法及相关技术的基础上，主张通过依赖于美国既有的信息技术领域的优势，消除传统制造业的不利因素，重塑生产体系并使其朝着先进制造技术的方向转变，以期重获美国在制造业的引领地位[12]。1994年，美国能源部带头提出了“实施敏捷制造的技术”的五年计划(1994—1999年)并于1995年公开发表，该计划聚焦于敏捷制造，强调其实施机制是竞争—合作—协同，其关键因素在于企业的信息网、虚拟企业、敏捷制造的基础结构、敏捷型员工、虚拟制造五大方面[13]。

1995年，为了构建一个在21世纪能被广泛接受的制造企业模型，麻省理工学院的“敏捷性论坛”和“制造先驱者”两个部门，以及“实施敏捷制造的技术”项目组在美国政府主要部门的支持下，共同组织制定了“下一代制造”(Next Generation Manufacturing，NGM)计划，前瞻性地提出了制造企业在克服新的竞争环境中所面临挑战的方法，以及获取成功并保持领先所应遵循的路径，精心绘制了21世纪美国制造业的路线图[12]。

除了上述制造业战略部署，为了促进技术转化为市场所需要的产品，即使在20世纪80—90年代倡导放任自由市场的里根和老布什时期，政府依然采取了一系列促进技术变革的立法或专项计划，如表1所示。这些法案或专项计划通过衔接新创业公司、私人风险投资公司、客户与重要资源，克服关键技术所面临的障碍并迅速扩散创新，从而促进美国技术进步和助推制造业向高端升级，这一系列努力成为后来美国先进制造业计划效仿和进一步创新的产业政策模式。

表1促进技术变革的相关法案/专项计划

资料来源：根据布洛克的《被隐形的美国政府在科技创新中的重大作用(上)》内容整理而得。

(二)先进制造业振兴计划：重塑美国制造业的发展方向

在美国，21世纪前十年被称为制造业毁灭的十年[14]。21世纪伊始，美国的“新经济”时代随着互联网泡沫的破裂而结束，虽然当局采取了一些支持经济发展的行动，但去工业化导致美国制造业空心化，此时主要是房地产的持续繁荣促进了经济复苏，2008年次贷危机爆发后，迅速蔓延成为世界性金融危机，因此，美国政府开始意识到制造业的重要地位，提出“再工业化”和“制造业重返美国”的口号。2009年4月，时任美国总统奥巴马在乔治敦大学演讲中首次提出，将重振制造业作为美国长远发展的重要战略，并将其上升到关系国家安全的战略高度，重申制造业对美国未来发展的重要性，并相继出台了一系列高效的创新战略和计划以促进美国高端制造业发展，拓宽就业模式，扭转制造业下降带来的社会成本以及其他负面效应[15]。

2009年9月，美国总统执行办公室、美国国家经济委员会和科技政策办公室联合发布《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》[16]，该报告包含三大战略目标：对创新的基本要素进行投资；推动竞争市场并激励有效就业；促进国家在先进领域取得突破，并强调开发清洁能源、支持先进汽车技术、推动卫生保健技术等关键领域创新的重要性，勾勒出发展创新型经济的完整框架。

2009年12月，美国总统执行办公室发布《重振美国制造业框架》，提出了重振制造业的一系列措施，包括研发、投资、劳动力、基础设施和国内外创新环境等方面的举措。

2010年8月，美国发布《制造业促进法案》，旨在通过税收优惠等政策拉动制造业回流，把美国打造成为制造企业的首选基地。

2011年2月，美国发布《美国创新战略：确保国内经济增长和高质量就业》，该战略对美国未来科技创新的发展作出了整体的规划和部署，提出了未来优先突破的领域，包括先进制造业、生物技术和清洁能源等。

