行政决策法制化存在的问题与对策刍议

郭斌

摘 要：行政决策法制化是我国行政决策改革和发展的目标选择，同时也是实现行政决策科学化、民主化的前提和保障。当前，我国在行政工作方面也制定了很多相关性法律法规，例如，行政许可法、行政诉讼法、行政程序法等，在行政决策法制化方面已经取得一定的成效。然而，我国的行政决策法制化还存在一定的规范性问题，据此，需要根据行政决策法制化概念入手，具体分析我国行政决策法制化现状，在此基础上，提出有针对性的解决对策，进一步完善我国行政决策法制化。

关键词：行政决策法制化;现状;对策

行政管理的核心是行政决策，而行政决策法制化又是依法行政的重要内容。一方面，结合新时代的特点，行政决策在政府治理工作中的地位越来越重要，并且，行政管理的过程中，尤其注重依法决策来保障行政决策的民主化和科学化。另一方面，行政决策法制化的完善程度，在一定层面上决定了我国法制建设的进程。因此，行政决策是否符合法律规范，相关制度法规是否健全不仅仅是行政管理工作的职责，也是要从整个国家法制化建设的宏观角度去履行的职责。这就要求大家对行政决策法制化相关概念有一个明朗的认知，并对其重要性要一定的意识，在此基础上，要根据行政决策法制化当前存在的实际问题进行深入地剖析，旨在有效地将存在的难题逐个解决。

一、我国行政决策法制化提出的背景

1982年憲法在确立了代表制民主的同时，第一次在中国宪法中明确确立了参与制民主，公众参与和人民代表大会制度构成我国现代民主的基本模式。1996年，江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上指出，“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础”。这是第一次将依法行政、依法决策提高到国家战略高度。1997年，党的十五大提出“要逐步建立深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和决策效率”。2011年，胡锦涛总书记在中共中央政治局第二十七次集体学习会议时强调加强行政法制建设，要完善行政管理决策机制，坚持实行民主集中制，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的公示、听证制度，推进行政管理决策科学化、民主化。做到依法决策、依法行政、依法管理，不断提高工作效率和为人民服务的水平。这就进一步把行政决策法制化作为我国行政体制改革的重要内容，充分表明了党和政府对依法决策的高度重视。党的十九大报告深刻把握党和国家事业历史性变革及其对组织结构和管理体制的新要求，就深化机构和行政体制改革作出重要决策部署，这是我们要深刻领会的习近平新时代中国特色社会主义的思想。结合中国的行政法制化提出背景可知，行政决策法制化在改革和发展中的重要位置，我们必须严格强调行政决策的法制化。

二、行政决策法制化相关概念界定

1.行政决策的含义。政府决策又叫行政决策，是决策领域的分支。我国对行政决策的解释有很多种，邹钧认为：“行政决策是行政官员处理行政事务时，为了达到预定目标，根据一定的条件，作出多种可供选择的方案，经过比较，从中选择一种最佳方案去付诸实施，并在执行中进行反馈，使决策符合实际。”也有的学者对行政决策作了较全面的论述，认为行政决策是一种特殊性质的管理决策，主要是指国家机关为了贯彻执行权力机关的意志，在行政职权范围内，依照法定程序就国民经济和社会管理事务的方方面面，所作的调研、评估和决定的活动和过程。由此可知，行政决策是一种政府行为，是在国家宪法和法律允许的范围内实施的行为，这种行为是建立在公民赋予公共权力的基础上，目标是实现广大人民的公共利益，决策者依照法定程序管理公共事务而做出的行动方案。

2.行政决策法制化的含义。行政决策法制化的含义可以从两个角度来阐述，从广义上而言，行政决策底是一种“行为”，而“法制”是对行为进行“规范”的一种方式，或者也可以说是“最高形式的规范”;“化”是一种“行为过程”，或“最终要达到的结果”，分析到此，“行政决策法制化”的广义就很明白了——“对行政决策行为进行法律规范的过程和结果”。从狭义上而言，“行政决策法制化”是指决策者的行为和决策过程必须受到宪法和法律的制约，通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利，同时也使领导者的决策权力受到法律和人民群众的监督。概而述之，行政决策法制化一方面是对政府的要求，即政府在行政决策的过程中，要以国家宪法和法律为依据;另一方面，是对于决策者而言，即决策者的行为和权力要受到法律的制约及广大人民群众的有效监督，明确决策者的法律职责。

