城市化进程中随迁子女入学的现状、问题与对策

黄麟 胡俊华

摘   要随着我国城市化的迅猛发展，越来越多的随迁子女流入城市学校入学就读，但以往研究对随迁子女的研究较少站在涌入城市的视角上，分析随迁子女为流入地带来的压力。以J省为例，J省经济发展迅速、教育条件较好，每年涌入大量随迁子女，政府与公办学校是吸纳随迁子女入学的主要力量，但资源有限，许多公办学校严重“超负荷”，出现不少“巨型班”，这种大量的无序流动带来教育供需矛盾、资源利用不当等问题，不但不利于随迁子女自身发展，也为J省教育质量的整体提升及教育现代化建设带来了巨大困扰。为此，可以从预测外来生源、调整学校布局，完善制度建设、进行系统监控，倡导社会办学、扶持民办教育等多方入手，应对这一难题。

关键词流动人口  随迁子女  教育现代化

自1978年改革开放以来，中国城市化进程加速发展，乡村、城镇剩余劳动力大量涌入城市。1982年第三次人口普查时，流动人口才刚刚出现;1990年第四次人口普查，流动人口则被列入普查项目;2000年第五次人口普查时，流动人口为1.21亿，其中农民工群体数量约为8 954万人，且处于上升趋势;国家人口计生委在《中国流动人口发展报告2010》中指出，2009年我国流动人口数量已达到2.11亿人;2010年第六次人口普查显示，同2000年第五次全国人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加至116 995 327人，增长81.03%;2016年，国家发改委编写的《国家新型城镇化报告2015》指出，截止2015年，中国城镇化率已经达到56.1%，户籍城镇化率到2020年将达到45%。人口流动带来大量的随迁子女，而其教育问题也日益成为值得关注的焦点[1]。J省同样面临着不断涌入的随迁子女以及由此带来的一系列问题。对于这一问题的回答，不仅对于J省的未来发展意义重大，而且也势必对我国其他省市处理随迁子女问题提供有益借鉴。因此，通过对J省城镇化进程较快的五个城市（N市、S市、W市、C市、Z市）进行实地调查，进而探讨J省在处理随迁子女问题上的现实状况，分析其面临的困境，从而为现实发展问题作出回应。

一、J省随迁子女入学现状

在全国范围内，J省的教育质量相对较好，并且J省对外来流入人口、随迁子女入学等的限制门槛比“北上广深”等一线城市低，因此，对J省许多城市地区而言，其周边城镇随迁子女大量涌入，这为城市地区带来了许多现实困扰，而随迁子女入学问题就是其中一项。具体而言，J省在随迁子女入学方面，主要呈现以下状况。

1.流入量大且不稳定增长

J省随迁子女流入量大且呈不稳定增长趋势，如S市，2014年常住人口1 300多万，其中外来流动人口总数已超过本地人口，达到近700万，占到了整个J省的1/3，比2013年增加4.5万人，增长率为6.89%，已成为仅次于深圳的全国第二大移民城市，随之而来，大量随迁子女也涌入S市。调查发现，截止2012年12月份，W市外来人口总数已达到291.98萬人，其中义务教育适龄入学儿童171 828人，占全市义务教育阶段学生总数的37.57%，其中小学阶段131 959人，占全市小学学生总数的41.31%;初中阶段39 869人，占全市初中学生总数的28.91%。在C市，截止2016年，共有居民约450万，其中外来人员与本地人员比例达到1：1，外来务工随迁子女已高达16万人，且这一数字从2002年开始每年1万以上的速度呈不稳定增长态势。由此可见，随迁子女问题已成为J省面临的重要问题之一[2]。

2.流入地政府是解决随迁子女入学问题的主要力量

为了促进教育公平、教育现代化，积极应对随迁子女涌入问题，政府发挥了重要作用。如S市，2002年S市政府制定颁布《S市流动儿童少年就学管理办法》，确立“积极吸纳，支持办学，加强管理，逐步规范”的工作方针。自2004年秋季起，凡符合入学条件的外来务工人员随迁子女，在入学收费、教育教学、升学考试等方面均与本地学生享受同等待遇。2006年，S市还出台相关管理意见，提出“规范扶持并举，切实提高外来工子弟学校办学水平”。2014年，S市将义务教育阶段外来工子弟学校标准化建设工作列入政府实事项目，市、县两级财政还专门设立项目引导资金和专项奖补资金。2014年政府共计投入资金500万元，推进外来工子弟学校建设，另外，还投入专项奖补资金6 660万元（市级财政740万，地方财政5 920万元），用于74所外来工子弟学校提档升级建设，并将74所外来工子弟学校提档升级建设列入S市2014年政府实事项目。Z市虽然没有设立单独的外来工子弟学校，但均通过公办学校吸纳随迁子女，对随迁子女入学实施零门槛，率先实行了“凡接受一名外来务工人员子女，奖励学校一千元”的政策。Z市还在加速全区教师的均衡配置和全员提升方面作出努力，该市规定校际教师流动按照15%的比例进行。Z市还通过教育督导保障外来务工子女的教育权利，以保证随迁子女在校享有与城镇学生同样的教育资源。

