国外矿产资源管理对中国的启示

刘建芬 王珏 马艳平

摘要：以澳大利亚、加拿大、美国、俄罗斯四个矿业大国的矿产资源管理为例进行分析研究，研究发达国家矿产资源管理的先进经验，结合中国实际提出中国矿产资源储量管理的建议。

关键词：矿产资源管理主要矿业国

一、国外矿产资源管理现状及特点

（一）国外矿产资源管理的法律法规

澳大利亚是联邦制国家，对矿产资源管理主要分为联邦与州两级。相关法律主要有《澳大利亚联邦近海矿产法》、《铀矿法》、《矿产品市场管理条例》等[1]。根据宪法，各州均有立法权，立法涉及勘探、采矿、税收、监督、环境保护等领域。

加拿大是联邦制国家，联邦宪法规定“各省立法机关可以独自制定关于下列事项的法律：勘探该省的不能更新的自然资源;开发、保护和管理属下省的不能更新的自然资源的林业资源……”，联邦和省政府分别拥有独立的立法权限。国有土地上的矿产资源归国家所有，矿产资源分别属联邦和省区两级政府所有，互相协作且分工明确，按照各自的立法管理权限各自履行职责。矿业立法主要有《西北地区和努纳武特区矿业规范》《努纳武特区矿业规范》《西北地区矿业规范》《育空砂矿法》《育空石英矿法》《铀矿矿山和企业规范》《领土土地法》《加拿大石油和天然气土地规范》等。联邦政府主要通过《领区土地法》和《加拿大采矿条例》对努内瓦特、育空和西北3个少数民族国有土地的矿产勘探开发活动进行监管，各省区分别就各自区域内的采矿活动制定相关法律法规[2]。

美国法的矿产资源采取“矿随地走”，土地所有权人是矿产资源的权益人[3]。美国的矿产资源管理是典型的分权体制。联邦政府主要负责管理联邦政府所拥有土地上的矿产，以及海岸线3英里以外海底的矿产。州政府则主要负责管理州政府所有土地上的矿产，以及沿海所属3英里以内海底的矿产资源。联邦层面涉及矿产资源管理的部门有：内政部、能源部、能源部森林局、联邦核能管理委员会、劳工部、环境保护局等。

俄罗斯矿产资源法律体系以《俄罗斯联邦宪法》（以下简称《宪法》）为根本法，以《俄罗斯联邦矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）为主体法律，以《俄罗斯联邦产品分成协议法》等为专门法律，以《俄罗斯联邦民法》等为相关法律构成的与矿产资源勘查开发等有关的完整法律体系，涉及宪法、行政法、民商法、刑法等不同位阶、不同法律门类的法律[4]。相关立法主要有《俄罗斯联邦大陆架法》《俄罗斯联邦外国投资法》《俄罗斯联邦企业及机关利润所得税法》《海关关税法》《俄罗斯联邦环境保护法》等。

（二）国外矿产资源主要管理机构

澳大利亚矿产资源管理机构主要是联邦政府和州政府，联邦政府和州政府职责分工明确，州政府为矿产资源勘查开发利用的主要管理部门。投资管理机构主要是股票交易及投资银行矿业贷款部，股票交易所主要对矿业公司报告的矿产资源储量要进行认真评估和严格审查。投资银行矿业贷款部在审查矿业项目贷款时会对矿产资源储量进行评估，对矿业项目银行可承兑的可行性研究报告进行审查等。

加拿大矿产资源管理机构主要有联邦政府和省政府。联邦政府管理部门包括加拿大自然资源部、加拿大地质调查所、加拿大证券管理委员会（Canadian Securities Administrators）。加拿大自然资源部主要负责加拿大海域矿产资源储量管理及储量统计，加拿大地质调查所只做地球物理、地球化学等方面的基础地质工作，不提交资源储量报告，但会形成基础地质资料供社会使用。加拿大证券委员会由各省证券委员会联合组成，主要是协调各省的证券监管，确保原则及标准统一。加拿大省级政府资源储量管理部门主要负责省域矿产资源储量统计调查，省地质调查所在省域范围内从事基础地质调查工作，不负责具体的地质勘探工作;省证券委员会对矿业公司上市前的矿业项目评估报告进行审查认可。

