?法治生态下民办图书馆发展战略研究

单轸 邵波

摘 要 《中华人民共和国公共图书馆法》的颁布和实施是我国图书馆法治建设的新纪元。其主要特色之一是多元建设主体，但却未把民办图书馆明确纳入治理范围，这让民办图书馆的发展前景扑朔迷离。文章采用文献调研法对法律颁布前后的民办图书馆学术生态进行剖析，对民办图书馆的发展内外因素进行探究，对法治环境下民办图书馆的发展提出建议，以期对我国民办图书馆的建设提供启示。

关键词 民办图书馆 公共图书馆法 公共文化服务

分类号 G251

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2019.07.014Abstract The promulgation and implementation of the Public Library Law of the Peoples Republic of China is a new era of the legal construction of libraries in China. One of its main features is the diversification of construction subjects， but private libraries have not been explicitly included in the scope of governance， which makes the development prospects of private libraries confusing. This paper analyses the academic ecology of private libraries before and after the promulgation of the law by the method of literature investigation. It explores the internal and external factors of the development of private libraries， and puts forward suggestions for the development of private libraries under the environment of governed by law， so as to provide enlightenment for the construction of private libraries in China.Keywords Private library. Public Library Law. Public cultural service.

0 引言

1996年，我国颁布了第一部地方性图书馆立法《深圳经济特区公共图书馆管理条例》。2002年，北京市人大常务委员会通过了《北京图书馆条例》 （简称《北京条例》）[1]。2015年1月，《广州图书馆条例》 （简称《广州条例》）由广州市人大常委会颁布[2]。北京、广州条例中都有资源建设、图书馆开放时间、读者权利与特殊群体权利、免费服务、呈缴本制度等基本规定，也分别有自己的鲜明特色。《北京条例》对于馆舍面积和开放时间规定得更为细致，并明确提出由行政部门成立专家委员会，《广州条例》中多次提到“2020年”目标问题。这些地方立法起到很好的模范作用，并促进了图书馆界的思考。

2018年1月1日，《中华人民共和国公共图书馆法》 （简称《公共图书馆法》）正式实施[3]。这部立法是我国第一部全国性的图书馆法律，不仅促进了我国图书馆事业的繁荣昌盛，而且为我国文化治理能力的现代化提供了保障，让我国在世界图书馆舞台上的地位大大提升[4]。以《公共图书馆法》为主干，众多地方性图书馆法律法规为分支，科学规范、运行有效、绿色发展的法治生态正在形成。

在制定、发布、实施《公共图书馆法》的过程之中，民办图书馆是否应该被纳入《公共图书馆法》的治理体系引起了学界的巨大争议。民办图书馆（Private Library）又称民间图书馆、私立图书馆、民营图书馆，是“由非政府机构或个人作为投资主体的圖书馆”，它“不由政府运行维护”，并且能够向社会群众提供开放的、有序的信息资源服务[5]，目前在我国主要类型有自发形成的民营图书馆、商业性质的民营图书馆、慈善组织或基金资助建设的农村图书馆、公办与民营合办的社区图书馆等[6]。民办图书馆有自己独特的地位和作用，有多元的运行机制和治理体制，但多属于基层图书馆。《公共图书馆法》 实施后，民办图书馆也迎来了机遇与挑战并存的新时期。

1 法治生态下民办图书馆研究文献回顾

由于《公共图书馆法》在2015年向社会公开征求意见，笔者将检索时间限定在2015-2018年，于2018年9月17日在CNKI和万方数据库使用检索式：主题=民办图书馆OR民间图书馆OR私立图书馆OR私人图书馆OR民营图书馆，并将结果根据文献类型、主题相似度、被引率、重合率进行剔除，得到73篇文献。笔者在研读《公共图书馆法》 的基础上，按照研究内容将文献分为“民办图书馆是否应该入法”“国外的民办图书馆发展带给国内的启示”“民办图书馆服务与运营措施”“法治环境下民办图书馆可持续发展问题”四个方面。