3.随迁子女入学主要由公办学校吸纳

在解决随迁子女入学问题上，J省积极响应国家“以流入地政府为主，以公办学校为主”的政策号召，主要由公办学校吸纳随迁子女入学、就读。调研发现，N市在2014年共接纳义务教育阶段进城务工人员随迁子女7.88万人，比2013年增加约4 000人，其中小学生6.01万人，初中生1.87万人，已实现98.82%的随迁子女实现在公办中小学就读。而S市《S市外来人口义务教育入学规定》也坚持“公办吸纳，简化手续，公正公平，一视同仁”的方针，依法保障外来人员子女入学机会公平。2014年，S市义务教育阶段在校生中外来务工人员随迁子女共近40万，其中在小学就读的随迁子女数32.54万，初中7.16万，占在校生总数的49.6%。截止到2014年9月，S市义务教育公办学校吸纳率已经达到71.8 %，很多学校吸纳比例超过了60%，城区部分学校比例已达到95%以上，外来务工人员随迁子女义务教育入学率连续多年接近100%，与本市市区户籍学生入学率保持一致。因此，S市也已经成为了全国保障外来人员教育公共服务、基本实现义务教育基本均衡的先进地区。

二、随迁子女为流入地带来的问题

外来务工人员随迁子女的大量涌入，带来了一系列直接性或间接性问题。教育行政部门和学校无法控制和预测每年的入学人数，给J省教育的发展、教育现代化建设带来了一系列的困难，其中，较为突出的问题主要表现为以下几点。

1.教育均衡发展与教育现代化之间的矛盾

由于各市之间、市区与乡镇之间招生条件、入学条件不尽统一，协同管理机制尚不完善，加上生源质量、生源结构、生源数量的现实差异，导致教育发展不均衡。外来务工人员子女学生相对于城市本地生源素质较低，但数量庞大，这就引发本地户籍学生家长疯狂的择校行为，从而造成公办学校之间生源结构、生源质量的不平衡，带来了新的教育机会不平等，从而影响教育质量的提升，形成恶性循环，整体拉低了城市地区的教育水平。据了解，在N市，尽管对外来务工人员子女入学提供了基本政策保障，但仍然难以完全满足外来务工人员子女享受同等教育的需求，随迁子女中仅有10%的流动儿童能上普通高中。加上随迁子女与本地学生父母工作条件、原生家庭环境、学习资源等存在巨大差异，这种情况下，将他们置于同一学校、同一班级进行教育，也并非必然合理的，这也许会打消学生的学习积极性。这种情况下，学生差异巨大、教师均衡难以实现、教育质量难以提升，势必影响J省的教育现代化进程。

2.教育需求与城市已有教育资源的冲突

外来生源的突然增加，造成城市学校，尤其是优质学校现有的教学空间、师资力量等难以满足实际需求。调研发现，这些冲突主要表现在两方面。首先是教学空间不足带来的大班额现象。许多城区学校班额难以控制在J省设定的35人以内的标准，而是高达45～50人。在C市城区，2000人以上的大规模学校也十分常见。大规模学校的产生，也势必带来师资的缺乏，由于随迁子女大量流入，还使得许多学校教师不足，如C市，政府要为16万外来务工人员的随迁子女配备约11 000多名教师，但是由于编制紧张，学校不得不聘请大量的代课教师。有位教育局领导指出，某县近来招聘了大量代课教师，一些小学甚至连代课教师请都请不到，只好找退休老师，这一情況下，这些代课教师在职称晋升、工龄、调动、社保等方面均难以保证[3]。

3.生源分布不均导致城乡教育资源使用不当

生源分布的不均衡使学校布局受到一定的限制，出现一种畸形现象：一方面乡村教育资源闲置，不能被充分利用，另一方面城市教育资源紧缺，难以满足民众需求。J省以人口的14%的标准来配备学校，还有4%的空间可以容纳外来务工子女，但因为外来务工人口分布十分不均衡，所以很多学校并不能满足这一要求，这就造成城区吸纳外来学生的人数快速增加，教育资源十分紧张。而在乡村、城镇地区，纵使政府投入大量资金在学校硬件设施的建设上，学校已经实现了标准化建设，学校硬件设施良好、信息技术设备齐全、师资配备充足，但由于适龄儿童随父母进城，生源仍然存在大量流失，导致乡镇学校无人问津、生源匮乏，由此出现一些“大规模、小班额”的学校，造成了教育资料的大规模浪费。

