美国地方政府资本预算的实践、特点及对我国预算改革的启示

●颜梦洁 李 青

一、美国政府资本预算的产生背景

美国政府资本预算的产生源自国家干预经济政策的实施。1929—1933年的经济大危机使得美国经济受到重创，五年间，银行接连倒闭，工业产值急速下降，企业大批破产，失业率一路飙升。面对摇摇欲坠的美国经济，罗斯福临危受命，主张政府采取国家干预和指导经济生活的政策，通过整顿金融业、复兴工业、补贴农户、兴建基础设施以及安排救济福利等措施刺激国内生产消费、缓和社会矛盾、保障失业者基本生活，使得人们重拾对政府和银行的信心。

随着罗斯福新政的推行，生产性公共基础设施建设支出不断增加，国家对经济的宏观管理和控制力度日益加强，此次资本主义经济危机的结束却成为了国家干预经济模式的开端。为全面、详细地反映政府丰富复杂的财政收支活动，收支分类汇编的复式预算制度逐渐替代了传统的单式预算制度，并将国家预算划分为“正常预算”与“非正常预算”两部分（黄漫宇，2008）。 其中，“正常预算”主要反映机构组织的经常性收支，以税收为主要资金来源；而“非正常预算”包括用于公共基础设施、公共设备设施和土地等固定资产的资本支出，资金来源是国债发行收入。

二、美国地方政府资本预算的制度安排

（一）资本预算的范围及特征

1、资本支出的概念。在资本预算中，资本支出指用于获取具有重要价值的固定资产，即基础设施、公共建筑物、设施设备以及土地购置等。其中，基础设施指街道、排涝设施、给排水管道、路灯、人行道以及其他通用资产；公共建筑物主要包括政府机关办公楼、警察局、消防站、监狱、机场等公共建筑；设施设备指大型或价值较高的项目，包括计算机、交通工具、通讯工具以及其他大型机械设备；土地购置支出主要是指为投资兴建公共建筑物或用作公园、废物填埋场而购买土地的成本费用。

纳入资本预算的资本支出有以下显著特征。首先，与经营预算的支出项目需要每年更新不同，资本支出针对的资产使用寿命大于一年，通常达到了五年或五年以上；其次，符合资本支出标准的资产价值设有最低价值限额，该价值标准取决于预算规模和行政领导的政策偏好，低于该标准的支出项目将被归类于经营预算。

2、资本预算与经营预算的区别。资本预算与经营预算的区别主要体现在以下方面：第一，支出用途不同。资本预算支出针对以公共基础设施建设为代表的特定资本项目；而经营支出是政府日常生产经营活动产生的费用支出，包括人员费用、补给费用、维护费用等。第二，收入来源不同。资本预算资金来源基本依赖于债务收入；经营支出以经常性收入为资金来源，如税收收入、经常性的收费收入，更具有持续性和稳定性。第三，资本预算与经营预算具有不同的风险水平。相比于经营预算依托于平稳增长的税收收入，资本预算项目不仅面临巨大的资金投入，而且必须按时按量支付偿债本息。并且由于基础设施建设牵扯资金体量大，一旦资本配置出错，所引发的政治恶果和经济损失不可估量。若经营预算的资金分配发生错误，纠正时间更短、成本更低。第四，适用的预算年度不同。理论上来说，为对应联邦政府的预算拨款周期，州或地方政府的经营预算通常采用10月1日到9月30日的财政年度；而资本预算涉及跨年度的项目建设周期，为便于基础设施项目进行会计核算，与承包商的会计周期更好匹配，资本预算更适用于1月1日到12月31日的自然年度。第五，资本预算要求更严谨的监督。投资大、风险高、周期长、容错率低的特点，决定了资本预算需要更严格的监管，从而降低债务风险、实现更高效的政府资源管理。两者区别见表 1。

