组织覆盖：新中国70年基层党组织建设的实践逻辑

徐明强 许汉泽

（1.清华大学 社会科学学院，北京 海淀 100084；2.南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211106）

一、问题的提出

“政党—社会”关系一直是政党政治研究的重要话题。迪韦尔热根据政党的产生条件、资源状况将政党划分为议会中产生的内生型政党和议会外产生的外生型政党。［1］63-71内生型政党是资源和权力的掌控者，对民众的人力和财力支持依赖程度较小，这种政党倾向于形成党员人数少、组织松散的精英型政党。外生型政党大多面对强大的现存体制或外来侵略势力，需要动员社会民众获取强大支持，一般倾向于形成党员人数众多、组织结构严密的群众型政党。在取得政权后，两种不同类型的政党与社会之间的关系也存在很大差异。精英型政党的发生逻辑是“先有国家、后有政党”。政党的主要功能在于推出候选人、组织选举，不会强力介入到社会当中，因此与社会的关系整体上呈现出松散联系的状态。群众型政党的发生逻辑是“先有政党、后有国家”。在夺取政权后，执政党在“党治国家”的逻辑下，建立从中央到地方的组织网络体系，全方位介入到社会当中，与社会建立起紧密联系。［2］186-187

在这两种维度的综合考量下，帕尼比昂科根据政党的合法性来源（合法性内在与合法性外来）和发展方式（制度化水平高的渗透与制度化水平低的扩张）不同，将政党划分为四种类型。［3］70-72其中，共产主义政党由于具有合法性外来、组织建设制度化水平高的特征，被划分为第一种类型，工党与宗教型政党、英国保守党、日本社会党和德国基督教民主同盟在合法性来源和组织建设制度化水平上各有差异，因此被划分为其他不同的类型（参考图1）。

图1. 不同政党类型划分图示

这种类型划分比较符合历史发展逻辑，也具有一定的启发性。共产主义政党历来重视组织建设，“组织问题”一直是共产主义政党的核心问题。1847年第一个共产主义政党组织“共产主义者同盟”，在其《章程》第五条中就明确规定了党的组织系统。［4］26，210因此，艾伦·韦尔认为，强调党的基层组织建设，是马克思主义群众型政党区别于其他资产阶级精英型政党的重要特征。［5］84中国共产党也具有较为明显的群众型政党特征，其合法性来源于近代以来领导人民开展革命、建设、改革活动所取得的伟大成果，“中国共产党的合法性源自于历史，是人心向背决定的，是人民的选择”［6］。在组织问题上，中国共产党在革命时期就将基层党组织建设作为工作重点，取得政权后，中国共产党也一直致力于通过制度化的方式扩大党组织覆盖面，建立起紧密的政党—社会关系。

对于新中国成立以来中国共产党通过制度化方式建立政党—社会关系，当前学界已经有了较为丰富的研究成果。从研究对象上，这些研究成果大体可以分为两类。一是分析改革开放前中国共产党对基层社会的整合。例如，徐勇提出“政党下乡”的概念，在他看来，对中国乡村治理而言，政党整合发挥着政权整合所不能够发挥的作用，党组织成为乡村治理的权力主体，它是对传统乡村社会精英治理体制的现代替代物。［7］吴素雄以铜山县D村为例，从微观角度分析了中国共产党向乡村社会渗透的基本轨迹，认为中国共产党的组织渗透既具有西方的共时特征，又具有传统的历时性质。［8］在城市空间内，郑维伟分析了新中国初期，中国共产党如何通过群众组织（如共青团、妇联等），以政治动员的方式，逐步将具体制度嵌入社会、统合社会。［9］二是分析改革开放后中国共产党对市场力量的统和。例如，迪克森提出在市场经济背景下，私营企业主之所以更多地关注地方事务和程序问题，而非抽象的公共、政治与社会权利，原因在于政党国家采取了有效的吸纳战略使得私营企业家成为体制的伙伴。［10］弓联兵具体分析了改革开放之后政党对私营企业的政治吸纳过程，认为政党只有回归社会、转化功能，才能适应现代社会发展的需要，建立与社会的密切联系，获得社会的有效支持。［11］景跃进则从组织建设的维度，考察中国共产党作为执政党所面临的挑战，并将新时期中国共产党应对多元社会的组织技术类型分为转型、吸纳和渗透等三种不同的方式。［12］

