浅析德国公共养老保险体制

朱毓秀

养老保险是社会保险制度中的核心组成部分，在稳定退休者生活水平和保障社会安定上起着举足轻重的作用，被称为“社会稳定器”。而以“高水平福利政策”享誉的发达资本主义国家——德国则是一个老龄化程度较高的国家，目前在德国8300万人口中，60岁以上的老年人约占总数的23%，20岁以下的青年和儿童只占 21%。预计到2050年，德国人口将从现在的8300万下降到7200万左右，半数以上的人口将超过50岁，60岁以上人群将从人口比重的23%上升至35.8%，而20岁以下人群则从占21.3%下降至仅16.3%，因此拥有一套健全有效的养老保险制度对德国而言显得至关重要。

德国社会保障制度下的养老保险由法定养老保险、企业养老保险计划和商业人寿保险三大保险内容构成，也即通常意义上说的公共养老保险系统、职业养老保险系统和个人自愿养老保险系统等三大保险系统。其中，职业养老保险和个人自愿养老保险均为商业保险性质，在德国整个社会养老保险体系中所占份额不大，由国家强制推行的公共养老保险系统在整个德国养老保险体系中占据了绝对份额，因此本文将主要围绕德国养老保险体制中的公共养老保险系统展开，通过2001年及2004年的改革窥探德国公共养老保险体制的一些得失并力图从中找到一些能为当下中国所借鉴的东西。

1 德国公共养老保险体制之现收现付制

德国公共养老保险采用现收现付制，指以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式，因而也被称为“世代协议”。它根据每年养老金的实际需要，从工资中提取相应比例的养老金，本期征收，本期使用，仅留很小的一部分资金，以应对可能出现的收入减少或支出突增的情况， 因此具有代际之间的收入再分配功能。

现收现付制在德国已延用多年，自有其显著的优点：

（1）现收现付制保证了养老保险金的及时发放，因为养老保险金可源源不断从在职人员中募得。这一点也正好符合“老有所养”的传统赡养原则。

（2）有利于防止由物价或收入变动所带来的养老保险金的波动。现收现付制能通过保险金随物价或收入波动而调整的指数调节机制有效应对通货膨胀，从而应对退休金贬值的风险。

（3）有利于促进社会福利水平的提高。现收现付制融资模式的实现了代际之间的收入再分配，而这一功能有利于实现社会公平，提高社会福利，进一步彰显了养老保险的共济性和福利性原则。

（4）符合体制运转低成本原则。一方面德国公共养老保险体制计算比较简便，而另一方面由于保险基金投资运行和管理的成本较少，保险人的责任风险也较少，从而对管理水平的要求和其他管理费用也较低。

但出于现实效益，需要格外重視的是现收现付制存在的不足：

（1）代际间收入再分配矛盾较突出。该模式采取“以支定收”的弹性费率制原则，其实是导致了在职投保人与退休被保险人之间的权利与义务的不对等，这便使得在职职工和退休职工间的矛盾是难以避免。

（2）人口老龄化加重了投保人的负担。德国的人口老龄化日益严重，在职人口与退休人口的比例将会失衡，从而导致抚养系数增大。这便容易导致收支失衡，从而出现严重的财务危机。

（3）参保积极性不高。在现收现付制的缴费制度下，参保人的缴费额与将来的收益不存在必然相关性，对参保人的参保积极性缺乏激励作用。

（4）影响经济效率，增添财政负担。人口老龄化导致的入不敷出的养老保险负担，不仅会导致劳动力成本上升，影响经济效率，还可能使政府的财政不堪重负。

总之，德国公共养老保险体制所采用的现收现付制度有其突出的优点，但同时也有难以回避的不足。此外，我们也需要看到，现收现付制是建立在职业基础之上的，想要领取“标准”福利金的人必须长时间从事全时职业。然而劳动力市场上的诸多变化让人们认识到持续的全时职业已经不再是普遍现象。临时工作、计时工作等新型的雇佣方式正在不断地替代正常的雇佣关系，而同时这也意味着法定养老保险的资金来源在减少。此外，失业、青年人培训时间延长和学徒岗位及工作岗位缺少等因素也导致有缴费义务的工作人员及工作时间的减少，对于德国法定养老保险而言，这些同样意味着收入的减少和融资压力的加大。尤其是在德国人口出生率整体下降、人口老龄化现象不断加剧的国情之下，矛盾的不断凸显已然对德国政府提出了对现收现付制度做出一定的改革和调整的要求。

2 从“三支柱模式”到“三层次模式”

问题并不仅仅存在于德国公共养老保险体制所采用的现收现付制度上，就公共养老保险系统在德国养老体制中所占的比重来看，也一直处于一种“不健康”的“占绝对份额”的状态当中。

在2004年12月31号前，德国的养老保险体制一直被称为“三支柱模式”，正如引言当中所提及的，第一支柱是指由国家强制国民参加的法定养老保险，即由政府举办的公共养老保险计划;商业保险性质的企业补充养老保险和个人自愿养老保险构成第二和第三支柱。但是由国家强制国民参加的公共养老保险一直以来都包揽了过多的养老保险责任，这使得德国所谓的“三支柱模式”有些名不符实。