表1 资本预算与经营预算的区别

（二）地方政府资本预算的运行流程

1、职能机构的设置。地方资本预算编制的主要职能机构是财政部门、预算部门、规划部门甚至是公共事务部门，具体预算编制事务由各支出部门参与。对于规模较小的地方政府，资本预算编制职能通常由具有相对独立性的预算办公室负责。由于资本支出项目周期较长且编制流程更加繁琐复杂，资本预算的编制要求主要职能部门与其他部门的紧密合作，尤其与委员会、规划部门和公共事务部门的相互协调是不可或缺的。

以德克萨斯州为例，立法预算委员会（Legislative Budget Board）在预算周期开始时首先向各机构部门下达资本预算指南，各部门制作好资本预算拨款申请后上交给立法预算委员会以及预算、规划和政策办公 室 （Governor’s Office of Budget，Planning&Policy），随后两个机构举行联合听证会并着手资本预算的编制（林静，2016）。与大部分州预算职能机构设置类似，德克萨斯州的预算收入编制由州审计长独立负责，实现收入支出“两条线”管理，有利于维护财政预算秩序。

2、预算编制的时机选择。原则上，预算部门的职责应全面覆盖，从资本项目决策到资金来源选择，从建设、收购计划到资产库存、监管情况。但实际上，其职责范围取决于行政管理者的偏好、资本预算单位负责人的能力，以及执行编制任务的工作人员数量。

为综合协调资本项目长期影响和经营计划短期影响，提高预算编制的资源配置率，预算机构一般选择在经营预算“淡季”着手资本预算的编制，既有助于编制人员工作负担的全年均衡分摊，也可以减少需要立法人员一次性处理的信息量。建立资本预算与经营预算协同管理但相对独立的资源配置体系，不同周期的两种预算也可以高效率并行开展。

除此之外，预算编制的时机选择也受到资金来源的影响。如果资本预算主要通过一般义务债券（general obligation debt）融资，选择单独编制会提高预算审核通过的概率。但是若资金很大一部分直接来源于当期收入，那么资本预算和经营预算需要同时编制，也就是说，当二者收入来源于同一资金池时，应对两者进行统一评估以决定支出优先权。

3、资本支出对经营预算影响的控制。资本支出对经营预算的影响取决于公共服务的种类。通常来说，相较于资本密集型公共服务，劳动密集型公共服务的经营预算对资本支出变动更加敏感。例如，更新自动化垃圾车所花费的资本支出能够减少环卫工人数量，从而有效减少人力成本等经营支出；然而，增加道路养护的资本支出成本却无法在短时间内减少经营费用。这是因为，环境卫生管理属于劳动密集型的公共服务，劳动耗费成本占比较大，一旦被取代，经营支出将受到较大影响；而属于资本密集型公共服务的道路养护，其资本有机构成水平较高，经营支出占比小且随时间逐渐花费。为更好地协调资本预算与经营预算，一些地方机构部门在提交资本项目申请时，需要编制拟建项目资本支出对经营预算的影响估算表，以减小资本预算项目执行过程中的不可控风险。

三、资本预算的重要组成部分：资本改进计划

（一）资本改进计划简介

资本改进计划（Capital Improvement Plan，以下简称“CIP”）是资本预算的重要组成部分。大部分州政府和地方政府会通过编制多年度资本改进计划，提出未来时期预计建设的资本项目，同时有效控制债务风险（王子秀，2017）。计划年限最短三年，通常为五年，另有一些计划年限达到了十年。资本改进计划旨在基于成本效应分析原则，通过对资产更新或资本置换项目系统性的规划，达到与既定资本预算政策的一致性。

由于资金总额的限制，CIP每一年都需要在系统性地评价审核资本项目的基础上，比较以往旧项目与每年提出的新项目之间的紧迫性和优先性，决策制定者再根据分析结果更新资本项目优先排序顺序。