4.随迁子女教育成本分担机制尚未建立

第一，政府与市场职责定位不明。无论是何阶段的教育，政府政策文本均强调政府在解决随迁子女教育问题中的“主导作用”。而从政策执行情况来看，表现为两种极端的现象，一是将“以政府为主导”等同于“政府办学”，二是政府推卸责任，忽视自身统筹规划、监督评估的作用。就义务教育而言，“两为主”政策的模糊性，导致政府与市场的责任边界存在地方差异。

第二，中央政府行政发包，事权下推。在过去的十余年时间里，为解决随迁子女教育问题，中央政府颁布实施了一系列以“两为主”为核心的政策，以行政命令的方式将任务发包给流入地政府，并明确了流入地政府的管理和财政支出责任。流入地政府又将任务向下层层发包，解决随迁子女教育的任务最终由县（区）级政府承担。而中央政府既未给予地方政府一定的财税权力，也未提供相应的经费保障（仅提出对于解决得较好的地区给予适当的奖励），以县（区）级政府的财政能力，显然无力承担随迁子女教育成本，由此形成了典型的财权与事权不对称、中央和省级政府缺位的现象。

第三，流入地政府缺乏激励，流出地政府责任外推。从横向的政府关系来看，中央政府明确了流入地政府的管理和财政支出责任，将流出地政府的教育投入责任横向转嫁给流入地政府的同时，又未给予流入地政府合理的补偿。从流出地政府来说，流出地政府减少了部分教育投入责任，出现“泼水出门”的行为激励，甚至利用随迁子女流动性大、难以监测的技术漏洞，“吃空饷”套取公共教育经费。从流入地政府来说，一方面面临巨大的财政压力，流入地政府缺乏行为激励，消极应对随迁子女教育问题;另一方面不同地区的流入地政府缺乏有效合作，地方保护主义倾向明显。

三、缓解随迁子女入学压力的对策分析

面对随迁子女问题，政府和学校有责任予以解决，且应当更好地解决，一味地在“两为主”政策下进行盲目吸纳并非长久之计，也非良策。为了减少随迁子女在入学教育中带来的无序、资源紧缺等一系列问题，可尝试从以下几方面着手付出努力。

1.预测外来生源，调整学校布局

对于J省而言，要想做好准备、满足进城务工人员子女教育需求，首先要了解随迁子女人口分布，但由于外来务工人口数量较多，并且十分不稳定、流动性较大，这为准确预测随迁子女的数量带来了一定的难度，仅仅依靠教育系统掌握随迁子女数量和动向变得更加不可能。为此，教育行政部门可以尝试与其他政府部门或者企业等用人单位进行合作，根据政府的人口统计数据，企业的就业人口需求量或招收进城务工人员企业档案进行相对全面的统计，结合当地人口基数及城镇化率，建设外来务工人员子女需求的常模，适当预测人口流动量，在参考常模的基础上，每年还要进行新一轮的统计与预测，进而尽早掌握随迁子女数量，适时调整学校布局，进行结构性调整。除此之外，教育局或者学校还可以充分利用互联网技术，建立各个学校进城务工人员随迁子女义务教育阶段网上报名系统，在每年开学前2～3个月，开放登记系统，让有意进入各校的学生进行网上报名与登记。通过这一方法教育局可以预先掌握各校新学期生源情况，预先进行统筹安排，可以根据新一年学生数量在扩建或新建的学校中留出一定的空间与资源，以容纳可能新涌入的随迁子女等。当学生数量超出学校承受力时，政府还可以及时建立城乡及城区学校间的协调机制，通过鼓励性政策，引导外来务工子女进行适当分流，减少城区学校的教学与管理压力[4]。

2.完善制度建设，进行系统监控

制度保障是问题解决的重要前提和方法之一，在随迁子女入学问题上，J省政府可以出台相关管理办法或指导方案，在促进随迁子女有序就读、进城务工人员随迁子女与户籍学生享受同等待遇、各学校义务教育阶段学校发展规划方面、鼓励民办学校吸纳随迁子女方面、根据入学人数弹性经费投入等各个具体问题上作出详细的规定，以制度或政策的形式为学校及教育的稳定发展保驾护航。同时，也可以使家长明晰规则，依据规定有序地办理入学。须注意的是，制度与政策应根据各地具体情况进行制定，且要因时因势而变。此外，为了监测与促进教育现代化的建设，也需要对随迁子女入学状况进行系统检测。如2010年J省已经出台《J省教育现代化指标体系》，包含教育事业发展、教育条件保障、社会贡献度等3维度10个指标，到2015年新增了教育终身化、教育国际化、教育体制与管理的现代化等指标。S市教育现代化示范区建设联席办公室也制定了《S市教育现代化示范区建设考核评估体系》，该评估体系包含5个一级指标和18个二级指标，涵盖了教育资源配置、教育经费保障、教育人才保障、教育发展水平、教育改革创新五个方面。可以结合这两个文件的具体内容、实施情况，将随迁子女入学问题作为重要的一个部分，放入指标体系中进行系统监测，在鼓励各校积极解决随迁子女入学问题的同时，也可对现实情况有一个系统的了解与把握。

