关于推进基层央行绩效审计的思考及建议

摘要：绩效审计是当前审计发展的趋势，做好绩效审计工作对基层央行的内审工作有着重要的意义。结合基层央行的特点，立足基层央行实际，全面分析了当前基层央行绩效审计的现状及存在的问题，并有针对性的提出了相关政策建议。

关键词：基层央行绩效审计

一、当前基层央行绩效审计的现状

（一）选题方面

一是选题内容大多小而专。当前基层央行绩效审计的选题基本上小而转，力求在部分业务领域做深做透，如银行卡市场管理情况绩效审计，支农再贷款绩效审计等，内容小而专，并逐渐形成了有针对性的绩效审计评价。二是2选题方向具有前瞻性。以人力资源配置绩效审计为例，该审计对未来基层央行20年人员退休及补充状况进行了测算，具有前瞻性，很有参考价值。三是选题范围具有广泛性。随着绩效审计的全面铺开，审计领域逐步拓宽到基层央行贯彻执行货币政策、维护金融稳定以及提供金融服务三大职能的各个方面，审计覆盖对外履职、对内管理的各个环节

（二）审计方法方面

1注重对比分析，体现审计绩效。以集中采购绩效审计为例。一是与市场比。如在评价设备或服务的购置方面，可充分参考市场行情，形成经济性方面的合理评价。二是与政府机构比。《亚审组织第五次研究项目——绩效审计指南》指出，评判良好效益的标准可以从已被接受的政府绩效准则中获得，部分行在实践中，即将政府采购的部分要求纳入了参照标准。三是与同类单位比。在统一的标准和数据口径下，建立同类单位的对比评价体系，探寻某些单位可能需要提升的空间和思路。四是与自身比。一方面，若审计期较长，可通过时间序列分析查看被审计对象在某方面的变化趋势，评价该变化是否向着更为合理的方向发展。另一方面，将自身实际执行结果与原需求计划、预算目标等进行比较，用于评价执行效果的好坏。五是与原则比。在具体领域的绩效审计中，应利用其特有的原则进行相应评价。如在集中采购中，可评价是否存在违背非歧视性原则的现象。

2注重价值挖掘，拓展审计深度。如在评价组织整体运营情况，一般选择采用平衡记分卡模型，而在评价专项业务绩效情况，则一般采用关键指标法、层次分析法、德尔菲法相结合的绩效评价指标体系模型，外部成熟绩效评价体系模型的引入和运用，有效增强了绩效评价的科学性和客观性，在减少与被审计对象之间的意见分歧方面作用较为明显。同时，审计证据分析与加工强度加大，运用数据分析作为间接审计证据支撑的做法渐趋普遍，打破了以往合规性审计“问题直接定性—直接证据描述—违反制度依据名称”的老三段式问题表述方式，逐步演变成“问题现象和风险危害程度描述—直接证据与问题现象比对分析—数据分析间接证据佐证—风险发生概率和危害程度警示”的新四段式问题表述方式，有效提高了审计发现表述的充实性、严谨性和全面性。同时注重采用多种方式，丰富审计手段。能够运用调阅资料、组织座谈、跟班作业、调阅录像、外部走访、实地查看、问卷调查等方式方法。在报告撰写方面，能够多采用数据和图表说话。当前绩效审计的评价及结论，多建立于数据或图表的基础上，在建立了相对权威的绩效审计标准后，利用数据或图表能使客观情况的反映更为直观和简洁。

二、当前绩效审计存在的问题。

（一）绩效审计认识问题

一是被部分审计对象对绩效审计还较为陌生，对其内容、目的、作用、意义等缺乏足够了解，有的错误认为基层央行作为非营利性机构和国家宏观调控部门，从事的是非物资生产活动，绝大多数职能和目标无法用货币价值衡量，无需强调经济性、效率性和效果性，没有必要开展绩效审计，对开展绩效审计不重视、不理解和不支持。二是部分审计人员在实施绩效审计的时候，往往认为绩效審计就是对审计对象运营与管理的经济性、效率性和效果性进行全面地评价，实施过程中生搬硬套3E，一定非要采用复杂的量化指标和打分方法进行绩效审计评价，理解上较为狭义、片面。