然而，并不是所有资本项目都包括在CIP中。例如，税收增额融资制度（tax increment financing）以特定规划区域的土地财产的税收证券化增额价值作为偿债来源，且设置了特殊基金专户、专门的计划流程和独立资本预算，通常不被纳入CIP中。此外，一些部门机构的大型企事业活动，由于职责范围和收入来源的特殊性，可能也会从资本改善规划中单独分离出来。

（二）资本改进计划的主要预算程序

美国资本改进计划的预算程序主要包括资产盘点、预算编制、资本项目决策、成本收益分析、融资评估及授权拨款等一系列步骤。

1、资产盘点。由于固定资产预计使用寿命较长、单位价值较大，施行资产保养维护和定期盘查的控制制度十分必要。美国政府会计准则委员会（Governmental Accounting Standards Board）的34号文件，要求各州、地方政府对道路、桥梁、路标和指示灯等资产的使用寿命严格规划管理，并定时更新资产评估价值和折旧状态（Moore Julia，2003）。加强资产盘点管理不仅有利于地方政府保障公共资产的完整性、落实监管责任、防止资产遗漏流失，也可以帮助公民和立法者了解、分析并维护相关资产的数量、折旧状况和价值信息。

2、项目决策。根据资本预算指南，各申请部门按时按标准提交资本改进计划申请，在审核通过后进入项目决策阶段。项目决策的关键程序是确定优先级，政府官员通常主导资本项目优先级排序。同时，由于大部分公共基础设施与公民切身利益息息相关，一些州和地方政府也鼓励市民利用公共听证会或者公民建议委员会等方式，积极参与到资本建设项目的决策活动中来，成为出谋划策的重要组成力量。公民参与资本预算不仅能够提高预算透明度、避免腐败问题，还能有效优化预算资金使用效果，实现公共资源配置效率最大化。

项目优先级排序一般以重要性为标准，不仅受到政治因素、社会因素、经济因素等外部因素的影响，在一定程度上管理者偏好也发挥着影响作用。例如，面对经济活力下降、就业率下滑的形势，当地政府倾向于增加资本支出以激发民间固定资产投资活力；而经济平稳发展的城市则更愿意将资金投入到民生建设中，以保障和改善公民福祉。一些州和地方政府会采用专门的加权排名体系，并赋予立法者和社区委员会的偏好更大的权重 （章江益，2014）。可见，为避免个别管理者的“拍脑袋”决策，地方政府在资本项目排序时会兼顾公民意见。

3、成本收益估计与融资评估。为避免投资过程失控、资金跟进不足、效益不及预期等问题产生，纳入CIP的项目需要经过政府资本配置委员会的成本收益分析程序。为充分考虑资本预算的前提条件，得到更加详细精确的成本收益估计，政府通常会与负责预算决策估算评价的专业顾问机构合作。例如，若资本项目涉及建筑物新建或改建，政府会招聘建筑公司准备建筑物的设计和制图，招聘工程公司负责项目明细规范和成本估计。

资本改进计划申请中“资金来源”是重要组成部分。不论是经营预算还是资本预算，收入来源是维持机构生存和项目运作的“血液”，因此，评估融资能力和分析融资渠道格外重要。因资本预算涉及的基础设施建设和设备安装维护等资金需求量大、资金回笼周期长，因此与经营预算主要依赖税收不同，资本预算更多选择债务融资渠道。在分析项目融资能力时，除了考虑固定资产投资特征之外，还需考虑项目建设支持率、债务融资限额约束和政府信用风险等问题。

4、资本预算拨款。资本预算拨款包括现收现付（pay-as-you-go）和按支出拨款（pay-as-you-use）两种制度 （Robert L.Bland，2013）。使用现收现付制的州和地方政府不发行债券，以当期获得的实际收入承担当期产生的资本支出费用。现收现付制的最大缺陷是没有考虑代际间再分配矛盾，即当期纳税人负担了资本支出的绝大部分成本，而未来几代人也成为了公共资本项目的既得利益群体。