1.1 民办图书馆是否应该入法

在《公共图书馆法》 颁布之前，对于民办图书馆入法引起了业界的争议。以柯平、郭斌、王子舟为代表的学者支持将民办图书馆纳入《公共图书馆法》 的治理范围，理由大致有如下三点。其一，国际法多对民间图书馆进行了覆盖，我国的图书馆需要跟上国际步伐[7];其二，民间图书馆纳入公共图书馆法体系是其生存发展的重要保障[8];其三，民间图书馆在社会公众服务中起到很大作用，将之排除在体系之外影响其服务的积极性[9]。也有许多学者反对民办图书馆入法，他们多是以民办图书馆的特殊性质和发展现状为依据，如翟建雄认为，民办图书馆的情况复杂，暂时不适宜和依赖公共财政并开放免费服务的公共图书馆一起立法[10]。

1.2 国外民办图书馆借鉴

研究国外的民办图书馆发展情况能给国内民办图书馆的生存和运营带来有意义的启示。吴汉华和姚小燕介绍英国塔维斯托克民间图书馆的发展历程，希望将高效简明的董事会制度、特色服务、积极加强对外合作等成功经验引入中国民办图书馆[11]。吴汉华和刘静借鉴英国民间图书馆协会的服务项目，希望中国图书馆学会在保护民间图书馆发展方面[12]，能在学会组织中设置民间图书馆内设机构、在所举办的学会年会上开设民间图书馆分会场，组织民间图书馆评估并设立奖项，以此营造民间图书馆社群生态系统。

1.3 民办图书馆服务与运营

民办图书馆的服务与运营涉及到民办图书馆的资金、后援、资源、技术、馆舍空间、服务和业务的具体流程，这类研究主题往往细致精深，研究目的是让民办图书馆优化系统要素，提升自己的管理效率与服务质量，取得更大的发展。张月英对豆瓣网30家民间图书馆的服务现状进行调研，并给出民办图书馆利用网络社区进行泛在化服务的建议[13]。田利对非政府组织这一民间图书馆的重要支持力量给予肯定，建议非政府组织应该健全问责、筹资等制度，扩大自己的志愿者队伍，以更好地为民间图书馆筹措资本、援助发展[14]。

1.4 民办图书馆发展

法治环境下民办图书馆的发展研究，包括对民办图书馆的现状分析、存在问题解读、发展模式建议、《公共图书馆法》对民办图书馆的影响等。王子舟提出“民办官助”“微整形”“跨界组合”及多引入新技术的建议，希望民间图书馆可以扩展新功能、促成新形态[15]。民间图书馆如何实现自身的可持续发展，如何在新时代的机遇和挑战中谋求自身的出路，将成为未来图书馆法研究和公共文化服务研究的一个热点。

2 法治环境下影响民办图书馆发展的外部因素

2.1 法律因素

中国的图书馆法治起步较晚，还没有形成全覆盖的法治图书馆体系。2017年之前的《北京条例》 《广州条例》 等图书馆法规，都没有专门提到过民办图书馆。《公共图书馆法》 的法律条文中有三条规定涉及公共图书馆法的治理范围问题，最原则性的是总则第二条提出“本法所称公共图书馆，是指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”。这就排除了非公益性的民办图书馆。第二十二条规定了呈缴本制度，肯定了国家图书馆作为文献信息储存中心的作用，以及明确规定“国家图书馆同时具有本法规定的公共图书馆的功能”。第四十八条规定“国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放”。

《公共图书馆法》 对于民办图书馆只字未提令很多业界学者大失所望。不少学者将此次民办图书馆没有纳入《公共图书馆法》视为一大不足，并建议扩充公共图书馆法律的治理体系，甚至单独为民办图书馆立法。就目前而言，民办图书馆依然处于图书馆体系的最底层，缺乏强有力的法律保护。

但是，民办图书馆的法律环境中也存在着很多积极因素。虽然《公共图书馆法》 没有提到民办图书馆，但是对于民办图书馆还是给予了一定的保护。符合总则第二条设立标准的民办图书馆也在《公共图书馆法》 的调整范围之内，如表1所示，《公共图书馆法》 的一大亮点就是多元建设主体，鼓励社会力量兴办图书馆，以期最大范围地调动社会积极性，支持民办图书馆的崛起。

条款编号 条文内容

第四条 国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆。县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持。

第二十条 公民、法人和其他组织设立的公共图书馆，可以以捐赠者的姓名、名称命名公共图书馆、公共图书馆馆舍或者其他设施。

第四十五条 国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持。

政策鼓励、捐赠者冠名、政府扶持都表明，公共图书馆法在拓展民办图书馆的生存和发展空间。可以说，《公共图书馆法》 表达了政府对民办图书馆的鼓励、支持和引导的态度。在图书馆法治建设不断完善的过程中，民办图书馆的法治环境会越来越宽松，更为强大的法律保护系统和更为健全的法律文化体系会慢慢建立。