2011年6月，美国总统科技顾问委员会提交了《确保美国先进制造的领导地位》报告，在这一报告中，委员会建议成立先进制造业合作伙伴(Advanced Manufacturing Partnership，AMP)，即AMP1.0，该计划首期投资5亿美元，并指出政府优先发展的行业包括先进机器人、人工智能等信息通讯技术，纳米电子、材料设计、生物制造等尖端技术的战略新兴产业，支持对象既包括蕴含高新技术的产品，也包括可以创造潜在市场的生产方法。此外，报告还提倡启动公私合作的先进制造业计划(Advanced Manufacturing Initiative，AMI)[17]，并指出了实施该计划的总体目标：一是在关键技术的应用研究方面，协调联邦政府对学术界和产业界的支持；二是在应对重大的跨领域挑战方面，通过竞争前联盟(Pre-Competitive Consortia)的公私合营(Public-Private Partnerships，PPPs)(2)公私合营指政府、产业界、实验室、大学等公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系，目前尚无明确统一的定义，但政府承担相当比重的资金是其突出特征。虽然合作伙伴关系的规模、使命和范围各不相同，但成功的合作伙伴关系具有如下共同的特征：基于产业建立公私合作协议；清晰的目标、指标和路线图；共同承诺、共担成本、共享利益；定期的内部和外部评估[18]。推进关键性技术的突破；三是通过共享基础设施协助中小企业改善产品的国际竞争力。为了推动该项计划的落实，在发布《先进制造业合作伙伴计划》后，美国成立了专门协调该计划项目的先进制造业伙伴指导委员会，由产业界、学术界和劳工界领袖组成，负责识别产业界、学术界和政府之间的合作机会，促进新兴技术、政策和伙伴关系的发展，改变和重振美国先进制造业；商务部牵头组建国家先进制造业计划办公室(Advanced Manufacturing National Program Office，AMNPO)，以负责先进制造业的投资及协调产学研各部门的行动。其第一套旨在建立覆盖全国制造业创新机构网络的建议《获取先进制造业国内竞争优势》于2012年7月发布，提出了确保美国先进制造业领先地位的三大支柱即加快创新、保证人才输送管道和改善商业环境，为美国制造业发展描绘了宏伟蓝图[19]。

2012年2月，美国国家科技委员会发布《先进制造业国家战略计划》，提出了战略计划的三大原则：完善先进制造业创新政策、加强产业公地(3)产业公地理论强调，甚至高技术前沿产品的开发也常常依赖于健全的制造业基础，这不仅使得一定程度的制造业规模和多样性成为必要，而且也使得多种多样的中间制度，例如产业协会、工会、研究机构和教育机构成为不可缺少的基础[20]。(Industrial Commons)建设和优化政府投资。该战略旨在实现加快中小企业投资、提高劳动技能、建立健全伙伴关系、调整优化政府投资和加大研发投资力度等五大目标，这是首次正式将发展先进制造业提升至国家战略的高度。

2013年9月，为了弥合基础研究与应用研究之间的缺口，奥巴马在2012年AMP1.0报告的基础上重组了先进制造伙伴关系，确定了新的战略，成立了第二代先进制造业合作伙伴组织，即AMP2.0。2014年10月，美国总统科技顾问委员会发布《加速美国先进制造业》，聚焦于新的、跨部门的合作，以确保美国在新兴技术领域的领导地位，这些技术将创造高质量的制造业就业岗位，并增强美国的全球竞争力[19]。

2015年10月，美国国家经济委员会和科技政策办公室联合发布《美国国家创新战略》，该战略涉及联邦政府鼓励私人部门创新、投资基础研发领域、培育创新型人才、巩固美国先进制造业的领先地位并创造高质量劳动力、推动优先创新领域的革命和建设新型创新政府六大方面。

2016年4月，美国国家科技委员会的先进制造小组委员会发布《先进制造：联邦政府优先技术领域速览》，提出了五大新兴的重要制造技术领域：先进材料制造、支持生物制造技术的生物工程学、再生医学等先进生物制造、药品持续制造，并且还宣布推进已有的优先制造技术领域[19]。

2017年12月，特朗普大刀阔斧地推出税改方案，对企业和个人减税，鼓励海外企业回流美国，进行本土投资，以此“把工作带回美国”，重振美国制造业雄风，“让美国再次伟大”。