加拿大矿业协会代表行业参与者将观点传达给各级政府，尤其是联邦政府，向决策者提供其需要的信息来有效监管全国的矿业经营活动。加拿大勘探与开发者协会，是一家代表加拿大矿业勘探与开发领域利益的全国组织。协会的主要活动是行业宣传、信息共享和企业联络。鼓励行业参与者在加拿大和国际范围内用最高标准规范自己在技术、环境、安全与社会方面的活动。加拿大采矿、冶金和石油协会，成立于1898年，是加拿大矿业、金属、材料和能源行业专业人士的主要非盈利技术协会。加拿大职业工程师协会，是管理加拿大工程实践的省和领土协会的国家组织。协会对各行业专业人员的申请进行资格审查，对符合资格要求的人员进行注册。加拿大温哥华证券交易所和多伦多证券交易所主要对上市的矿业公司进行严格的信息披露。

美国的矿产资源管理机构分为政府管理机构和证券管理机构。政府管理机构主要负责主要统计矿产资源的总量，在量上包括当前经济以及未来经济的资源，侧重于长期性;證券管理机构主要负责矿山企业当前的经济性，包括矿产品价格、营运成本、资本成本、折现率等。政府管理机构一般会参照证券管理机构，在量上涵盖证券管理的储量。

[HJ1.9mm]俄罗斯矿产资源管理机构设置于俄罗斯自然资源管理部门。储量管理机构主要有联邦地下资源利用局，下设四个主要管理机构，分别是固体矿物地质管理部门、财政和经济支持管理部门、石油天然气地质部和地下水设施管理部门、地质基础科学和信息学管理部门。国家矿产储量委员会隶属于俄罗斯联邦财政机构，主要是保障矿产资源国家利益，主要进行鉴定矿产资源、地质环境、经济信息和提供使用地下段，对地质研究项目进行鉴定、评估和查找地下矿产勘探，保护国家地下资源秘密、授权开展矿产储量审批、开展矿床储量计算，包括量化和定性参数计算方法和经济咨询服务等。

（三）国外矿产资源储量标准及报告

JORC （Joint Ore Reserves Committee） 规范为澳大利亚矿产储量联合委员会规范，主要为矿产资源和矿石储量报告规范，于1989年发布。该规范制定了向公众报告勘查结果、矿产资源和矿石储量的最低标准、建议和指南。几经修订，于2012年发布了最新版本[5]。新版本JORC规范进一步提高了对公开报告的披露性和透明性标准。JORC规范适用的矿产，主要包括：金刚石、煤炭和其它宝石，也包括澳大利亚股票交易所和新西兰股票交易所要求的勘查结果、矿产资源或矿石储量数据的公布。矿业权人根据JORC规范编制要求提交资源储量报告，政府管理部门进行登记统计，并在政府网站上进行公布，利益相关者和公众均可进行公开查询。

加拿大《CIM矿产资源和矿产储量界定标准》和国家标准NI43-101中均规定，矿产资源和矿产储量估算必须由合格人员完成或在其指导下完成，报告必须由合格人员签字。“合格人员”是指具有五年以上矿产勘查、矿山开发、经营或矿产项目评估经验的工程师或地质科学家。“合格人员”经验与专业学位或执业领域相关、拥有与矿产项目的标的物和技术报告相关的经验、是专业协会的会员或被许可人。矿产资源储量评估一般由职业专家垄断，资格由行会组织确定，以“红名单”（专家系统）形式对外公布。矿产储量估算人员由协会（学会）会员产生。矿产储量估算的签字人员如出现欺诈行为，除承担执业风险责任外，还要承担相关民事责任和刑事责任。

美国采矿冶金勘探协会下设的资源及储量专业委员会，对报告编写常发一些指南性和技术规范性的文件供会员单位使用。俄罗斯上市公司使用两种储量报告标准一是按照国家储量委员会分类编制的报告，二是按照CRIRSCO体系代码编制的报告。多数投资者认为以CRIRSCO 体系代码编制的俄罗斯储量报告相对可信。