为推进“代际公平”，使受益者和成本承担者相匹配，采用按支出拨款制是大多数政府的选择。通过发行各类债券为资产提供资金来源，并在资产生命周期内按支出分阶段偿付债务。此外，发行基于公共服务目的的市政债券所获利益是免除联邦所得税的，免除额相当于联邦政府对州或地方政府的实物现金补贴。

（三）资本改进计划中的融资安排

1、债务融资。资本改进计划主要依赖债务融资解决收入来源问题。州或地方政府凭借其信用发行债务，并在资产整个寿命过程中逐步偿还本金利息，从而将融资成本转移到了资产使用者身上。每年政府债券还本付息通常优先于其他支出责任，原因是政府若是未能按时按量偿还本息，不仅会影响公共服务的提供，更会丧失政府威信力、动摇投资者信心，甚至酿成社会信用危机。因此，为保障偿债能力、健全债务偿还机制，政府通常会建立偿债基金。

长期债务融资的原则是解决政府的非流动资本扩张问题，政府不应陷入利用债务资金弥补当期收支缺口的陷阱。同时，债务偿还期限应该与资产寿命相匹配，即债务偿还期限不应超过资产寿命，以此降低政府资本项目产生的现金流不足以支撑还本付息和投资支出的风险。

2、收入债券与一般义务债券。根据债务偿还的收入来源种类，市政债券可以分为一般义务债券（general obligation debt）和收入债券（revenue bond）。一般义务债券以政府信用及征税权力作为偿债担保，其债权发行需要经过全民公投。为确保一般义务债券的偿还，政府通常会设立特定的偿债基金。例如，加利福尼亚州在预算报告中加入了交通基金和雨天基金，用以偿付交通基础设施资本支出和降低税收收入波动带来的财政违约风险。

收入债券是为诸如公共医院、收费公路等公共设施建设融资专门发行的债券，偿债来源仅限于公共设施生产性收入。与一般义务债券的担保挂钩政府信用不同，收入债券属于不完全信用债券，持有人的投资风险相对较大、债券利率相对较高。在项目建设初期，公共设施所需投资资金量大，州或地方政府会通过税收收入给予适当资金补贴以帮助其渡过前期难关。

虽然相对于收入债券，政府在一般义务债券偿还上更有保障，但近年来一般义务债券的平均发行量仅占美国市政债券发行总量的三分之一。原因不仅仅在于一般义务债券的发行收入用于非生产性公共设施建设，如公立学校、城市给排水系统等，偿债资金的财政依赖度较大；还在于一般义务债券发行需通过民主公投，程序繁杂，发行成本高。

3、债券发行规模。地方政府债券的发行规模超过合理水平，财政债务依存度过高，会直接导致财政状况外强中干，经济形势羸弱不堪。根据标准普尔等信用评级机构的规定，一般义务债券的发行规模不应超过经营预算的20%。正处于快速发展周期的地区，短期内逾越20%红线可能是合适的；但一个地区若正面临税基不变甚至下滑的财政状况，应将债务发行规模占比降至15%或者更少，否则必须以减少其他公共服务支出为牺牲。

4、信息公开及债务担保。为防范政府债务风险，加强投资者对债券发行者财务活动的管理与监督，州或地方政府需要及时公开全部资本项目的相关融资情况、债券信用评级变动情况以及用于债务偿还相关收入情况。为鼓励投资者贷放资金，同时保障投资者权益，政府还可能获得合格保证人对市政债券的支持，即一旦政府没有充足现金流偿还债务，担保方可能被要求支付债务本息。