2018年4月，特朗普不顾国际社会抗议，对包括中国在内的部分贸易伙伴掀起贸易战，推出一系列贸易保护政策，其实质在于保护国内高端制造业。

后危机时代以来，美国振兴先进制造业的行动从本质上说是对20世纪80—90年代有关“新型”制造业模式探索的升华和革命。一方面，美国联邦政府试图抓住新产业革命的机遇，将突破性技术以及现代管理技术与制造业广泛融合，并对组织机构和创新模式进行大规模的革新，从而拉开了高端制造的序幕并勾勒出了其蓝图；另一方面，美国政府审时度势地采取了支持制造业发展的行动，例如，在推动先进制造业发展中给予了大量的政策和法规支持、设立专职机构、制定专项计划等，而且这些努力实际已经超过了一代人的时间。此外，联邦政府一直在分散的、相互独立的政治机构内，以不同的方式推行促进美国技术变革的产业政策，来满足各组织特定的人才或重要资源的需求，从而进一步推动了先进制造业的发展。由此可见，以美国总统为首的联邦政府在上述产业政策中的角色非常重要，不论过去还是现在，一直是推动美国制造业发展的主要力量，麻省理工学院华盛顿特区办公室主任Bonvillian称之为“元变革推动者”(Meta-Change Agent)。

二、网络型产业政策：先进制造业创新网络计划的组织过程

在美国推行振兴先进制造业计划的过程中，除了上述专项计划和创新战略的引导，以及立法和专职机构的推进之外，联邦政府尤其重视完善研发共享的基础设施，构建制造业创新体系，最具代表性的就是先进制造业创新中心网络的建设，即围绕科技成果转化而形成一个遍布美国的制造创新网络。

2012年3月，奥巴马宣布联邦政府与产业部门及其他组织机构共同斥资10亿美元，创建国家制造业创新网络(National Network for Manufacturing Innovation，NNMI，2016年更名为Manufacturing USA)，其目标是在全国范围内创建15个顶级的创新中心(研究院、机构)，截至2017年1月，15个国家制造业创新中心(Institutes for Manufacturing Innovation，IMIs)已基本筹建完成，涵盖了电子、数字化与自动化、材料、生物制造、能源与环境等重点技术领域。2013年1月，美国总统执行办公室、美国国家科学技术委员会、美国国家先进制造业计划办公室联合发布《制造业创新网络规划：一个初步设计》，自上而下地提供了战略性引导。根据该报告，要求每一个中心重点关注一种制造业相关的先进技术，所选技术要求具有革命性从而符合国家关键需求，要具备商业化前景从而符合经济要求，要可创造就业从而符合社会要求[21]。

2014年12月，美国国会通过《美国制造业和创新法案》，授权商务部部长在美国国家标准与技术研究所框架下实施制造业创新网络计划的产业政策，同时明确制造业创新中心将重点关注纳米技术、光子及光学器件、复合材料、生物制造和先进材料、混合动力技术、微电子器件工具开发等领域。这种新式产业政策(4)新式产业政策是指以知识、能力建设和创新为核心的产业政策[22]，有关新式产业政策的更新论述请见贾根良的论述[23]。着力点在于借助协作的公共空间[24]来弥合制造业生态体系空心化所导致的创新体系的缺口，牢牢掌控新兴产业全球价值链高端，重塑美国先进制造业在世界范围内的领导地位和竞争优势。下文我们从组织层面、运作层面和传统制造业模式的变革三方面对此加以阐述。