3.行政决策法制化的重要性。行政决策法制化是政府、领导者，或者说行政单位为实现行政管理目标，在法律规范的基础上，选择的最佳行动方案的过程。它实施的完善程度能够维护公共利益和社会公平。行政决策法制化实施的程度是实现行政改革最重要的途径，为此，要在深入了解行政决策法制化的前提下，结合我国的时代背景，充分了解当前行政决策法制化存在的问题，寻找有效的解决途径。另外，行政决策法制化又是依法治国基本方略的基本要求，因此有必要加快推进行政决策法治化的完善，当然，也要不断完善各种行政法律法规，为更好地实现行政决策法制化提供法律保障，这样才能充分保证我国行政决策得到有效实施。

三、我国行政决策法制化现状分析

1.行政决策事项法制化不足。行政决策事项缺乏合法性是行政决策法制化不足的一个重要体现。行政决策事项是行政决策内容的具体方面，决策的内容包括决策目标和决策方案。一方面，决策目标合法是决策合法的前提，这就要求决策目标不与相关的法律条文冲突，不违背法律精神。另一方面，根据决策内容的合法性，决定了决策方案的合法性，例如，决策的内容必须不能是法律禁止的事项，法律鼓励的事项应该做出合理的决策。但是，由于国家、政府和领导者的决策事项涉及范围很广、内容繁杂，又受现代快速发展的信息技术的影响，而当前我国的法制建设还有待进一步完善当中，导致众多决策事项没有形成法制化。当然，有些偏远的地方政府由于法制化意识还不强，在行政决策中往往受到经验决策的判断影响，由此出现错误决策行为，给人民群众的利益造成一定损害，这些都是决策事项法制化不足的体现。

2.行政决策权限制度不完善。当前，我国现有的行政法律法规中，有关行政决策权限的法律规定比较笼统。主要体现在决策方的职责、权力和范围划分不明确，导致党政不分、政企不分，在这种情况下，决策者难免做出越权的决策，或者所做的决策违背科学规律。当前我国在努力实现法制化国家，这就要求行政决策权力受法律的约束，行政决策权力需要法律而获得广泛的承认和普遍的效力，也需要通过法律来规范自己的运行范围，以防止行政决策权力的负面作用。从我国目前的行政决策環境来看，因为一些行政决策机关或领导者的自律性还不够强，直接导致法律对行政决策权力制约的失效。

3.行政决策程序法制化程度底。我国行政决策程序法制化的实现还需要很长一段时间，因为当前的决策程序还只是停留在理论研究阶段，尽管党和国家对决策程序非常重视，也多次提出建立科学的决策制度和程序，但是到底要如何实施，并没有明确规定。况且，到目前为止，我国还没有颁布相关的行政程序法，许多决策程序无法用相应的法律法规进行规范，加上各种主客观因素的影响，决策者在做出重大决策的过程中，难免忽视法律法规，决策程序走过场现象相当严重。再者说，尽管决策者在决策过程中有遵循一定的步骤和程序，如先确定决策目标、拟定和选择决策方案、完善决策方案等步骤，但其中很多比较繁琐的程序并没有用法律的形式规范下来，比如方案设计程序和可行性论证程序等，由此看来，距离行政决策法制化的道路还很远。

4.行政决策责任追究制度不完善。行政决策责任追究制度能够促进行政决策法治化由形式走向实质，但目前我国的行政决策责任追究还存在三方面比较突出的问题：1.责任标准的缺失。目前行政决策法律责任的标准不明确，如同虚设，一方面是因为即使决策者被追责也难产生良好的社会效果;另一方面，行政决策法律责任的标准比较复杂，难以准确判断，经常出于“大事化小、小事化了”的思想而停止追究责任。2.责任体系不健全。行政决策法律责任，要求决策者之间形成主次分明、协调配合的责任体系，但按照目前的情况，经常出现以党纪处分代替法律责任，这样无法形成明确的责任惩罚体系。3.集体决策逃避责任。许多决策方案或具体步骤都是由个人做出，但往往冠上集体的名号，因此出现决策失误时，自然就以集体决策为由逃避应负法律责任。

5.行政决策法律制度的构建形式滞后。首先，行政决策制度多以规范性文件的方式呈现。目前，我国规范行政决策的文件主要为：国务院规范性文件、 地方政府规章、地方政府规范性文件等。其中，接触和使用最多的是地方政府规范性文件，这样多少会影响决策制度的权威性、与决策方案相关的审查、风险评估、讨论决定等行政决策程序都得不到这些规范性文件的法律约束。其次，许多行政单位仍然缺乏系统全面的法律规定，这也与当前我国还缺乏相关的行政决策法律文件有直接关系。并且，一些行政决策程序的规定分散于众多的法律类型，或者单行的法律法规之中，查找运用自然存在一定难度，如行政复议法、行政许可法、政府信息公开条例等，还有相关的告知制度、听证制度、复议制度、司法审查制度、信息公开制度等程序制度也比较分散和凌乱。同时，各地方政府出台的规章制度中，具体的行政决策的内容也不太一样，由此必然导致行政决策法律制度的差异性，更严重的是，有些地方还一直沿用多年前的行政决策法律制度，严重地与当前的新时代脱节，由此更加不符合行政决策的科学化。