2.2 竞争因素

民间图书馆自身力量弱小，多是中小型图书馆，难以与政府设立的公共图书馆竞争。公共图书馆相对于民间图书馆来说有三大显著优势：持续的经费来源、有力的法律政策保护、充足的资源、人才和技术保障。公共图书馆的经费来源于政府拨款，拥有强大的经济后盾。经济支持和法律保障保证了公共图书馆能够拥有采购文献、购买租赁数据库、引进智能技术与设备、进行智慧空间建设的资本，也让其拥有更多与图书馆界内部、出版界等相关行业、外界机构、社会人士、国际组织交流的机会，从而实现自身的可持续发展。

仅2016年，公共图书馆收到的政府财政拨款就达到1 415 668万元，当时有3153家公共图书馆，从业人员为57 208人，读者流通6.60亿人次[16]。2017年，公共图书馆数量达到3166个，读者流通达到7.45亿人次，图书总藏量9.70亿册，电子图书10.26亿册[17]。

民辦图书馆的资金主要来源有社会捐赠、企业或慈善基金、国际援助和私人出资四种。基金会的募捐是民办图书馆经济来源中规模最大的一种，但即使是做的比较成功的满天星公益，迄今为止，也只筹集到1813万多人民币，捐赠22万多册图书，办成80所公益图书馆[18]。“文化火种寻找之旅”网站也只收录到416家公益性民间图书馆数据[19]。民办图书馆倒闭的现象每年都在发生。

多数民办图书馆位于基层和农村，经费、从业人员、馆藏和读者都少的可怜。民办图书馆成立之后，能否争取到充分的资金、技术、馆藏和人力资源以维持自身运转，实现可持续发展，是一个很大的难题。

2.3 技术因素

《华尔街日报》将大数据（Big Data）、智能制造（Smart Manufacturing）和无线革命（Wireless Revolution）列为21世纪的三大技术[20]。美国新媒体联盟的《2017地平线报告（高等教育版）》 将自适应学习技术、移动学习、物联网、下一代学习管理系统、人工智能、自然用户界面[21]列为新世纪的六大关键技术。大数据时代，图书馆向智慧化方向发展，这意味着技术将在新一代图书馆的发展中起主导作用。技术是把双刃剑，民办图书馆虽然面临着由于资金不足导致的设备、技术引入的困难，但这也是一个良好的机遇，可以倒逼自身转型，跻身智慧图书馆。一是新技术革命带来实体空间的压缩，民间图书馆办馆不一定需要实际的场地和建筑，完全可以构建数字图书馆，不必采购大量的实体资源书，自身技术和设备能力薄弱的民办图书馆，可以采用虚拟化策略，利用外部网络，接入数字图书馆社区之中;二是人工智能的崛起取代了很多馆员的工作，民办图书馆也可以节约相应的人力资源，对于未能成功转化为智慧馆员的职员不再录用，减少自己的经费负担;三是在物联网的技术支撑下，智慧地球、智慧城市的建设逐渐兴起，民办图书馆也是“地球村”和智慧城市建设中的一部分，民办图书馆多了许多合作机会，与政府、互联网公司、慈善组织、行业协会有了更多的交流，能够更好地获取技术、软件、文献资源和智能设备。

2.4 国际环境因素

国外的图书馆法所倡导的图书馆理念，以及國际上所颁布的图书馆权威性文件都体现着图书馆平等、自由、开放的精神。从这个原则出发，民办图书馆不仅地位上应该与公共图书馆齐平，而且也应该获得更多实质性的国际性援助。

1950年，日本《图书馆法》展现了对私立图书馆充分的尊重，确立了发挥私立图书馆“自主性”，进行“自由经营”的原则[22]，有利于调动社会积极性。1994年，俄罗斯《图书馆事业联邦法》明确将“企业、机关团体图书馆”“社会团体图书馆”“私立图书馆”“外国法人和自然人建立的图书馆”等民办图书馆纳入国家图书馆法律系统[23]。民办图书馆入法是国际的趋势，这一趋势也必将加强我国在法制建设上对于民办图书馆的重视。