二、中国矿产资源管理

（一）中国矿产资源管理法律法规

中国矿产资源管理的基础主要是以《宪法》为约束，以《矿产资源法》及其配套的法律法规为主体，以《煤炭法》、《物权法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《民法通则》等法律法规为补充，配合《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等国务院法规及国土资源部发布的一系列矿产资源的法规，形成了在国家大法、部门法规和地方法规三个层次的法规体系[6]。矿产资源法界定了中国矿产资源属于国家所有，国家实行探矿权、采矿权有偿使用取得制度，国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用。

（二）中国矿产资源管理机构

矿产资源监督管理的主体分为三类。一是站在国家的立场上对矿产资源的勘查开采进行监督管理，包括人民代表大会监督管理、司法监管、政府职能部门监管;二是主要是通过企业内部自设相应的监督管理部门，对自身的经济活动行为进行监督管理，是政府职能部门的监管对象;三是主要通过社会中介机构和人民群众对矿产资源政府主管部门和勘查开发主体进行监督，社会中介机构监督主体主要是专业矿业中介机构，储量评审机构和矿业权评估机构及其行业协会等。矿产资源监督管理方式分为事前监管、事中监管与事后监管，直接监管、授权监管和委托监管，定期监管与不定期监管，公开监管;定性与定量相结合的监管等方式。

（三）中国矿产资源管理分类技术标准

中国现行的矿产资源分类技术标准主要有三类，一是以《固体矿产地质勘查规范总则》为标志的用于固体矿产的一系列技术标准;二是以《石油天然气储量计算规范》为标志的用于石油、天然气矿产的一系列技术标准;三是专门用于地热和矿泉水勘查的《地热资源地质勘查规范》和《天然矿泉水资源地质勘查规范》。

固体矿产资源储量分类。借鉴苏联阶段，颁布了中国统一的矿产储量分类分级准则，把固体矿产储量分为表内储量、表外储量2大类、4个级别;建设自己的标准阶段，1999年国家颁布了新的《固体矿产资源/储量分类》，该标准主要参考《联合国国际储量/资源分类框架》和美国地质调查局《1980年矿产资源和储量的分类原则》，并结合中国的国情制定。该标准将固体矿产资源储量划分为储量、基础储量和资源量三大类，按经济的合理性将经济意义划分为经济的、边际经济的、次边际经济的和内蕴经济的四类;按照研究的详细程度划将可行性研究阶段分为可行性研究、预可行性研究和概略研究三个阶段;按照矿产勘查工作成果的精度将地质可靠程度划分为探明的、控制的、推断的和预测的四类，构成了中国分类标准规定的十六种类型。2001年，发布了《地质矿产勘查测量规范》，2002年8月发布了《固体矿产地质勘查规范总则》，同年12月又发布了以《煤、泥炭地质勘查规范》等为代表的17个单矿类（涉及45个矿种）的地质勘查规范。2012年9月-2013年12月，又陆续发布了煤炭、高岭土、金矿、磷矿等12类矿产资源的合理利用“三率”指标要求。

油气矿产资源储量管理技术标准。油气矿产主要包括石油、天然气、煤层气和页岩气。油气矿产资源储量管理技术标准主要有《石油天然气资源/储量分类》《石油天然气储量计算规程》《煤层气资源/储量规范》《油（气）田（藏）储量计算技术经济评价规定》和《页岩气资源/储量计算与评价技术规程》等。

地热资源储量管理技术标准。地熱资源储量管理技术标准主要有《地热资源地质勘查规范》和《浅层地热能勘查评价技术规范》等。

目前，矿产资源储量分类标准正处在修订阶段，正在修改完善并与国际矿产资源分类进行衔接与对接。

三、国外矿产资源管理对中国矿产资源管理的借鉴意义

（一）提高矿产资源管理的法律地位

美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯对矿产资源的管理均有严格的法律法规做支撑。支撑中国矿产资源管理的根本大法主要是以宪法为基础的矿产资源法，矿产资源法虽然规定了矿产资源的管理，但对矿产资源的最根本管理和资源储量的管理没有进行说明。为了加强矿产资源的储量管理，强化源头管控，在矿产资源法中增加矿产资源储量管理章节，为矿产资源储量管理正身，强化矿产资源储量管理的重要性。