现有研究深化了中国共产党制度化建设的认识，但也存在两个方面的问题，一是这些研究都倾向于将改革开放前和改革开放后党组织的制度化建设看作两个不同的历史时期，割裂了改革开放前后的历史。实际上，这些看似不同的状态存在一以贯之的实践逻辑，并不能简单割裂开。二是现有研究对中国共产党制度化建设的微观机制分析并不清晰，无论是针对改革开放前的“政党下乡”，还是针对改革开放后的“政治吸纳”，都是较为笼统的概念，对中国共产党“如何下乡”“如何吸纳”，如何建构起紧密的政党—社会关系，其前提性条件何在，都存在很大的模糊之处。

总结新中国成立70年来的历史经验发现，“组织建设”（特别是基层党组织建设）一直是中国共产党“五大建设”的重点内容，［13］20-23强化基层党组织建设、“扩大组织覆盖”一直是中国共产党的建设的主线。在政党与社会关系上，通过组织覆盖的方式将基层党组织嵌入社会结构当中，也是中国共产党能够整合社会的前提性条件。为此，本研究从历史文献和统计数据出发，强调“组织覆盖率”这个基本变量，描述新中国70年来中国共产党在纵向和水平方向上开展基层党组织建设的基本史实，总结基层党组织建设的运行机制及实践困境，为新时期进一步强化党的基层组织建设提供政策建议和完善路径。

二、基层党组织的纵向延伸

按照经典的马克思主义革命理论，工人阶级是最具革命性的阶级，共产主义政党需要在工人聚集的地区建立党的基层组织。1925年中共四大通过的《对于组织问题之决议案》明确指出：“我们党的基本组织，应是以产业和机关为单位的支部组织，至于在小手工业者和工商业的办事人中，不能以机关为单位组织支部时，则可以地域为标准。”［14］380“按生产单位设立基层党组织”就成为新民主主义革命时期中国共产党基层组织建设的重要原则。这一原则有利于党领导工人、店员、小手工业者、办事员等无产阶级群众开展革命活动，但也使得革命时期党的基层组织主要分布在企业、城市当中，呈现出“点状分布”的状态。新中国成立后，中国共产党从革命党转为执政党，开始沿着国家行政层级在广大农村和城市地区建立基层党组织，基层党组织建设在总体上呈现出了“纵向延伸”的基本趋势。

（一）基层党组织在农村地区的纵向延伸

由于缺少相应的制度规范和组织资源，新中国成立之初，党在农村县级以下地区的基层组织并不完善，党组织覆盖率也相对较低。1949年在全国42.98万个乡镇单位中，只有14.40万个乡镇建立了党委（占比33.51%）。社会主义三大改造完成后，1956年邓小平在中共八大所做党章修改报告中提出：“中国共产党已成为执政党，已经在全部国家工作中居于领导地位。党的组织分布到全国每一个城镇和县区，每一个重要的企业，并且分布到各个民族”［15］214。经过一系列的制度建设和组织建设，到1950年代末，中国共产党逐步实现了基层党组织在乡镇层面的全覆盖（参考表1）。