联合国教科文组织《公共图书馆宣言》虽然以公共图书馆为主体，但是多次提到要让每一个用户都“确实得到图书馆服务”和注意处理好公共图书馆与外界图书馆网络的关系[24]。美国《图书馆权利法案》 处处渗透着知识自由和平等服务的精神[25]。按照普惠性原则和人文主义精神，要切实保障读者权利，保证读者享受到公平的服务，就必须加强民办图书馆建设。农村、社区、私立大学的读者是公共图书馆难以触及的人群，不靠民办图书馆，解决城乡之间、公办和私立院校之间阅读资源不平衡的问题。

除了IFLA等图书情报国际组织，OCLC机构也为全球图书馆提供资源共享和援助[26]。事实上，外商和外国公益机构也是我国民办图书馆事业的支柱之一，如美国加州健华社、美国科技教育协会、美国青树教育基金会等国外的非政府组织一直用设立、捐赠等形式支持着我国民办图书馆事业的发展[27]。

3 法治生态下阻碍民办图书馆发展的消极内因分析

3.1 资金链中断

资金链困难引起的民办图书馆成立、建设、发展障碍是民办图书馆无法做大做优做强的根本原因。每年公共图书馆和公立高校图书馆都会收到大量的财政拨款，上海图书馆、南京大学图书馆等都已开始使用智能机器人，开启智慧图书馆的探索。而许多民办图书馆地处偏远，房屋简陋，有的甚至只有馆长一人，没有其他工作人员，在原始的阅览室模式中艰难求生，转型之路遥远而缺乏支持动力，遑论AI技术与设备的引入和研发。资源的缺乏也带来读者需求无法满足的困境，民办图书馆的资金筹措方式和渠道亟待拓展。如何完善自身的运营模式，团结其它民办图书馆和民间力量，吸引基金和技术创新型人才，为大众提供优质服务，是民办图书馆谋求自身可持续发展的重中之重。

3.2 服务缺乏规范性

不论办馆主体是谁，民办图书馆都必须承担对社会公众进行文献信息服务和弘扬正能量文化的责任，对从业人员的技能和文化素养、馆藏文献的质量和保护、服务的设施和设备都应当严格监察、审核、复核，确认达标后再对外开放。但现在的民办图书馆市场缺乏强有力的管理和监督，鱼龙混杂，问题频出，宗教色彩过于浓厚的立人图书馆、收录盗版书的“篱苑图书馆”就是典型的例子。从民办图书馆的长远发展看，民办图书馆要尊重读者权利，遵守中国法律法规，考虑中国国情，不能误导群众，不得展示反动、腐朽、淫秽、暴力的文化产品，不得因为任何理由损害读者利益。

3.3 营利性与公益性的冲突

无论民办图书馆是否收费，其成立的目的都是帮助贫苦大众、儿童、盲人、打工子弟等弱势群体，满足公立图书馆忽略的文献信息需求，实现公共文化服务的均等性和普遍性。

但由于现实中民办图书馆资金不足，力量弱小，部分民办图书馆成为半营利或营利性机构，以维持自身生存。曾经的张铭音乐图书馆就采用付费听音乐或最低消费20元喝咖啡的收费方式，被同行所指摘，最后合并入杭州图书馆[28]。采用基本服务收费的方法不仅要承担业内人士的批评，还会让许多读者望而却步，使图书馆失去许多阅读群体。除非图书馆自身有不可替代的特色，否则难以为继。民办图书馆需要一种更为巧妙而周全的管理运营模式，在营利性和公益性的冲突中找到平衡点，兼顾“义”与“利”。

4 法治生态下民办图书馆谋求生存的积极内因分析

4.1 民办图书馆在我国的特殊地位

我国的图书馆事业是由民办图书馆催生、促进、发展而来的，这赋予我国民办图书馆特殊的历史地位。1902年，徐树兰的古越藏书楼是中国第一个近代意义上的图书馆。1933年，实业家叶鸿英创办的鸿英图书馆，到1946年为止馆藏图书已达5万余册、杂志10万余册、报纸合订本3526册，于1958年并入上海图书馆[29]。民办图书馆的兴起推动了《京师及各省图书馆通行章程》 《图书馆规程》 等法律的出台。从历史经验来看，民办图书馆的发展有利于完善我国的图书馆法治建设，成为法治图书馆的助推器。