四、美国地方政府资本预算的特点

（一）多部预算法律严格规范政府举债行为

《1985年平衡预算与赤字控制法案》是美国平衡国家预算收支的具有里程碑意义的法案，由美国共和党参议院Phil Graham和Warren Rudman两位议员提出（李长久，1986），主张通过全面削减预算开支逐步实现减少赤字、平衡预算的目标。随后于2010年颁布的 《法定量入为出法案》在赤字中性（deficit neutrality）原则的基础上，设定债务数额上限从而严格把控州或地方政府发行债务规模，并且规定筹集资金专款专用。2011年颁布的《预算控制法案》进一步加强了减少赤字方面的措施，规定若没有满足量入为出标准，必须施行自动减支机制（傅宏宇，2016）。平衡预算虽主要针对经营预算，但相关法案对用于长期基础设施建设的债务融资同样强调必须保持预算平衡。因此在资本预算编制过程中，美国州和地方政府对债务融资仍然十分审慎，有效抑制政府盲目投资和随意举债的情况发生。

（二）资本改进计划编制充分体现多元利益主体的协调

实行资本改进计划，不仅可以帮助投资决策者了解近期政府关注的基础设施建设项目，也有利于纳税人对政府履行公共服务供给职责有更透明全面的认知。资本改进计划的项目决策是执政者、公民和立法者等多元利益主体的博弈结果。在项目选择上，提上计划议程的建设项目需要同时满足各主体的利益诉求，政府官员更加注重城市发展目标的实现，公民偏好有利于民生福利的建设项目，而立法者倾向于维护基础设施建筑市场秩序、保证建筑质量。各利益相关方有效参与资本改进计划，也有助于控制债务融资风险。主要原因是行政部门发行市政债券的数额不仅受到立法者——国会严谨的法律规定约束和授权审核约束，也受到来自公民在政府债务信息公开透明度方面的压力。除此之外，资本改进计划在项目的成本效益决策方法和拨款模式等方面的设计，也可以在一定程度上防止政府债务规模不合理膨胀。

（三）资本预算公开透明有效约束行政自由裁量权

为约束政府官员自由裁量权，资本预算全过程都遵循预算透明原则。不论是公共项目决策评估流程，还是债务融资模式选择，都能看见广大公众参与的身影。首先，相关资本项目的投资建设主要依靠债务融资提供资金来源，但美国州和地方政府债务风险始终保持在合理可控的水平，公众监督“功不可没”。以德克萨斯州为例，为方便德州公民查询预算信息，立法预算委员会官方网站每年都会公布详细的财政预算报告，大到年度医疗卫生预算，小到一支铅笔，其预算资金来源的详细信息都能在官网上查阅到。其次，在重大资本项目和重大预算支出审议过程中，较高层次的公开听证会有助于提高预算透明度。公民、社团和委员会等利益主体都可以通过听证会发表看法，其意见和建议将为政策决策者提供重要参考依据。

（四）预算管理体系实现权力制衡

美国预算管理体系的设计建立实现了行政、权力和司法之间的权力制衡。资本预算周期以各申请部门编制资本预算为开端，并交由州政府预算办公室审批。在经过听证会等公共监督环节后，预算办公室着手汇编预算报告。立法机构全程参与预算编制、审批和执行的监督管理。司法力量在预算权力制衡中也不容小觑，法院有权力否决政府机关和立法机构的预算决议（杨雷，2015）。需要强调的是，资本预算的预算收入与预算支出编制通常也是分别由相对独立的机构负责的。在资本预算中，各个职能部门各司其职，相对独立，互相制约，共同构建了健全完整的地方财政预算管理体系。

五、美国地方政府资本预算制度对我国的启示

美国在世界范围内率先建立较为完善的现代预算制度，为其国家治理体系的现代化转变奠定了坚实的基础。资本预算制度作为美国预算体系中的核心组成部分，不仅通过合理部署基础设施建设资源推动城市高质量发展，对控制地方债务规模、化解债务风险也有巨大作用。我国现阶段地方政府采用的预算制度与传统复式预算不同，尚未区分经营预算与资本预算。面临日益增长的基础设施建设水平，地方政府需要主动顺应社会经济发展的新要求，借鉴美国资本预算制度中的优良经验，完善我国预算制度体系。