表1. 乡镇建立党的基层组织情况

村（生产大队）的基层组织建设要比乡镇一级延后5到8年。新中国成立时，农村地区的基层党组织大部分集中在老解放区和半老解放区，［16］167到1956年底，农村党员发展到670万人，与1953年相比增长了近100%，［17］绝大部分行政村（高级社）建立了党支部。［18］1962年9月27日，中共八届十中全会正式通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，对人民公社基层党组织设置形式做了更为详细的规定，提出：“人民公社根据规模大小和党员多少，设立党的委员会、总支部委员会或者支部委员会。生产大队，根据规模大小和党员多少，设立总支部委员会或者支部委员会。在人民公社内的党的委员会、总支部、支部，是中国共产党在农村中的基层组织，是农村工作的领导核心。”［19］64520世纪80年代初，全国范围内逐渐建立起基层群众自治组织，村民委员会成为基层群众自治组织的基本形态。与村民委员会建设同步，农村地区的基层党组织建设也在逐步调整，基层党组织基本上嵌入到了行政村之中。之后，全国范围内党在行政村层面组织覆盖率越来越高，从1984年的65.85%提高到1988年的98.59%，几乎实现了基层党组织在行政村的全覆盖。到目前为止，全国范围内的行政村基本上都建立了党的基层组织，未实现基层党组织覆盖的行政村不足200个（比例不足0.02%）（具体参考表2）。1999年2月13日，中共中央发布《中国共产党农村基层组织工作条例》，正式规定了党的基层组织在农村地区的基本制度。

表2. 行政村建立党的基层组织情况

（二）基层党组织在城市地区的纵向延伸

革命时期，中国共产党的活动范围集中在农村。新中国成立后，基层党组织在城市地区实现全覆盖的时间要比农村地区晚10年左右。新中国成立之初，城市地区基层党组织主要分布在政府机关和部队中，在街道、企业的覆盖率很低。以上海为例，根据上海市委组织部1950年初的统计，在全市1018个支部中，分布于工厂、企业、学校、农村及街道的党组织567个，其余均属于机关及部队；在约6500家公私工厂中，有党组织的仅237家，基层党组织建设空白区域和空白单位的比例很高。［20］作为当时全国最大、经济发展情况最好的工商业城市，上海地区的基层党组织覆盖情况尚且如此，其他城市的覆盖率应该更低。

1949年3月，北京市在基层政权建设中尝试以街道工作组为班底，吸收群众中的积极分子，建立街政府。［21］1949年10月，杭州上城区最早开始尝试建立居民委员会。［22］1954年12月，全国人大常委会在总结全国各地经验的基础上通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，城市地区正式形成了以“街道—居委会”为框架的基层治理结构（简称“街居制”）。与街居制并行，党的基层组织也大多设在街道和居委会。到1980年代末，城市街道已经基本建立起党的基层组织。统计资料显示，1989年城市街道建立党委的有3273个，建立总支部的有394个，建立支部的有1084个，建立党的基层组织的街道占总数的95.23%，基本实现了街道一级党组织的覆盖。但由于党员数量、组织资源不足，这一时期党在居委会的组织覆盖率尚存在欠缺。1989年12月到1996年，党的基层组织在城市社区（居委会）的覆盖率只有66.45%，之后伴随着城市社区制度的完善，覆盖率才逐渐提高，到2004年前后基本实现全覆盖（参考表3）。

表3. 城市社区（居委会）建立党的基层组织情况

（三）新时期基层党组织的纵向再延伸

以上数据可见，经过几十年发展，基层党组织建设沿着行政层级不断向下延伸，从新中国成立之初的“点状分布”状态逐渐发展为在农村和城市地区垂直方向上的“线状延伸”，在农村地区逐渐深入到行政村，在城市逐渐深入到社区（居委会）。进入新世纪，特别是党的十八大以后，基层党组织在垂直方向上的渗透范围再次延伸，在农村逐步从行政村深入到自然村，在城市逐步从居委会深入到弄堂、邻里。

在农村地区，由于在行政村建立党支部越来越难以适应农村形势的发展。2005年中共十六届五中全会对社会主义新农村建设作出重大战略部署，次年12月14日中组部印发《关于充分发挥组织部门在建设社会主义新农村中作用的意见》，提出“积极探索按照自然村、村民小组设立党组织”［23］642。十八大以后，这种党组织设置模式逐渐进入实践阶段，全国范围内出现了党建单元向自然村或村民小组延伸的案例。其中比较典型的是江西省“分宜模式”和广西“宜州模式”［24］。分宜县将行政村的党组织升格为“党总支”，在自然村、村民小组单独或联合成立党支部（分宜模式）。宜州市则在自然村、村民小组层面建立党员和群众相互结合的党群理事会（宜州模式），协商处理自然村、村民小组层面的公共事务。相较于“行政村建党支部”的模式，分宜以在村民小组或自然村层面设置党支部的方式将党支部数量扩大了3倍，宜州也大规模扩大了自然村层面的党组织覆盖。随后，全国范围内“党建单元”下沉成为新的发展趋势。