首先，在组织层面上，制造业创新中心弥补了创新链中间的缺失环节。在“基础研究—应用研究—开发研究—商业化”这一完整的创新链条中，技术研发和技术转化是一个连续的过程，技术必须转化为产业界感兴趣的产品，方可成为一次完整的创新过程，而在实验室到市场之间有一个惊险的鸿沟，这种介于基础性研究和商业化生产之间的空缺即为“死亡之谷”，这是实验室成果能否实现商业化的关键一步。为了跨越“死亡之谷”，将美国在科学领域的领先优势转化为技术优势和产业竞争优势，必须实现创新链条中这种最惊险和关键的一跳。从制造成熟等级(Manufacturing Readiness Levels，MRLs)的角度来说，MRLs提供了一个1—9级的评估商业化应用阶段的门槛[25]。如图1所示，在美国，基础研究众多，主要由政府部门承担，且多数集中在MRLs 1—3的初始阶段，也就是创新链条的前端，MRLs 8—9属于成品原型和系统测试阶段，是创新链条的后端，也就是技术革命“机会窗口”较大的第1阶段和第2阶段[26]，具有较大的获利空间，私人部门参与比较集中。唯有MRLs 4—7这个中间地段，往往是私人部门不愿触碰的风险极大的地带。而美国制造业创新网络的基本功能就是支持和推进这个阶段的发展，弥补中间环节的缺失。

数据来源：根据报告Briefing for the NIST Visiting Committee on Advanced Technology相关图示补充整理而成。

简言之，美国先进制造业创新中心的构建思路是将学术界(包括大学、社区学院及国家实验室等研究机构)、产业界(制造企业、初创企业等)和政府(联邦、州和地方政府及经济发展组织)等连接起来，学术界致力于完成基础研究之后，产业界负责产品的开发和推广，而政府需要识别产业界、学术界和政府之间的合作机会并提供资金支持，创新中心的作用则是将各方联系起来，架构起基础研究和产品开发(商业化)之间的桥梁。创新中心的活动由美国先进制造业计划办公室全权负责，这就是Mazzucato[27]所说的政府所发挥的发展型角色作用并强调了政府作为风险承担者的作用。她指出，无论是私人企业还是私人投资者，都不能或不愿意在未经证实的需要多年发展的技术上投入大笔资金。因此，在促进经济发展的各个阶段，是政府部门的支持一直在推动诸如原子能、计算机、互联网、太阳能电池板和纳米等先进技术的激进式创新。此外，她进一步指出，通常情况下，当政府用公共资金承担风险后，回报往往由只有在风险大幅下降后才会进入该领域的私人企业获取。Mazzucato[27]强调了政府通过投资开发未经证实的技术而承担的财务风险的重要角色，这显然是正确的，但作为企业家型政府，其作用还表现在另一个重要方面，即扮演着成功弥合网络鸿沟的经纪人的作用；用Burt[28]的话就是，他们通过把以前没有联系的人和资源聚集在一起构建成网络从而跨越结构漏洞。

其次，在运作层面上，建立起以公私合营为基础、产学研官等利益相关体合力支撑先进制造业创新框架。在项目的资金来源上，对于每一个创新中心来说，联邦政府资助金额一般在7 000万美元到1.2亿美元之间，资助时间大概是5—7年，非联邦(民间)资助金额和联邦资助金额的比例一般为1∶1，但是不同领域的资助金额比例会有所不同，在一些领域，例如，增材制造、光电集成创新机构的非联邦资金比例往往会远高于这个水平。联邦资助的支出规划根据创新中心特点的不同而有所不同，但一般来说，第1—3年以联邦资助为主，包括设备投入、基础项目资助和启动资金，而且基础项目资助比例不断扩大；初始阶段完成后逐年减少，特别是在第4年之后撤销启动资金，增加竞争项目资助；并在第5年撤销设备投入，且减少基础项目资助；到第8年的时候，创新中心需要能够在财政上自负盈亏、自行发展。而创新中心的日常运作，则是通过政府、产业界、学术界以及其他利益相关机构以董事会的形式进行联合治理。董事会成员由各界专家代表组成，创新中心的负责人作为执行董事，承担该中心的日常运转[19]。