在国际比较中，德国的“三支柱模式”比例失衡的特点尤为突出。作为第一支柱的法定养老保险在整个养老金的支付中占比过大，而作为第二和第三支柱的企业补充养老保险和个人自愿养老保险在老年保障中承担的责任却相对有限。就1999年德国与瑞士、荷兰、英国、美国的一组“养老金收入来源的国际比较”数据调查当中可以看出，德国退休人员总收入中有85%来自法定养老保险，10%来自个人自愿养老保险，5%来自企业补充养老保险。而在美国、瑞士和荷兰法定养老保险所占的份额均未超过50%，在英国这一数据也只有65%。因此，将德国的养老保险体制定义为“三支柱模式”其实有些牵强，因为企业补充养老保险和个人自愿老保险在很长时间内仅起着微弱的辅助作用，真正的支柱只是公共养老保险系统。但这样“一枝独秀”的局面只是使得德国庞大的养老负担压力都落到了公共养老保险系统身上，接着又顺其自然地落到了“现收现付制”身上，结果就是前面提及的 “现收现付制”的缺陷与矛盾日益凸显，公共养老保险系统改革势在必行。

从20世纪90年代以来，德国政府多次进行养老保险改革，但这些改革并没能实现公共养老系统的长期稳定，只是把问题推向了未来，暂时缓解了财政危机。而在2001年5月11日，由德国红绿联合政府提出的养老保险改革议案获得了联邦议院的通过。

此次改革的最大亮点是没有仅仅把调整限于公共养老保险体系上，而是把触角也伸向了企业补充养老保险体系和个人自愿养老保险体系。改革后，税收的改变和其他保险（医疗保险、护理保险和失业保险）缴费率的改变将不再影响养老金的调整。对养老金调整产生影响的将是法定养老保险缴费率（“平衡因子”）的改变和国家资助的个人储蓄养老金份额的变化。法定养老保险缴费率的上升和个人储蓄养老金份额的增加会降低养老金的给付水平，反之则会使养老金增加。此举的目的是稳定养老保险的缴费率。按规定，到2020年，缴费率不应超过20%，到2030年不应超过22%，并保证养老金给付水平到2030年不低于67%。而为了达成这一目标，德国政府引入国家资助的个人储蓄养老保险（里斯特养老金）。原则上规定只要符合要求的个人购买了经政府认可的商业性养老保险项目，就可以得到政府的财政补贴，这无疑是对个人自愿养老保险和企业补充养老保险给予了大力扶持从，从而降低了公共养老保险系统的压力。

2001年的调整改革虽然为德国规划了一幅美好的蓝图，但法定养老保险缴费率和养老金给付水平却并没有达成一种稳定水平。为此，德国政府于2004年进行了新一轮的养老保险改革。 2005年1月起，《法定养老保险可持续发展法》正式生效，其核心内容是将“可持续发展因子”引入到原有的养老金计算公式当中。该因子能够反映缴费者与养老金领取者之间人数比例的变化情况，即制度赡养率的变化。此举的目的则在于使养老金领取者分担人口结构变化所带来的负担，减轻年轻人的缴费压力，实现代际公平。此外，在《老年收入法》中还引入了养老金延迟纳税制度。这对于养老金的领取者来说意味着得到的养老金逐渐地具有纳税义务而对缴费者而言意味着其向养老保险机构缴纳的保险费逐渐地被免除个人所得税。而此举的最大获益者是投保的年轻一代。

接着对养老金税收政策进行改革的机会，德国政府对德国养老保险体制给出了新的定义，摒弃了传统的“三支柱模式”，而改称为“三层次模式”。过去作为第一支柱的法定（公共）养老保险，以及比照法定养老保险运行的农民养老保险和特定职业养老保险归属于第一层次的基本养老保险。该基本养老保障具有不可继承、不可抵押、不可变卖和不可转账的特点。此前为第二支柱的企业补充养老保险归属于第二层次——补充养老保险，这一划分其实是凸显了企业补充养老保险相对于个人自愿养老保险的优势和重要性，而2001年改革成果——里斯特养老金也被划归为第二层次。第二层次的养老保险产品可以享受国家税收的一些优惠政策，也适用于延迟纳税政策。而个人自愿养老保险被划分到第三层次养老保险，原则上不能享受政府的税收优惠政策。

從“三支柱模式”到“三层次模式”也许看起来并没有对其内容做出实质性的变革，但这一转变却有着其深刻的现实意义。原先名不符实的“三大支柱并立”变成了现在的层次分明，主体突出，尤其是基本养老保险的基础性地位得到了凸显和夯实。此外，补充养老保险和个人自愿养老保险的作用再一次得到了明确和强化，也有利于让公民意识到，单单靠基本养老保险老年生活将无法得到充足的保障，从而有利于减轻基本养老保险系统的压力。

两次改革的成果固然让人欣慰，然而直至2010年，德国已有五分之一的公民步入老年行列，德国已经成为继日本之后老龄人口最多的国家。一方面人口出生率不断下降导致公共养老保险的潜在缴费者不断减少，另一方面医疗卫生等条件的改善导致人口寿命的延长使得领取养老金的人群不断扩充、期限延长。到2030年，德国很有可能出现100个在职人员赡养50个退休人员的状况。为了更好地促进德国养老保险事业的发展，德国政府已经预计把法定退休年龄从65岁延长到67岁，但单靠延长绝对在职时间绝非长久之计，德国公民必将期待着政府采取更长久有效的措施。

在我国，人口老龄化问题也逐渐突显出来，到2020年，我国的老龄化程度将达到17%，2050年将达到31%。在此背景下，积极应对人口老龄化，完善我国养老保险体制显得至关重要。但与德国不一样的是，我国不是高福利的发达资本主义国家，我国的老龄化与德国有着性质与阶段上的不同，为“未富先老”型，这便意味着我们不能照搬德国的养老保险体系。但在德国公共养老保险系统发展过程当中体现出来的国家对养老保险的态度以及投入力度，连同遇上矛盾问题时锐意改革、以民为本的宗旨方法都是值得我们国家借鉴的。而德国公共养老保险体制发展当中的一波三折也提醒着我们需要不断在实践当中去检验我们的养老保险体系，从而不断地去修正和完善。

（作者单位：浙江大学）