在城市地区，突破以往街居制的层级结构，继续将党的基层组织（包括正式的党支部和非正式的党小组）下延成为十八大后的重要举措，全国范围内也出现了很多创新性案例。在弄堂、邻里、楼幢、院落建立党支部或党小组，基层党组织再次沿着垂直方向继续下延，成为新时期城市地区基层党组织建设的新趋势。例如2013年下半年，江苏省南通市崇川区尝试推进街区党建管理体制改革，以“地域相近、楼栋相连、资源相通”为原则，以打通联系服务群众的最后500米为目标，建成882个“邻里”单元，并创建了679个邻里党支部、1383个服务型楼幢党小组和2448个党员中心户，形成“社区党组织——邻里党支部——楼幢党小组——党员中心户”的新型基层党组织架构，将党组织的神经末梢连接到千家万户。［25］四川省都江堰市以院落（小区）为单位，采取联合组建或单独组建方式，重新构建院落（小区）党组织，成功将过去撒在“点”上的党员串起来。［26］山东省滨州市则更进一步尝试把党支部建在小区（片区），把党小组设在楼栋上，建立起了“城区党委——社区党总支——小区（片区）党支部——楼栋党小组”上下联动和各负其责的组织格局。［27］上述这些做法，通过整合资源建立广泛的社会参与机制，有利于实现基层党组织在垂直方向上的进一步延伸，建立起更加紧密的政党—社会关系。

三、基层党组织的横向覆盖

改革开放前的中国社会结构带有“总体性社会”的特征，党和国家掌控绝大多数社会资源，并不存在多元社会组织。因此，基层党组织建设的基本逻辑是纵向延伸。但随着改革开放的不断推进，特别是市场经济、城市化的不断发展，“总体性社会逐渐向分化性社会转变”［28］，社会日益多元化。农村地区出现了新型经营主体，城市地区出现了“两新组织”，在农村和城市之间则出现大量流动党员。原有以垂直延伸为基本原则的基层党组织建设方式难以应对多元化的社会结构。2004年中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》，要求“根据基层党组织建设面临的新情况新问题，调整组织设置，改进工作方式，创新活动内容，扩大覆盖面，增强凝聚力，使基层党组织紧密联系群众、充分发挥作用”［29］293。全国范围内的基层党组织建设横向覆盖逐渐展开。

（一）农村新型经营主体的基层党组织覆盖

20世纪90年代后，全国的行政村都已基本建立了党的基层组织，一些地区开始尝试在自然村层面建立党支部或党小组。但垂直方向上的“线状延伸”并不意味着基层党组织实现了对农村地区的全覆盖。农村地区经营主体、生产组织日益多元化，出现了越来越多的原有党组织无法覆盖的新型经营主体（如村办企业、产业大户、家庭农场、农民专业合作社等），“一村（行政村）一支部”的形式无法适应农村基层治理的复杂局面。面对这种情形，调整农村基层党组织设置方式就成为加强农村基层党建的有力措施。

早在1986年2月，中共中央组织部就印发《关于调整和改进农村中党的基层组织设置的意见》，开始对“一村（行政村）一支部”的传统模式进行制度调整。《意见》提出，在不打乱以行政村为单位建立党组织的建制方式的前提下，乡（镇）办企业、跨村、跨乡、跨县的经济联合体、村办企业或行政村内的经济联合体有党员3人以上的可建立党支部或党小组，党员人数不足3人以上的可建立联合党支部。［30］558-5592006年10月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》，农民专业合作社成为农村地区最为重要的新型经营主体。与此相同步，2008年中共十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，吸纳了全国范围内的经验，要求“创新农村党的基层组织设置形式，推广在农村社区、农村专业合作社、专业协会和产业链上建立党组织的做法”［31］689。