而且，鉴于公共资金在新技术商业化早期阶段的重要性，美国政府以立法(即RAMI Act)的形式为制造业创新中心提供资助，2015—2024年，对于每个创新中心，承诺每年资助至少500万美元。其中，国防部资助的创新中心有8个，能源部资助的创新中心有5个，而商务部资助的创新中心有1个，即生物制药创新研究院。在技术的遴选上，则是通过企业或研究机构申报，进而由产业部门人员、研究部门人员和政府部门专家及其他相关利益机构成员组建专业评审委员会进行评审，确定具有重大商业潜力和产业竞争力的关键技术。按照这种程序，评审委员会遴选出了制造业领域具有巨大潜力和产业竞争力的15项革命性技术， 并相应建立了15个制造业创新研究中心，这些公私合营的创新中心将成为区域性先进制造中心，用于提升当地产业竞争力，鼓励在美国本土投资，由此围绕科技成果转化而形成一个遍布美国的制造创新网络，其特点是局部集群、辐射全国。

但是，需要指出的是，美国先进制造业创新网络计划并非采取的是“撒胡椒面”的形式选择某一部门或多个部门进行支持，而是“有所为，有所不为”，从先进材料、智能化技术和生物制造等外溢效应较强的技术领域遴选出一些虽有一定风险，但是蕴含较大国民经济效益潜力的技术进行重点支持，做到“人无我有，人有我优”。正是通过这种布局，在奥巴马时期一定程度上创造了制造业回流，推动了高端制造业的发展。总之，在这种网络化模式下，先由产业界、学术界和政府机构等专家合作为新制造模式开发新的技术战略，再通过制造业中心将小企业、大企业和大学研究聚集在一起，创造新的技术和过程，其成本由政府和产业界分摊，即通过联邦政府和州政府、产业界成本分摊，从而克服投资障碍，以降低技术和市场风险，跨越“死亡之谷”。

就像市场和政府经常失灵一样，网络也一样。网络失灵(Network Failure)是因为技术专家或公司找不到他们需要的合作伙伴，或合作伙伴缺乏胜任能力或可信赖性，这时需要政府参与。寻求有效政策的政府官员需要有独立思考他们所监管的技术的能力，负责项目运行的政府官员需要具备韦伯式的官僚主义的某些关键特征，这些官员必须直接参与构建连接私人企业家和技术专家的网络，即嵌入式自治，他们自己成为技术人员或新企业的网络合作伙伴，并为早期的商业应用研发提供资金。虽然私人风险投资和天使资本有助于建立新企业，但现实情况是，大多数私人投资者的风险投资门槛非常低，而且他们往往在技术开发早期阶段参与较少[29]。

网络化的先进制造业计划采取的是“多主体参与，多边合作”的形式，实现了产业界、学术界、政府及其他利益相关机构的跨机构综合，通过自上而下的推进基础研究过程，加快从技术突破向商业化的转变，引导企业按照政府机构自身任务的需要协同创新，跨越“鸿沟”，提供前沿产品和服务，引领市场。进一步地，这种网络化不仅体现在跨机构综合，还体现在跨领域综合。

最后，先进制造业创新中心试图实现从传统制造业的线性价值链向先进制造业的网络化价值链转变。在制造业中，制造是创新过程中的一个关键性阶段或环节。生产过程涉及漫长而复杂的价值链的不同阶段，从资源到供应商再到零部件制造商，从生产到分销再到零售等整个产品生命周期，创新贯穿于整个过程。随着先进制造业网络体系的构建，制造业开始了技术改造过程，信息技术嵌入到生产体系和产品生命周期的各个阶段，其生产能力不断突破，促使供应链管理和分配体系的效率不断提高，促进制造业从线性价值链向网络化价值链转变。其转变主要体现在以下三个方面：一是从企业根据自身需求组织资源向根据用户需求组织资源转变。二是价值链从线性传递形式向网络化形式转变。三是通过牵头机构的推进，参与者多元化并融入到价值创造过程中。由此可见，先进制造业创新的努力不仅体现在跨机构合作，还表现为跨领域融合，从而创造新的和更加灵活的网络化制造模式。先进制造业支撑起了围绕生产企业所建立的资源、供应商、零部件、分销、销售和售后企业所构成的价值网络中的更多工作岗位，由此通过先进制造网络，可以重新打造生产过程的生态系统，逆转原先那种“无就业的创新”，同时培育新型劳动力，给美国科研导向的创新体系中增添“制造业引领的创新”这一新要素。此外，将产品生产与相关服务相融合的企业模式不断兴起，意味着越来越多的服务岗位可以与生产挂钩，从而消除了美国实体经济与金融服务业之间严重“断层线”的担忧，由此重塑美国制造业生产能力。