（二）审计项目规划问题

随着人民银行绩效审计涉及的领域越来越广泛，各级分支机构项目规划中的不足也逐渐显现，其中比较突出的是很多创新性绩效审计项目没有得到合理的规划，项目实施“短期化”，有的存在“一次游”的现象。只重视创新而未进行合理规划，难免有些本末倒置，脱离了开展绩效审计的目的，很多可以深入的、推广的、后续跟踪的，没有持续开展;有的项目其他分支机构重复开展，内容雷同，缺乏新意;现在大多还局限在绩效审计项目的实施、评价指标体系建立以及评价分析方法等微观的层面，尚未站在战略的角度去研究基层央行绩效审计的未来发展规划和目标，因此如何进行绩效审计项目的合理规划，以何种制度或指导思想保证绩效审计项目长期、有效开展，是绩效审计实践中面临的一大棘手问题。

（三）审计评价标准不健全

内审部门开展绩效审计缺乏总体或某业务领域平均水准、最佳实务对照等评价标准，审计人员凭借自身经验和后期学习“设计”出的定量和定性绩效指标，难以获得审计对象信服，被审计对象对绩效审计结论认同度不高。具体项目中，内审人员多从历史水平做纵向比较，其“3E”评价结论的公信力不强，影响了审计项目实施的效果，影响绩效审计建设性作用发挥。

（四）审计评价方法“指标化”

当前开展绩效审计时，容易走入一种误区，即多数情形下均采用设置指标的方式进行审计评价，而指标体系中较多地采取定量评价的方法，似乎非定量指标、数理分析就无以言绩效审计，未能根据实际情况，有效结合定性评价进行绩效分析。

（五）审计组织方式问题

恰当的审计组织方式能够促进审计目标的实现。结合日常审计工作，不少绩效审计因为组织方式不合理致使审计成果“不尽人意”。一是审计不借“外力”，单兵作战。对于一些业务性较强的内容，应当考虑聘请相关业务专家“联合作战”，提高审计的科学性和专业性。二是方式不当，事倍功半。对于涉及人、财、物方面的绩效审计，下查一级效果更好，如不考虑项目特点，都采取同级审计监督，那往往会事倍而功半。

（六）审计报告质量问题

审计报告的关键因素就是其审计质量的高低，尤其是以审计实务为基础的基层央行审计时，其审计质量更为重要。然而，在审计实践中对于审计报告进行高质量的编写成为了审计人员面临的主要问题。从实际的审计实践中发现，其问题主要表现于绩效审计报告及其合规性无差异问题，审计报告的单一正面评价问题等，而对于不足及问题无法作出详实的评估，使审计的规范性成为泡影。并且还存在少数审计报告缺乏客观性或避重就轻。同时，在面对部分审计中审计报告冗长，缺乏总结性与针对性，用词含糊不清，过于追求面面俱到，而使审计报告无法体现其真实的审计实效，而有的报告建议针对性和建设性不强，绩效审计报告的质量还有待进一步提高。

（七）审计成果运用问题

一是审计成果得不到被审计对象的重视。目前部分被审计对象的思维仍停留在审计问题的“对与错”和“多与少”上，对“好与不好”绩效问题不愿认同，对“如何更好”等改进绩效空间意见和建议也不太关心，整改落实不积极，导致绩效审计的效果打了折扣。二是绩效审计转型成果运用不充分。受地区间沟通不畅、内审人员思维和认识上差异以及学习积极性不足等因素影响，一些好的绩效审计经验、做法并不能及时普及和掌握，也得不到推广应用。