（二）做好矿产资源储量分类工作的继承与发展

根据自然资源部的职能和“三定方案”，进一步明确矿产资源储量管理范畴，做好矿产资源储量管理与探明储量的矿产资源确权登记工作的统一与协调，厘清探明储量的矿产资源确权登记中的“探明储量”与中国矿产资源储量管理中的“探明储量”之间的关系，为中国探明储量的矿产资源确权登记服务。

做好矿产资源储量分类对接工作。目前，矿产资源储量分类已经开始了重新修订，建议做好新修订的矿产资源储量分类与以往矿产资源储量分类的衔接与融合，做好国内矿产资源储量分类与国际矿产资源储量分类工作的衔接，实现新修订的矿产资源储量分类标准既能满足国内，又能与国际接轨。

（三）把好矿产资源储量入口关

矿产资源储量评审备案工作是把好矿产资源储量管理入口关重要环节。研究矿产资源储量评审备案中存在的主要问题，分析根源，达成共识，进一步规范矿产资源储量评审备案管理要求，解决储量评审备案中亟待解决的相关业务问题，进一步规范评审行为，完善程序，优化服务。储量管理部门在接收受理报告时，要严格把关，尤其要把好工业指标审核关和综合勘查综合评价关;及时建立编制单位和矿业权人诚信体系，明确界定评审机构、报告编制单位及矿业权人的责任及义务。进一步建设充实储量评审专家队伍，制定储量评审专家管理办法，建立统一的储量评审专家库。

（四）在空间规划中为矿产资源定好位

2017年3月，国土资源部印发了关于《自然生态空间用途管制办法（试行）》的通知（国土资发〔2017〕33号）。通知指出，生态空间用途管制，坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，并与生态保护红线制度和自然资源管理体制改革要求相衔接[7]。严格遵循自然生态空间管制办法，做好矿产资源管理，处理多方关系，统筹各类资源，在资源环境承载能力下，空间规划中做好矿产资源的勘查开发，实现资源、环境、生态的最优及利用。空间规划是实现土地、矿产、水、环境、生态等统筹规划的综合性规划，该规划与各类规划友好协调，与生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界友好衔接。在空间规划中，厘清矿产资源空间范围，资源储量估算范围，做好矿产资源储量自身空间的确认，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，促进生态空间有效保护，为自然资源资产管理保驾护航。

（五）严格矿产资源生态环境保护

生态环境保护是实现可持续发展到绿色发展的主要通道。生态环境关系人民福祉，关乎民族未来，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的关键。党中央、国务院高度重视生态环境建设，先后出台了一系列重大决策部署。习近平同志在党的十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国[8]。同时，生态文明体制改革总体方案指出，树立发展和保护相统一的理念，实现绿色发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系[9];树立绿水青山就是金山银山的理念;树立自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程。面对资源约束日益趋紧、环境污染严重、生态系统退化的嚴峻形势，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念和可持续发展道路。

参考文献：

[1]曾小波，曹钊澳大利亚石油和矿产资源法律体系分析[J]现代矿业，2018（6）：43-45

[2]杨贵生，王璐，舒茂琳加拿大矿业投资法律制度概述[J]矿产勘查，2014（5）：96-101

[3]曹宇，李显冬美国矿业立法的私法优位主义：中国法的未来走向？[J]山东社会科学，2017（8）：175-177

[4]尹玉婷俄罗斯法律制度研究[D]新疆大学，2012（6）：1-5

[5]杨帅，李余洋澳大利亚JORC资源/储量分类标准与中国及俄罗斯分类标准的对比及意义[J]黄金地质，2016（6）：31-32

[6]姚华军，付英，贺冰清，鹿爱莉等矿产资源管理研究[M]北京：地质出版社，2015

[7]《自然生态空间用途管制办法（试行）》的通知http：//wwwmlrgovcn

[8]决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[Z]http：//cpcpeoplecomcn/

[9]中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》[Z]http：//wwwgovcn/guowuyuan

〔本文系国家财政部项目“国家矿产资源储量技术标准体系建设项目综合研究及数据库信息系统建设”（项目编号：GB2015-10-5）阶段性成果〕

（刘建芬、王珏、马艳平，自然资源部矿产资源储量评审中心）