美国的先进制造业计划可谓是十年磨一剑，美国政府实施了一系列旨在提高产业竞争力、促进经济发展、增加高科技就业机会的计划，战略性地投资于先进制造业，汇集了各制造行业的伙伴，构建了专注于各个技术领域，例如，电力电子、轻质金属、先进材料和人工智能等重要领域的制造业创新中心，通过把基于创新的伙伴关系建立的制造设施，与当地的专家优势和全国的专家资源相结合，形成了一个由公立和私立机构组成的全国性网络，连接人、创意和技术，攻克技术难关，研发创新产品，使具有前景的早期阶段的研究成果更贴近美国制造企业的实际应用。同时，培育先进技能，从而保持美国制造业的高生产能力，确保美国在全球制造业的领先地位，以应对21世纪先进制造领域的重大挑战。总体而言，美国制造创新网络既有美国产学研官平台的运行机制，又有对未来高端制造的方向选择，其构建可以用三个词来概括：产业竞争力、商业化转化力和新型劳动力，而政府起到最重要的作用就是让这一网络体系能持续地运转下去。

综上所述，先进制造业计划实则是网络型产业政策工具，这种政策工具的作用在于构建一个协同创新的社区，孕育下一代美国制造业的领导者。其内涵包括并超越了制造过程以及制造业本身，其布局涵盖并横跨了产品生命周期的各个阶段，其应用改变并激发了能源、运输、电网、建筑、航空、农业、高等教育和医疗保健等众多传统工业领域的技术和工艺。先进制造业计划与网络型产业政策的目标、手段和内容具有内在的一致性。通过革新核心领域的制造技术和工艺，使得美国制造业具备了先发优势，可以在一段重要时期内保证其领先地位。同时，通过生产力水平的提高，其可以与低成本、低工资、日益发展的新兴经济体竞争；而对于一个欠发达经济体来说，利用比较优势发展成熟技术是无法赶超发达经济体的，且转变其最初基于低成本和低工资竞争优势的战略是一项极其复杂的任务。可见，由于技术潜力的变化与技术追赶的“机会窗口”方面的差异，发达经济体已占领了技术创新的制高点，落后国家难以与之抗衡，以致在成熟的传统产业上不存在技术赶超的“机会窗口”[26]。

但是，美国先进制造业计划的实施也面临一些挑战：第一，对于制造业创新中心来说，联邦政府的资助期限一般为5—7年，在此之后，各中心将不再能够获得联邦资金的支持，必须自力更生，而先进制造业的发展应该是一个长期项目而非短期项目，由此必然面临生产规模扩大过程中出现的“死亡之山”(Mountain of Death)问题。Bonvillian和Weiss[9]认为，许多制造业创新从基础研究到商业化成功一般要超过10年，美国的先进制造业计划却要求各中心在5—7年之后自负盈亏，这是不太可能实现的，在这种情况下，这些中心5年之后该何去何从？如何翻越“死亡之山”？第二，美国试图建立的是一个强大的先进制造业强国，如果联邦资助削减，其他参与者是否有足够的能力和信心支撑后续先进制造业网络的构建？第三，美国制造业机构并非仅仅专注于解决技术问题，还涉及国防安全、劳动力培训、出口和重塑制造业声望等，这必然带来有关组织机构的臃肿庞大，这是否会导致低效交流？因此，美国先进制造业计划中的管理、运营模式的发展效率还有待观察，处理失当就会导致网络失灵，从而阻碍先进制造业计划的实施。