四、行政决策法制化的对策探究

1.明确行政决策事项归责标准和条件。行政决策事项谁负责，出了问题如何处理？这是行政决策事项法制化最直接的关注焦点，因此需要明确事项的归责标准和条件。在相关的法律法规中，可参照刑法中关于立案标准的做法，对“严重失误”、“重大损失”、“恶劣影响” 进行量化，逐渐明确归责标准，避免责任追究的主观化和无标准化。同时，立法中应规范责任追究条件，既要明确追责的主客观因素，也要明确减轻或免除责任的条件。此外，根据刑事责任和行政责任的处理方式不一样，为避免追责主体的逃避责任，应该将责任方式进行细化，既要有分门别类的详细清晰的归责条例，也有适合各类责任的综合统一规定。

2.完善行政决策权限制度。行政决策权限是否明确决定了决策责任是否清晰，也决定了行政效率的高低，因此有必要完善决策者的行政权限。首先，完善《国务院组织法》、《地方政府组织法》等行政组织法，做到让行政决策有法可循，有法可依，通过法律的强有力手段保证行政决策的有效开展。其次，确定各级行政机关的决策权限。对中央行政机关、政府行政机关和各级行政机关之间的关系作出确切的规定，一定要具体细化每一级行政机关的权利范围和决策范围，这其中就要解决好行政组织与外部机关之间权限冲突的问题，这就需要完善全国人大组织法，地方各级人大组织法等，明确党委、人大及其常委会有关行政事项的决策权限，尽量减少出现决策权交叉的现象。

3.加快健全行政决策程序制度。健全行政决策程序制度需注意几个问题：1. 程序的完整性。行政决策主要包含决策问题的提出、决策草案的拟定、决策方案的决定和决策方案的公布。这四个环节紧密相连，缺一不可，因此在构建行政决策程序制度的法制化时，每一个决策环节中会出现什么问题都要考虑在内。2.规范重大决策的法定环节。在立法中明确把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大行政决策的必经程序。3.规范行政决策的相关制度。为保证行政决策程序正常运作，还需要健全相应的制度。比如，决策过程公开制度和决策反馈制度等。因此，决策者要满足广大人民群众的知情权，公开除国家机密以外的决策信息，这样一来，也调动了人民群众对行政决策的参与和监督的积极性。

4.落实行政决策责任追究制度。行政决策的责任追究是建设法制化国家的重要途径之一。结合我国当前的情况，落实行政决策的责任追究制度需要从以下几方面进行努力：1.明确行政领导的首要责任。我国宪法明确规定国家行政机关实行首长负责制。既然已经有这样的法律明文规定，就要加强落实，以此督促行政领导的行政决策工作。2.设立行政决策责任追究程序。决策失误责任主要包括政治责任、宪法责任、刑事责任和行政责任等。追责程序随着追责主体不同而不同，为此有必要按照不同的追责主体制定具体的追责程序，并对变更的追责主体负责同一决策、不同程序的归责进行细化，对每一部分的决策内容所负的责任进行明确规定。

5.依实际选择行政决策立法方式。行政决策法律制度的构建要与时俱进才能有效促进行政工作的开展，而规范行政决策的关键在于程序控制，因此，各地在行政决策立法中应优先制定涉及重要决策环节的程序法，比如，关于行政决策公众参与程序、合法性审查程序、专家论证程序等法规。其次，逐步推进行政决策立法。我国当前对于行政决策法制化还处于摸索阶段，因此想要尽快用立法的方式完善行政决策还要付出很多努力，但是目前可以先以地方立法的方式，制定地方政府规章规范行政决策的事项。再次，推进重大行政决策立法。因为重大行政决策立法解决的问题包括重大行政决策的事项范围和程序，因此对其进行明确界定是立法过程中首要关注的重点。此外，在立法的过程中，要尽可能对重大行政决策程序做出可实施性的规定。

五、结语

行政决策法制化是我国实现行政决策科学化、民主化的前提和保障，行政决策法制化的完善程度，在一定层面上也决定了我国法制建设的进程，从我国当前的行政决策环境而言，仍然存在着行政决策事项法制化不足、行政决策权限制度不完善、行政决策程序法制化程度底、行政决策责任追究制度不完善，行政决策法律制度的构建形式滞后等主要问题，距离行政决策法制化的道路还有一段距离，针对这些问题落实好具体的解决措施才是当务之急，尤其是要加快力度明确行政决策事项归责标准和条件，落实行政决策责任追究制度。只有行政决策法制化体系完善起来，国家和社会的行政工作效率才有效提高，在推进法治化国家的同时，让广大人民群众直接受益。

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