随后，全国范围内涌现出一些“党支部+合作社”的典型案例。例如，山东省昌乐县以村党支部为核心，以农民专业合作社为纽带，实施“党支部+合作社”发展模式，在合作社内部建立党支部，或者由村党支部在合作社内部建立党支部／党小组。“截止到2012年昌乐县全县组建农民专业合作社540家，其中有160个村推行‘党支部+合作社’模式”［32］。农村地区精准扶贫政策实施后，第一书记制度嵌入到“党支部+合作社”模式中，进一步激活了这种模式的功能。例如，广西壮族自治区崇左市以“第一书记+农民专业合作社+党支部”开展精准扶贫工作，既强化了农业合作社的组织力量，实现了贫困地区的脱贫致富，又强化了农村基层党组织的覆盖率和凝聚力。［33］在这种趋势下，农村新型经营主体中的基层党组织建设，成为与行政村党组织建设并重的基层党组织建设形式，基层党组织在水平层面实现了组织嵌入。

（二）城市“两新组织”的基层党组织覆盖

市场经济发展以及社会多元化发展趋势对城市地区经济社会的影响要比农村地区更为明显，广大城市地区涌现出各类新型经济组织、新型社会组织。面对这种新的局面，党中央开始调整城市地区基层党组织设置方式，以巩固党在城市地区的执政基础。1994年9月，中共十四届四中全会通过了《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，《决定》明确提出：“各种新建立的经济组织和社会组织日益增多，需要从实际出发建立党的组织，开展党的活动。”［34］9662001年7月1日，江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话，将“民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层”确定为“中国特色社会主义事业的建设者”。在新的社会发展趋势下，吸引这些人入党，在这些新经济组织中建立党的基层组织就成为扩大党执政基础的重要方式。

2004年6月29日，中央办公厅转发《中国共产党中央组织部关于进一步做好新形势下发展党员工作的意见》，提出“要把吸收个人独资企业投资人、合伙企业合伙人、公司制企业个人控股股东和其他类型企业的主要个人出资人中的先进分子入党纳入经常性发展党员工作”。2004年9月19日中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“加大在新经济组织、新社会组织中建立党组织的工作力度，探索党组织和党员发挥作用的方法和途径”。2004年10月，中共中央组织部下发《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，将中共十六届四中全会的《决定》细化，要求“不断加大在新经济组织、新社会组织中建立党组织的工作力度，街道、社区党组织要指导、协调和支持驻区新经济组织、新社会组织建立党组织”［23］480。在之后的基层实践中，非公有制企业和社会组织中的党员数量不断增加，2003年只发展了226名私营企业主入党，到2009年底，非公有制企业和社会组织中的党员数量达到284.1万名，占当时全国党员人数的4.9%。［35］同时，在两新组织内建立党的基层组织成为一段时期内的重点工作，基层党组织在两新组织中的覆盖率也逐渐提高（具体参考表4、表5）。

表4. 新经济组织基层党组织建设情况

表5. 新社会组织基层党组织建设情况

（三）城乡流动空间的基层党组织覆盖

除了在农村、城市空间内出现新的社会空间，城市化也带来了人口流动，在城乡流动空间内产生了很多“流动党员”，但城乡二元结构以及各种壁垒又给人口流动带来了制度限制。对于这些“流动党员”，流出地党组织管不到、流入地党组织又因为各种原因管不了、不愿管，因此形成了党员管理工作中的“真空”地带，流动党员的组织关系混乱、党组织活动难以开展。面对这种局面，建立城乡流动空间内的基层党组织覆盖，成为农村基层党建和城市基层党建的重要补充，在城市化流动空间中的基层党组织建设在逐渐得到完善。

1994年9月，党的十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出“大批劳动力在产业间转移和地区间流动，需要采取有效措施管理好流动中的党员”。1994年12月，中组部下发《关于试行〈流动党员活动证〉制度的通知》，对《流动党员活动证》的适用范围、制发和使用做出了明确规定。2004年9月，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出“探索党员教育管理工作的新机制，加强流动党员管理，促进广大党员发挥先锋模范作用”［29］293。之后，流动党员管理及组织建设的顶层设计逐步开展。2006年6月，中共中央办公厅下发《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》，提出了加强和改进流动党员管理工作的主要原则。2009年9月，党的十七届四中全会通过《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，要求“建立全国党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员管理服务工作制度”［36］28。