3.扶持民办教育，倡导社会办学

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确指出：“义务教育阶段应以政府办学为主，引导民办小学和民办初中办出精品、办出特色;鼓励社会资金投入参与举办有特色、可选择的民办高中。”民办教育是教育事业的重要组成部分，应当改变政府包揽包办的局面，大力发展民办教育，使之与公办教育之间保持适当的比例，这样不仅可以提高民办学校对外来务工子女的吸引力，减轻公办教育压力，也能促进学校之间进行公平、健康的竞争，形成多元办学的格局，提升整体教育质量，满足家长对于高端教育的需求，丰富学生入学选择的机会。具体而言，可以考虑给吸纳外来务工子女的民办学校以适当的奖励，鼓励民办学校接受部分外来生源，缓和公办学校的压力。同时，针对民办学校收费较高的问题，政府部门可适当予以经济补贴，让更多的农民工愿意且有条件将子女送入民办学校。在治理现代化愈提愈响与世界扁平化发展的今天，政府可以尝试在坚持主导地位、完善政策、规范管理、有效监督的前提下，适当放宽准入条件，通过购买学位、购买服务等方式提供公共服务，充分开发与利用民间资本，更多地发挥社会力量的作用，积极鼓励社会公益组织举办非营利性公益学校，通过多种渠道、多种模式扩大优质教育资源规模，最终形成公办教育与民办教育相互促进、共同发展的格局，从而打开解决随迁子女入学问题的新局面。

4.分权背景下构建合理的教育成本分担机制

第一，准确定位政府职能。在应对随迁子女教育问题中，既要明确中央到地方每一级政府的教育投入和管理责任，发挥政府的主导作用，将随迁子女教育纳入地方教育规划，可以通过政府办学扩大学位供给、政府出售、政府间协议等方式直接为随迁子女提供教育服务，也可以通过特许经营、政府补贴、自由市场、社区服务等间接的方式提供教育服务。总而言之，要准确定位政府的公共服务供给者角色，发挥政府的主导作用，通过直接与间接的供给方式为随迁子女提供优质的教育服务。

第二，构建长效的财政转移支付制度。随迁子女教育成本的合理分担，需要各级政府合理分担随迁子女教育的投入。中央政府须进一步明确各级地方政府在随迁子女教育管理与财政支出责任，学前教育应以县（区）级政府为主，义务教育及高中教育以地市级政府为主。建立长效的财政转移支付制度，明确中央政府和省级政府的財政支出上的责任，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，提高中央和省级政府一般转移支付所占比例，弥补流入地政府的财政不足。

第三，加强政府间合作。一是要建立科学的地方政府绩效考核。应将随迁子女教育发展纳入地方政府的绩效考核，增强地方政府的积极性，淡化地方政府“经济人”属性，防止其为维护自身利益，推卸自身的教育管理和投入责任。二是要发挥高层级政府的统筹作用。随迁子女教育问题涉及省内流动、省际流动，涉及区域范围广，影响因素复杂，因而需要高层级政府发挥统筹作用，一般是中央政府和省级政府，统筹协调流入地与流出地政府的关系，打破行政区划，合作解决随迁子女教育问题。

参考文献

[1] 马小红，段成荣，郭静. 四类流动人口的比较研究[J].中国人口科学，2014（16）

[2]马晓娜. 我国随迁子女异地高考研究述评——基于2000—2013年CNKI期刊数据的分析[J].上海教育科研，2015（02）.

[3]吕慈仙.异地升学政策如何影响随迁子女的身份认同与社会融合——基于国内若干个大中型城市的调查分析[J].教育发展研究，2015（10）.

[4] 卢伟，褚宏启.教育扶贫视角下农民工随迁子女教育改革——如何实现入学机会均等与教育起点公平[J].中国教育学刊，2017（07）.

[作者：黄麟（1972-），男，四川营山人，成都师范学院马克思主义学院教授，硕士;胡俊华（1995-），女，四川平昌人，成都师范学院马克思主义学院在读学生。]

【责任编辑   王  颖】