三、完善绩效审计工作的一些建议

（一）建立健全绩效审计制度框架

应注重绩效审计的宏观顶层设计，在认真总结绩效审计经验的基础上，加快绩效审计的规章制度、指导意见、操作指南和评价办法的出台，以制度为载体，催生、固化好的审计方法、模式，为发挥绩效审计在基层央行治理中的作用提供制度支持。与此同时，做好统筹规划绩效审计发展战略。一是建立绩效审计长期发展目标。目前应遵循循序渐进指导思想，从简单到复杂、从单一内容到全面、综合性审计内容，从“3E”绩效逐步拓展到公平性、环境性等的“5E”、“6E”绩效，并注重加强绩效审计的法规、准则等制度环境建设。二是细化绩效审计发展各阶段目标。制定绩效审计发展的长期、中期和短期计划，规划绩效审计的发展步骤，明确各阶段计划的主要目标、内容和实施措施，集中力量抓出实效。三是确立项目选择的标准。绩效审计项目的选择应考虑项目的增值性、重要性、时效性及可行性。

（二）建立科学的绩效审计评价体系

建议按业务条线或项目资金，建立相应的评价体系或模型，在试点的基础上逐步巩固应用，不断积累绩效审计经验，逐步建立绩效审计历史数据库，不仅能解决评价标准难确定的问题，而且为审计指标在系统内外横向比较提供数据基础。在开展审计评价时，内审人员也不能唯指标论，过度依赖数量分析，制度规定、公序良俗、最优实务、约定俗成，甚至于审计双方達成的共识都可以成为绩效审计的依据，而并不是说没有指标就不能做出评价。同时合理选择审计组织方式。为了提高绩效审计的质量和效果，审计实践中因根据审计内容的不同，合理选择不同的审计组织方式。例如对某些专业性强的业务领域，为提高绩效审计的科学性、严谨性，增强审计评价的权威性，可选择聘请相关业务专家的方式;对涉及人、财、物的绩效审计项目尽可能的采取下查一级的方式，对涉及政策执行效果的绩效审计项目，则可以安排为同级监督。

（三）改进绩效审计报告

审计报告是审计工作成果的提炼和展现，好的绩效审计报告应该能为报告阅读者提供容易获取的、简明扼要的和及时更新的信息，以帮助提高其经济性、效率性和效果性。因此审计人员撰写绩效审计报告应遵循使用者效用最大原则，使用者能以直观方式、高效率从审计报告中了解其所需的信息。一是报告形式可以有所创新，适当利用图形、表格进行数据分析，结果直观、有力;二是审计评价要客观、到位，审计结论应鲜明、突出，尤其是体现绩效的观点;三是报告的格式要合理，根据重要性原则安排报告内容;四是报告的语言要精炼，充分考虑到报告使用者的阅读效率，用简洁语言表达核心思想;五是审计建议应具有建设性，注重从体制、机制上分析问题产生的根源，提出解决方案。

（四）培育绩效审计环境

加大绩效审计理念的宣传力度，通过内联网、宣传栏、研讨会、培训座谈等方式加强绩效审计理念宣传，纠正部分人员陈旧观念和固有思维，提高干部职工对绩效审计重要性、必要性的认识，加深对内审转型方向和绩效审计发展趋势的理解，促使被审计对象重视、接受、支持和配合绩效审计，在关注审计问题“对与错”、“是与非”的同时，能从绩效视角去思考自身工作的“好与不好”、“如何更好”，并更好地利用绩效审计成果，提升业绩空间，为绩效审计全面推广营造良好的外部环境。

（五）积极推动成果运用

一是建立与被审计对象的沟通协调机制，有效加强审计信息的沟通，促进达成绩效改进的共识，充分发挥内审的咨询职能;各级行内审部门要积极争取行党委的支持和各职能部门的理解，并将绩效审计的成果作为干部任免升迁和考核奖惩的重要依据，营造良好的绩效审计环境。二是建立健全审计成果共享机制，开展多种形式经验交流会或座谈会，定期组织跨辖区内审人员的经验交流活动，拓宽绩效审计思路和视野。依托远程培训系统，邀请绩效审计领域的专家开展经验介绍或业务培训，扩大培训覆盖面，增强绩效审计转型经验成果推广普及的力度，进一步推动基层央行绩效审计深化发展。

参考文献：

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[4]付俊良，钟冠海基层央行开展绩效审计面临的问题及改进建议[J]审计与理财，2017（2）

[5]侯春梅进一步深化基层央行绩效审计的思考[J]中国证券期货，2014（Z2）

（刘栋，中国人民银行苏州市中心支行）