一些地方党组织按照中央政策和结合地方实际，建立了新的党组织覆盖模式。例如杭州经过一段时期的探索，在流动党员管理中探索出了十种管理模式，“一是通过在街道和社区建立流动党员管理服务中心站和服务室的方式来吸引流动党员，此即站室管理法；二是为因大规模拆迁等原因导致的流动党员及时建立党组织，对在外过渡的流动党员进行跟踪管理，此即跟踪管理法；三是党组织将具有3人以上且去往同一地的外出党员集中起来建立党支部，并委托流入地党组织管理，此即委托管理法；四是由原籍地党组织在预先掌握其流动党员人数和流向的基础上出面对其进行组织设置，后委托给流入地党组织代管，此即集中代管法；五是党组织对暂时无法转移党组织关系的流动党员办理《流动党员活动证》，此即持证管理法；六是党组织把在楼宇内办公的小单位零散流动党员统一组织起来，以楼宇为单位建立党支部，此即楼宇组建法；七是在一些流动党员比较多的出租车、保安、餐饮等行业组建流动党员党支部，此即行业组建法；八是以市场为单位组建党组织，将市场经营户中的流动党员纳入其中，此即市场组建法；九是在建设规模大、工期长而流动党员又多的重大工程项目中，建立临时党支部，此即工程项目组建法；十是在个体私营协会成立党支部，此即个体私营协会组建法。”［37］这些不同的管理模式对流动党员管理发挥了积极作用。

四、基层党组织建设的微观机制与实践逻辑

总结新中国70年来中国共产党基层党组织建设的历程能够发现，基层党组织在全国范围内的组织覆盖是逐步实现的。从建国前后的点状分布到深入自然村、里弄层次，经过几十年的发展，基层党组织在纵向上逐渐延伸。改革开放后，基层党组织再次进行横向扩展，覆盖到了其他多元社会组织，形成了“横向覆盖到边，纵向延伸到底”的基层党组织建设格局。伴随着“组织覆盖”，基层党组织的功能也在不断拓展，逐渐嵌入到社会治理结构中，发挥领导和服务功能。从具体机制上讲，这一时期基层党组织建设主要是通过网格覆盖机制、机构依附机制以及功能拓展机制实现的。

（一）网格覆盖机制

如前所述，新中国成立之初，基层党组织在全国范围内是“点状分布”状态，在市场经济转型之前，通过纵向的行政层级延伸，基层党组织在农村地区延伸到了行政村层面，达到了“一村一支部”的格局；在城市地区则延伸到了社区居委会层面，基本实现了“由点到线”的发展目标。市场经济转型之后，党中央积极应对社会结构多元化趋势，在农村地区以“农业合作社+党支部”为基础，在城市地区以“两新组织”的党组织建设为抓手，配合工地党建、商圈党建、楼宇党建等新的党建形式，将党的基层组织延伸到各类社会组织、生产活动空间中。或者按照区域大党建思路，把以往隶属不同系统、掌握不同资源、比较松散的党组织联系起来，建立“空间与虚拟空间联通、政治功能与社会功能联体、政党体系与党外体系联接、垂直领导与民主嵌入联结、科层机制与社会机制联动”的复合党建共同体，［38］基本实现了“由线到面”的网格化目标。

无论是在多元社会发展趋势下扩大执政基础，还是在治理体系与治理能力现代化的任务下实现党组织嵌入，提高基层党组织的覆盖范围都是前提性条件。只有提高基层党组织覆盖率，党在群众中的影响力才能有组织保障，党领导群众开展社会治理才有制度抓手，党的各项政策才能在社会基层得到有效贯彻落实。因此，网格覆盖构成了扩大中国共产党执政基础的前提条件和重要机制，既是新中国70年城乡基层党组织建设的历史经验，同时也将是今后提高基层党组织建设的重要途径。