（一）探索建立资本预算，实行复式预算制度

目前，我国的政府预算体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本账”组成。虽然收支分类逐渐细化明晰，但与复式预算标准不同。复式预算的典型特征是划分不同性质的预算收支，并将预算支出与特定收入来源对应起来，即以经营预算与债务预算分别编制预算（孔昭林，2007）。美国地方预算制度体现出了建立资本预算制度的必要性：首先，明确划分经营预算与资本预算的支出结构及其收入来源情况，一方面能够实现经营预算平衡，有效控制经营预算支出；另一方面也可以通过资本预算更精确地把控地方债务规模，防范地方债务风险。第二，建立资本预算制度有助于我国各级政府根据地区发展战略规划，明确政府近期投资结构，从众多待定的资本建设项目中准确识别出当前时期最急需、最适合的公共基础设施。第三，编制资本预算有助于推动预算信息公开，提高财政预算透明度，扩大公民参与途径，保障纳税人知情权。目前，我国地方发债行为逐步得到规范，地方债制度也日趋完善，未来可选择时机探索复式预算制度，编制资本预算。

（二）强化法治化建设，完善人大监督机制

2014年8月31日，全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过 《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》。在公开预算信息、规范举债行为、加强人大监督等预算管理制度改革方面，新《预算法》取得了突破性进展，但在实践中，预算软约束、监管形式化等问题仍然存在，离《预算法》的贯彻落实仍有距离。我国各级人大在预算监督过程中具有审批权，但是预算调整权的行使仍然不充分，各级政府部门具有较大的预算调整自由裁量权，政府支出行为无法得到严格约束。尤其是基础设施的预算支出体量大，涉及利益面广，寻租空间较大。美国立法机构在资本预算中的立法权力有效地约束了行政部门对预算权力的滥用，例如，没有经过立法机构授权的市政债券禁止发行，预算调整的申请、审议和法令调整等一系列步骤都须严格按照法律程序进行。

为杜绝人大监督空洞化、降低预算调整随意性、破除预算软约束，也为防止地方政府盲目投资、化解地方政府债务风险，一方面必须进一步完善细化《预算法》内容，消除法律执行的模糊地带；另一方面加快各级人大在预算监督向“主导者”的角色转变，加强人大监督决策独立性，落实人大监督作用，充分发挥《预算法》的法律约束力。

（三）编制中长期投融资规划，提升市政基础设施建设质效

《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》中强调要将市政基础设施建设作为“十三五”时期推动新兴城镇化建设的发展重点②，可见我国对加强公共基础设施建设的重视。但现阶段我国基础设施建设总量和质量仍然有待提高，不仅与社会对公共服务需求相距甚远，还呈现地域发展不均衡的问题。地方政府应该积极承担区域性公共基础设施项目投资建设的事权责任，努力提高市政基础设施建设规模水平、服务质量和管理水平。

在借鉴美国CIP经验的基础上，鼓励地方政府编制中长期建设投融资规划。首先，规划应紧密结合中长期区域战略发展规划、紧跟国家政策导向，经过专业评估机构筛选后决策出最优资本投资项目。其次，地方各级人大和政府职能部门对纳入中长期建设投融资规划的项目进行严格审核，召开公共听证会向社会公民征求意见建议。同时，基础设施建设投资应遵守“代际公平”的原则。若采用现收现付制，资本项目周期内各时期的受益者无法均匀分担成本，因此地方政府被赋予适当发债权是合理且必要的。发布项目债务融资公告后，及时举行听证会，具体说明基础设施建设投资规划、融资方式、偿还来源等信息。举借的债务资金坚持按规定的用途投入使用，并建立专门偿债基金保障地方政府的债务偿还能力。■

注释：

①本文通讯作者是李青。

②《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》原文为“把市政基础设施建设作为深化供给侧结构性改革的重要举措，作为支撑‘十三五’时期城镇化健康发展和国家基础设施建设的优先领域”。