三、结语与启示

当我们从产业政策的视角审视美国的先进制造业计划时，该计划本身不仅是产业政策的典型例证，而且也表明，美国政府的作用并不仅仅是弥补市场失灵，而且也是风险承担者和市场的创造者。正如Mazzucato[27]指出的，多年以来，我们已经意识到创新不仅仅只是研发支出导致的结果,更与一系列能够使新知识在整个经济系统中扩散的机构相关。科学与产业的动态联系是支持创新的一种方式……这种“联系”可以更深入,而且能够追溯到几十年以前。如果将政府与企业的行为割裂开来，我们就将更难以预见未来的创新过程。因此，政府不应仅仅发挥其管理作用，不仅仅只是修正市场失灵，必须创造和塑造市场，以动态的视角来引领经济。美国能源部的一份报告指出，“市场失灵导致私人部门对制造业和能源创新的反应滞后，‘Manufacturing USA’正是要填补这一差距”[30]。美国先进制造业创新计划围绕特定的先进制造业技术整合创新资源并打通创新链，发挥商业经纪人和技术创新领导者双重作用的经验特别值得中国的政策制定者学习和借鉴。

制造业之所以特别重要，因为制造是创新过程中的一个关键阶段或环节。正如Bonvillian和Weiss[9]指出的，制造业生产及其所涉及的价值链可以看做是一个沙漏，生产阶段位于沙漏的中心，如果把沙漏的中心——生产要素移走，那些处于价值链上相互关联的部门就会遭受重大的破坏。也许沙漏的底部(输出端)可以通过进口替代而部分修复，但是沙漏的顶部(输入端)将无法恢复。因此，在美国，过去是“此地创新，此地生产”，创新的效益基本上归于美国；后来变为“此地创新，国外生产”，美国所获效益下降；若今后出现“国外生产，国外创新”，情况就更不妙了[9]。

正因为如此，美国政府认识到必须把制造业带回美国，奥巴马这样做了，特朗普也正在这样做。虽然特朗普的诸多行为被认为是疯狂之举，但其通过大规模的税改放松监管，甚至不惜挑起贸易战保护制造业的产业政策不容忽视。有人认为，特朗普“雇美国人，用美国货”的口号是荒诞之言，因为美国制造业并不具有成本优势。但是，近年来，国外一些研究机构，如波士顿咨询公司和牛津经济研究院连续发布报告指出，近年来美国制造业单位劳动力成本在不断下降，而中国等发展中经济体的制造业单位劳动力成本不断攀升，加之“廉价”的美元(当然，还有廉价的能源以及特朗普政府的低税收带来的生产成本的下降。)成本差距不断缩小，由此引起了各界广泛关注。当然，影响美国制造业回流的并不仅仅是成本，更重要的是围绕美国制造所构筑的创新能力和核心技术，以及对未来制造业竞争制高点的捕获，这正是美国先进制造业计划的目的之所在。

如前文所述，制造业是传统工业部门中的一大块，发动传统工业部门的创新是必由之路。而对政策制定者而言，问题不应该在于是否能够挑选出优胜者，在政策讨论方面更为核心的是，怎样克服传统部门创新所面临的障碍，挑选出广泛的研究方向，以便据此进行自下而上的试验。换句话说，这里挑选的是技术而不是赢家。但是，私人部门只有在这些方向被选定之后并预期未来在这些领域可获得回报时，才会进行投资。在某些情况下，挑选这些方向时不可避免地会产生失误，但供给和需求方面的推动所带来的好处使这种等待是值得的——它会带来几十年的经济增长。可见，制造业主导的创新动力模式意味着它不仅是一个行业，更是整个创新体系创新的关键[9]。