2018年9月，中共中央审议通过的《党支部工作条例》第四条规定：“党支部设置一般以单位、区域为主，以单独组建为主要方式。企业、农村、机关、学校、科研院所、社区、社会组织、人民解放军和武警部队连（中）队以及其他基层单位，凡是有正式党员3人以上的，都应当成立党支部。”同时《条例》第五条又明确要求：“结合实际创新党支部设置形式，使党的组织和党的工作全覆盖。规模较大、跨区域的农民专业合作组织，专业市场、商业街区、商务楼宇等，符合条件的，应当成立党支部。正式党员不足3人的单位，应当按照地域相邻、行业相近、规模适当、便于管理的原则，成立联合党支部。联合党支部覆盖单位一般不超过5个。为期6个月以上的工程、工作项目等，符合条件的，应当成立党支部。流动党员较多，工作地或者居住地相对固定集中，应当由流出地党组织商流入地党组织，依托园区、商会、行业协会、驻外地办事机构等成立流动党员党支部。”这两种不同的基层党组织建设路径，既包含了传统方式，强调沿着行政层级实现基层党组织的纵向延伸，同时也包含了新形势下基层党组织建设的新路径，强调在横向维度上扩大覆盖面。

（二）机构嵌入机制

从上面的历史发展过程可以看出，党组织在基层社会的网格覆盖是通过机构嵌入机制实现的。一方面是基层党组织嵌入国家政权机构，这主要是市场经济转型前的党组织建设逻辑。在集体主义时期，伴随着国家政权建设，基层党组织的纵向延伸层次逐步深入，从县级到乡镇、街道，逐步建立起了党的基层组织。之后伴随着村民委员会的建立，党的基层组织从乡镇、街道延伸到行政村、居委会，再到新时期延伸到自然村、城市里弄。尽管嵌入的机构名称不同，但在嵌入关系下，基层党组织嵌入的主体大多是国家政权组织——县、乡镇、街道本身是一级国家政权组织，行政村、居委会本身也具备一定程度的政权性质。嵌入关系具备明显的合法性、有效性，并不存在制度壁垒，也很容易获得被依附组织的认可，因此在这些组织中建立党的基层组织相对容易。在机构嵌入后，基层党组织发挥着领导功能，成为新时期基层治理的核心因素。在农村地区带领村民脱贫致富，在城市地区实现社区有效治理，党建创新成为城乡基层治理结构创新的重点内容。

另一方面则是基层党组织嵌入“非国家政权组织”，这是市场经济转型后基层党组织覆盖的横向发展机制。包括农村地区的“农业合作社”以及城市地区的“两新组织”、工程项目、商务楼宇、商务街区。在这些社会空间内建立党的基层组织，都是凭借已有的组织基础，将基层党组织嵌入其中发挥作用。尽管这种嵌入遭遇到一定困难，例如在发展逻辑上面临经济行为与政治行为、党组织活动与生产经营活动之间的矛盾冲突，在政治意识形态上可能会遭遇台资、外资企业的抵触情绪等等。但机构嵌入对提高基层党组织覆盖率意义重大，而且，随着“互联网+”的发展，党组织嵌入还出现了虚拟平台依附的趋势。各地充分利用信息网络技术（如微博、QQ群、微信群、微信公众号、云党建平台APP等信息技术）将党的方针政策渗透到社会生活当中，实现“互联网+党建”的“虚拟党建”，以有效应对新时代虚拟社会的变化趋势。例如上海普陀区桃浦镇李子园村新经济组织联合党支部，针对党员分布分散、党员之间联系少、开展活动存在空间障碍的局面，用网络平台联系党员，保证每周五晚上过上组织生活。目前上海已经有5600多家“两新组织”的支部建立了支部网站，通过信息化网络系统深入到新兴社会群体的日常生活当中，使党的活动走向常态化和规范化。［39］

（三）功能拓展机制

在网络覆盖、机构嵌入之后，功能拓展构成了基层党组织建设的重要维度。以此强化党组织在基层治理中的重要作用，体现组织覆盖的意义，进而为进一步组织覆盖提供再生产动力。改革开放后，特别是十八大以来，建设“服务型执政党”成为党组织建设的目标之一，各地为强化基层党组织以及党员在经济发展和社会服务过程中的作用，出现了很多拓展基层党组织功能的案例。

在农村地区，党的基层组织在村庄公共事务管理中进行了新一轮的职能拓展。2012年十八大报告提出“以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设”的要求。2015年6月，全国农村基层党建工作座谈会提出，“农村基层党建要围绕中心、服务大局，推动农村基层党组织切实担起促进农村改革发展和改善民生的责任”［40］。随着精准扶贫进入攻坚阶段，一系列加强农村基层党组织建设的新措施陆续出台。通过“党支部+合作社”、“第一书记产业联盟”的形式，村党组织直接介入经济生产活动中，由党组织连接农民群体和市场经营主体，提高村党组织对农村经济的领导权，精准扶贫与基层党建的“双重推进”，成为农村基层党组织功能拓展的重要方式。村党组织不再是名义上的农村基层治理核心，农村基层党建也不再是单纯的“就党建谈党建”，而是通过带领村民脱贫致富这种更具实践效果的形式，拓展了村党组织在农村经济发展领域的职能，使农村基层党组织成为乡村社会真正意义上的领导者，战斗堡垒作用发挥得越来越明显。

在城市地区，党的基层组织在注重进行组织覆盖的同时，树立“服务就是领导”的意识，与社区公共服务有效融合，通过大量的社区服务工作，体现党的领导和党组织的凝聚力、吸引力和战斗力。特别是党的十八大以来，强化党组织在基层治理中的功能、突出基层党组织的服务能力，成为基层党组织建设的重要方面。2016年2月，习近平总书记考察南昌市光明社区时指出：“社区工作很重要，一是要抓好党的建设，使党组织真正成为社区的领头人，把各方面工作带动起来。二是要抓好服务，人民群众的事情就是我们的牵挂，要以问题为导向，力争实现各种服务全覆盖，不断满足百姓提出的新需求。”［41］城市基层党组织覆盖过程，正是按照这一原则展开的。例如，上海市J区N街道在开展“楼宇党建”中，就非常注重在日常生活上、工作安排上、招商引资上，满足白领、党员和企业需求，以组织嵌入策略、服务供给策略、典型动员策略和共治引领策略为核心，提高非公企业的政治化程度，增强楼宇支部对党员、白领、企业的“黏性”。［42］这种方式既有利于实现社区自身治理能力的提升，同时也有利于实现党组织总揽全局、把关定向、协调各方、服务群众、凝聚力量的作用，真正实现了“大党建”格局。

小结与思考

新中国70年来的基层党建发展带有明显的扩大覆盖面的实践逻辑，基层党组织在纵向上延伸到自然村、里弄等最基层单位，在横向上扩展到各类社会组织，形成了网格化基层党组织建设局面。“扩大组织覆盖”是中国共产党从革命党向执政党转型的重要实践路径，也是值得继承的历史经验。新中国70年来的基层党组织建设历程已经证明，这种方式对提升基层党组织建设水平、巩固党的执政基础发挥了重要作用。

现实经验同样表明，组织覆盖只是提高基层党组织“组织力”的必要条件而非充分条件。当前，部分基层党组织活动面临党员不足、党员老龄化严重，经费和活动场地不足、党建活动流于表面，政党与社会的关系也出现脱嵌化、悬浮化等问题。这种情况既浪费了党建资源、又没有达到党建工作的实际效果。为此，新时期基层党组织建设需要在实现组织覆盖的基础上提高基层党组织“组织力”，强调基层党组织的“内涵式发展”。对内加强基层党组织自身建设，全面贯彻从严治党，着力提高基层党组织在管权、管事、管人方面的能力，提高思想建党和制度治党水平。对外需要拓展基层党组织的社会治理功能和社会服务功能，在农村地区，需要巩固党在广大农村的执政基础，切实发挥农村基层党组织在乡村振兴战略中的领导核心作用。［43］在城市地区，需要强化社区党组织的政治领导、组织引领和机制创新，切实发挥其总揽全局、把关定向、协调各方、服务群众、凝聚力量的作用，彰显其在社区治理体制改革重构中的统合和保障价值，最终构建起新时代共建共治共享的新型社区治理体系。［44］