对于像中国这样处在价值链低端的国家，尽管在制造环节表现突出，但却严重依赖于西方发达国家的核心技术、关键性零部件和设备等，而这才是市场领导的核心和高额利润之所在。从李斯特时代一直到20世纪80年代以前，国家崛起的基本经济原则是进口原材料并出口制成品，但在全球价值链分解的今天，这一原则基本已不成立。为了国家崛起并成为富裕国家，中国必须在对外经济发展方式上实现从进口高端产品并出口低端产品向进口中低端产品并出口中高端产品的历史性转变[31]。具体来说，即如果仅仅依赖劳动力成本优势发展制造业，必然会抑制其长期发展，若要实现产业升级，就必须提前规划和布局蓝海产业，政府的作用不能局限于支持基础研究，而是要将关注点放在MRLs为4—9的阶段，依托技术创新实现新制造范式。正如凯恩斯[32]指出的，“对政府而言，最重要的不是去做个体已经在做的事情，或者是说比个体做得好一点还是差一点；而是要去做那些现在还没有人去做的事情”，这就是我们从美国先进制造业计划中得到的最大的启示。

2018年，以特朗普为首的美国当局对中国发动301调查和232调查，并于同年4月4日发布加征关税的初步商品清单，表示对中国出口美国的1 333项500亿美元的商品加征25%的关税，同年6月15日，特朗普批准对500亿美元中国商品征收关税，中美贸易战风起云涌。就制造业而言，美国对中国征税主要涉及航空航天、芯片、新一代信息技术、新材料和机械产品等制造业领域，这与《中国制造2025》重点发展的领域基本吻合，由此可见，其真正意图之一是在于抑制中国先进制造业的发展。国内有研究机构将特朗普发动贸易战的行为归因为李斯特主义的表现，即旨在通过贸易保护发展本国工业，抑制他国科技进步[33]。但笔者认为，这一看法并不全面，美国发动贸易战的真正目的在于声东击西，不仅是针对《中国制造2025》，而且其隐蔽目的也在于发动对中国的金融战[34]。

值得注意的是，美国贸易代表甚至指责《中国制造2025》中的产业政策，但这只不过是“只许州官放火，不许百姓点灯”的行径而已。国外有关美国产业政策的案例研究已经追踪到联邦政府对药品、生物技术、纳米技术、绿色能源，甚至苹果和微软的核心技术等先进制造领域的深入参与。即便美国政府从未提出过产业政策这一概念，从未出台过以产业政策命名的产业规划或立法，但正如本文对美国先进制造业计划的研究所揭示的，美国在促进先进制造业发展的一系列产业政策是有目共睹的：在战略资源管理方面，通过政府企业和贸易公司等开发上下游先进技术，确保从重要资源和关键创新成果中获得广泛回报；在长期投资方面，通过美联储控制的发展银行和公共风险投资基金等保证未来高风险技术所需资金并升级现有技术，建设基础设施和公共工程；在促进知识前沿方面，通过资助研究机构和大学等促进基础科学研究，开发下一代先进制造技术；在深化技术基础方面，通过知识产权机构、政策和公共服务办公室、创新中心等扩大应用型研发，降低升级以及多元化过程中的风险；在促进新产品和新服务的需求方面，通过政府采购(需求方政策)、相关监管机构和研发实验室等为具有社会—政治重要性的突破性技术和创新成果构建市场力量；在传播新技能和新技术方面，通过行业协会和竞争集团从技术进步和创新中获得广泛利益。

正是美国在产业价值链中通过“政府负责前半棒，产业界负责后半棒”，并通过创新中心进行衔接的机制，最终塑造了美国政府的网络型产业政策模式，这不仅是美国在战后推动信息技术革命并打败日本对美国半导体产业霸主地位挑战的成功经验，而且也是目前美国力推先进制造业计划的基础。因此，在笔者看来，作为推动美国制造业变革的主要推动者，美国政府在实施产业政策方面要比中国做得多、做得好，是值得中国学习的榜样。美国“只许州官放火，不许百姓点灯”的双重标准说到底是一种虚伪的表现而已，我们决不能上当受骗，而是要反其道而行之。在如何完善制造业创新体系，如何全面提升制造业创新能力并助推制造业向高端升级，如何推动实现中国从制造大国向制造强国转变，我们必须坚持长期以来一直强调的“不要按美国说的去做，而要按美国所做的去做”，在借鉴美国成功经验基础上，利用中国社会主义的制度优势，创造出更加行之有效的产业政策新模式。